美国海洋保护区政策法律和管理实践对我国的启示

郑苗壮

(自然资源部海洋发展战略研究所，北京 100161)

美国是世界上海岸线漫长和海洋资源丰富的海洋强国，拥有世界上最大的专属经济区和大陆架。美国联邦政府负责管辖3海里至200海里内的海域，州政府负责管辖0至3海里的海域，拥有对该海域自然资源的所有权和财产权，以及对其进行管理、使用和开发的权利，但联邦政府在州辖海域仍保留商业、航行、国防以及外交事务等权力。美国在其管辖海域已创建各类海洋保护区1700多个，海洋保护区面积超过其管辖海域面积的50%。约86%的海洋保护区为多用途，仅有8%的海洋保护区禁止商业渔业捕捞活动[未包括拓展后的帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑(Papahānaumokuākea Marine National Monument，PMNM)和太平洋小岛海洋保护区]，且多数由联邦政府直接管理。

海洋在美国国家战略中拥有重要的战略地位和作用，海岸带地区是美国的经济重心。沿海州为美国贡献了81%的就业岗位和84%的GDP，沿海州的滨海县提供了4880万个就业岗位，创造了6.6万亿美元的GDP[1]。无论是否居住在沿海地区，都需要从海洋获得食品，依靠海洋保持健康、从事娱乐休闲活动和获得就业机会，而这些活动都需要依赖健康的和功能正常的海洋生态系统。海洋保护区是维持或恢复海洋和沿海生态系统健康的一个重要划区管理工具，受保护的物种、栖息地以及生态系统功能可以带来生态效益。参与其中的利益攸关方在规划并公平分享效益时会产生社会效益。保障自然资源和旅游收入的长期可持续利用会产生经济效益。本文从美国海洋保护区的发展现状出发，介绍了美国海洋保护区的基本法律制度以及PMNM的发展历史和管理制度，以期为我国海洋国家公园在内的各类保护地体系建设和管理提供参考和借鉴。

1 美国海洋保护政策与法律

1.1 美国海洋保护政策

美国自1776年建国至第二次世界大战前没有制定专门的海洋保护政策。在此期间美国主张领海宽度为3海里，主张军舰与商船在全球海域应该都能自由航行，其海洋政策的方向着重在国家海权的扩张以及商业、渔业的利益。1906年美国国会所通过的《古物法》赋予总统创建国家纪念碑的权力，其主要目的并非保护海洋，而是以保护陆上遗迹和自然景观为主。

1947年自路易斯安那州卡梅伦海滩开采出全球第一桶海洋石油之后，美国联邦政府与州政府间针对沿海大陆架所有权及管辖权展开激烈争夺。1953年，艾森豪威尔总统签署《海床土地法及外大陆架土地法》确立了州政府仅拥有3海里领海范围内的管辖权以及资源所有权。自19世纪70年代环保主义开始兴起，美国民众对海洋资源与环境问题日益重视，开始制定《马格努森—史蒂文森渔业养护和管理法》《海洋保护、研究和庇护区法》和《海洋哺乳类动物保护法》等相关海洋保护的法律。

在《联合国海洋法公约》以及世界自然保护委员会等国际非政府组织的推动下，美国为响应国际社会与国内保护海洋的呼声，众议院于1998年第105届国会第2次会议提出制定《海洋法案》的提案，并创建海洋政策委员会审视现有的海洋保护区制度，提出国家海洋保护政策建议。该提案于2000年被参议院和众议院两院通过，正式成为法律。自2001年开始，海洋政策委员会定期向总统提供相关信息，而总统则必须每2年向国会针对国家海洋政策进程与方向提出国家海洋报告。美国境内各种依法创建的海洋保护区超过1700个[2]，包括国家海洋庇护区、渔业管理区、国家海岸保护区、国家公园、国家纪念碑、重要栖地保护区、国家野生动物保护区、国家河口研究保留区、州政府保护区、州政府保留地等，不仅主管机关不同，其相关管理规定也不尽相同。

鉴于分散、复杂以及存在重叠的海洋保护区管理现状，2000年5月26日克林顿总统签署第13158号行政命令，要求在商务部国家海洋和大气局(National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA)下设立国家海洋保护区中心，将所有海洋保护区纳入国家海洋保护区系统，使分散且独立运作的各个海洋保护区作为一个整体进行有效规划及管理。该命令不改变任何已有的海洋保护区，也不是建立新的海洋保护区，其主要目的是建立一个海洋保护区系统，加强联邦政府、州政府和非政府组织之间对于保护区经营与管理的合作。

1.2 美国海洋保护区的法律

1.2.1 国家海洋庇护区法

美国于1972年制定了《海洋保护、研究和庇护区法》。该法的主要目的除了对倾倒及排放废弃物至海洋加以管理、监测以及研究外，允许商务部在认为有必要保护或恢复的具有保育、休闲、生态及美学价值的大陆架的海洋、沿岸及其他海域创建海洋庇护区。经1980和1988年两次修订，将该法与《渔业养护及管理法》《海洋哺乳类动物保护法》中重叠的部分加以协调。经1992年修订后正式将该法称为《国家海洋庇护区法》。2000年的修正案将原本各自独立的庇护区视为一个整体，通过国家海洋庇护区体系整合并集中管理。海洋庇护区不同于具有严格生态保护目的的美国内政部国家公园体系，属于商务部NOAA的海洋庇护区体系，大多允许渔业捕捞和船舶航行。目前国家海洋庇护区体系下共有13个国家海洋庇护区以及1个海洋国家纪念碑(即PMNM)。[3]

1.2.2 马格努森—史蒂文斯渔业养护和管理法

1976年美国制定的《马格努森—史蒂文斯渔业养护和管理法》，经1996年修订改为《可持续渔业法》、2006年修订改为《马格努森—史蒂文斯渔业养护和管理再授权法》。主管机关为NOAA下属的海洋渔业局，主要目的为防止渔业资源过度捕捞、恢复被过度捕捞的鱼类种群、确保保护措施的实施以及掌握国家渔业资源的状况，管理范围为3海里领海至200海里专属经济区的联邦政府管辖海域。该法将美国联邦政府管辖海域划为8个区，分别由8个区域渔业管理委员会制定渔业管理计划，并经海洋渔业局核准后实施[4]。 区域渔业管理委员会主要通过限制作业时间以及渔季、制订渔业捕捞配额、征收渔获税防止过度捕捞以达到资源养护的目的。

1.2.3 海岸地区管理法

1972年美国制定的《海岸地区管理法》的目的是为了国民及其后代能有效管理、利用、保护、发展并恢复国家海岸地区的资源；鼓励和帮助各州制定并实施海岸带管理计划，有效履行其海岸带职责，以便在充分考虑到海岸带生态、文化、历史、美学价值及经济发展需要的情况下利用海岸带的水陆资源；鼓励公众、联邦政府、州政府和当地社区共同参与制定海岸带管理计划；加强联邦政府与州政府和地方社区的合作。主管机关为NOAA、各州政府和当地社区。1973年，NOAA成立了海洋和海岸带资源管理局，专门负责全国海岸带的综合管理工作。而各州政府经联邦政府的批准后，有权根据具体情况因地制宜地规定海岸带的范围，如佛罗里达等4个州的全部陆域都属于海岸带，加利福尼亚州海岸带为海岸线向海延伸3海里(约5556米)、向陆延伸约1000码(914米)的区域。

1.2.4 国家公园管理局组织法

1916年，美国制定《国家公园管理局组织法》的主管部门为内政部，其主要目的为保护景观、自然、野生动物及历史资源，并确保这些资源能让下一代使用[5]。只要某一地区(陆地及海域)符合珍稀并完整的资源或珍贵资源受到威胁、类似的资源是否已被国家公园体系或其他途径保护等条件，内政部可提出设立国家公园的建议，经国会审议后通过授权法律文件或总统行政命令宣布。国家公园都通过独立立法的形式通过。国家公园系统复杂，并非所有保护区皆以国家公园命名，在实践中共有13种命名方式。每个国家公园都有独立的管理制度和规章以保护特定物种及资源。针对特定的海域资源，该法要求内政部长应制订在国家公园海域内开展各种活动的管理规章，明确各机构的管辖权，并促进相关部门通力合作。在陆域执法部分，由国家公园管理局骑警负责，但在必要时会和其他州政府警察及海岸警卫队签署备忘录共同管理，该规定并不减损海岸警卫队的管辖权。

1.2.5 国家野生动物保护区体系管理法

1966年美国制定《国家野生动物保护区体系管理法》，经1997年修订改为《国家野生动物保护区体系管理促进法》。该法为养护及管理美国境内的野生动植物资源及其栖息地，授权内政部通过鱼类和野生动物管理局(Fish and Wildlife Service，FWS)管理国家野生动物保护区系统。FWS为国家野生动物保护区的主管机关，然而管辖权却受到限制。1956年原商业渔捕局、休闲渔业和野生动植物局通过《鱼类及野生动物法》整合，合并后保留了对休闲渔业(仅限非洄游性鱼类)和野生动物的管理职能，渔业管理的管辖权则被移转至NOAA。因此，在实际管理国家野生动物保护区时，经常以行政命令方式确立其管辖权，或通过和其他具有管辖权的部门合作达到管理及养护的目的。

1.2.6 古物法

1906年美国制定《古物法》，授权总统可通过公开宣言将位于美国境内或美国所拥有的历史地标、历史或史前建筑物或其他具有历史及科学价值之对象指定为国家纪念碑，限制公共土地的使用，选划得以实行有效保护的最小区域，并指定主管机关给予适当的保护和管理。该法只保护地标、建筑或其他陆地标的，但实践中对此法的解释及适用更加广泛，水下土地往往被解释为陆地或岛屿的延伸而适用古物法，甚至水下土地上覆的水体也被视为保护水下土地而一并受到保护。离岸3海里属于州辖海域，根据《水下土地法》，联邦政府在州政府管辖海域仍保留商业、航行、国防以及外交等事务的权利，但却不具备该海域(及水下土地)自然资源的所有权和财产权，以及对其进行管理、使用及开发的权利，联邦政府多采用与州政府共同管理的方式创建国家纪念碑。

2 帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑的发展

2.1 二十世纪的西北夏威夷群岛保护区

1903年美国海军发现有许多日本人在中途岛非法偷猎海鸟并取其羽毛和鸟蛋，时任美国总统西奥多·罗斯福签署第199-A号行政命令，将北纬28°05′至28°25′、西经177°10′至177°30′的中途岛及其周边海域的管辖权交予海军，并派遣海军陆战队驱赶日本非法盗猎者[6]。 1909年西奥多·罗斯福总统签署第1019号行政命令，将位于西经160°至180°、北纬23°至29°的西北夏威夷群岛的所有岛屿设立为夏威夷群岛保留区，禁止在保留区内进行非法狩猎、诱捕、捕获、干扰或者杀害任何种类的海鸟以及采集鸟蛋[7]。1940年富兰克林·罗斯福总统签署第2416号公告将该保留区更名为夏威夷群岛国家野生动物保护区，扩大到保护包括海鸟在内的所有野生动植物及其栖息地和繁育场[8]。

1966年美国实施《国家野生动物保护区体系管理法》，由内政部FWS负责养护及管理美国境内的野生动植物资源及其栖息地。1967年约翰逊总统把西北夏威夷群岛的中西部岛屿划入国家野生动物保护区。1988年里根总统将中途岛划设为国家野生动物保护区，以保护其自然资源以及第二次世界大战的历史遗迹。1996年克林顿总统签署第13022号行政命令，将中途岛的管辖权自海军正式移交给美国内政部FWS[9]。至此，中途岛已完全退去过往之军事色彩，成为美国在太平洋上海鸟、鱼类、野生动植物研究与保护的重要地区。然而，此时的保护区仅限于岛屿及其邻近海域，整个西北夏威夷群岛的海洋资源和环境保护至21世纪才真正展开。

2.2 西北夏威夷群岛国家海洋庇护区

2000年5月26日，克林顿总统发布第13158号行政命令，宣示要整合、加强和扩大国家海洋保护区系统，以联邦政府的力量创建新的海洋保护区管理架构，提升海洋保护区的运作效率、规划和管理。在不顾夏威夷群岛上土著和当地社区渔民反对的情况下，10月24日国会通过了《国家海洋庇护区修正案》，授权总统在西北夏威夷群岛创建珊瑚礁保留区，作为国家海洋庇护区并由商务部负责管理[10]。克林顿总统在其总统任期即将届满的一个月前，即2000年12月4日颁布第13178号行政命令，依据《国家海洋庇护区法》和《国家海洋庇护区法修正案》的相关规定创建西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区。该保留区毗邻夏威夷群岛国家野生生物庇护区和中途岛国家野生生物庇护区，包括西北夏威夷群岛的底土和海域，并向外延伸拓展至50海里[11]。整个庇护区宽1200海里，长100海里，其中划有几乎完全禁止渔业活动的保留区。2001年1月18日克林顿总统发布第13196号行政命令，宣布建立永久海洋保护区，要求商务部长通过创建庇护区的法律程序将保留区选划为国家海洋庇护区。

美国国会授予总统在西北夏威夷群岛地区划设珊瑚礁保留区的权力，但没有取消其他管理机构依法在该地区的渔业及自然资源进行规划与管理的权力。海洋渔业局和西太平洋渔业管理委员会可依据《马格努森—史蒂文斯渔业养护和管理法》自行决定采取何种措施管理海洋渔业资源。2001年10月西太平洋渔业管理委员会公布的渔业管理计划中也划定禁渔区，但为维护渔民的捕鱼权利，较13178号行政命令所划设的禁渔区范围要小。随后美国总统大选政权更迭，西太平洋渔业管理委员会反对创建西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区，提议开放龙虾捕捞等渔业活动。夏威夷州考虑到维护土著和当地社区的渔民生计，在2002年州政府所发布的渔业管理计划草案中，领海基线向外3海里的州政府管辖海域内的管理措施相较于3海里外联邦管辖海域要宽松，并准许更多的渔业渔捕活动。

2.3 帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑

2005年夏威夷州长签署建立西北夏威夷群岛国家海洋庇护区的管理规章，把除中途岛以外的领海基线至3海里所有州政府管辖的海域纳入庇护区，进行统一管理和长期养护海洋生物资源。2006年4月商务部公布西北夏威夷群岛国家海洋庇护区管理计划，通过完全禁渔达到保护西北夏威夷群岛海洋生态系统完整性的目的。但为了降低渔民的反弹所造成的负面效应，联邦政府设立5年的缓冲期，逐年递减该地区核准的渔捕量直至完全禁捕。2006年6月15日，小布什总统发布第8031号公告，根据《古物法》第2条所赋予美国总统的权力，将海陆域面积36万平方千米的西北夏威夷群岛地区正式创建为西北夏威夷群岛海洋国家纪念碑。此纪念碑在2007年2月28日由第8112号公告更名为帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑。这是美国自1906年《古物法》通过以来创建的第75个国家纪念碑，也是依据该法创建的首个海洋国家纪念碑。第8031号公告明确，纪念碑内所有形式的登记、定位、选取、销售、租赁或其他形式的支配权都被收回，西太平洋渔业管理委员会选划禁渔区的权利也被收回至NOAA[12]。商务部通过NOAA与内政部协商，对海洋区域的管理负有首要责任。内政部通过FWS与商务部协商，仅需对涵盖中途岛环礁国家野生生物庇护区、中途岛战役国家纪念碑以及夏威夷群岛国家野生生物庇护区的管理负有独立责任。该公告中所提及的事项，都不被视为减损或扩大夏威夷州政府的管辖权，夏威夷州政府通过土地和自然资源厅对西北夏威夷群岛海洋庇护区以及州立库尔环礁海鸟庇护区具有主要责任，并保留了西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区委员会的组织机构与职能，更改名为保留区咨询委员会，以保持多元参与和监督的作用。

2.4 拓展的帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑

2016年8月26日，奥巴马总统依据《文物法》的规定签署第9478号公告[13]，宣布将第8031号公告及其修订版第8112号公告的PMNM保护范围边界向外拓展，一直到美国专属经济区西经163°以西的毗邻区域。美国商务部及内政部共同承担纪念碑拓展保护范围的管理职责。商务部通过NOAA并在与内政部协商的前提下，按照《麦格纳森—史蒂文斯渔业养护和管理法》《美国濒危物种保护法》(针对NOAA监管的物种)、《海洋哺乳动物保护法》及任何其他适用的商务部法律机构的规定，负责纪念碑拓展保护范围内各种活动及物种的管理。内政部通过FWS并在与商务部协商的前提下，按照其适用的法律机构规定，包括《国家野生动物保护区系统管理法》《保护区娱乐法》《美国濒危物种保护法》(针对FWS监管的物种)、《公共法98-532》及《1933年6月10日第6166号行政命令》，负责纪念碑拓展保护范围内各种活动及物种的管理。此外，商务部考虑根据《国家海洋保护区法》的相关法律程序，将纪念碑拓展保护范围的区域，即夏威夷群岛国家野生动物保护区、中途岛环礁国家野生动物保护区及中途岛战役国家纪念碑保护区指定为国家海洋保护区以增补和补充现有权力。

商务部和内政部在各自的权力范围内与夏威夷州政府协商之后，在3年内共同编制纪念碑拓展保护范围的管理计划，并在适当情况下及各自的权力范围内颁布实施条例，确定具体管理措施以便对规范的对象和区域进行保护和管理。管理计划与其实施条例不得非法限制无害通过纪念碑及纪念碑拓展保护范围，或非法限制航行、飞越及其他得到一般国际法规定的合法利用海洋的行为。商务部和内政部根据需要修订并更新管理计划。在制定并实施任何管理计划及任何管理条例和规定时，商务部和内政部应按照《美国国家环境政策法》及其实施条例的规定，咨询具有管辖权或特殊专长的机构(包括国防部及国务院)，并指定或安排其作为合作机构。商务部和内政部可根据公告的规定为整个纪念碑及纪念碑拓展保护范围的区域编制共同管理计划。

3 帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑的管理机制

2006年12月8日，美国商务部、内政部以及夏威夷州共同签署了《夏威夷州政府土地及自然资源厅、内政部FWS、商务部NOAA协调管理西北夏威夷群岛海洋国家纪念碑协议备忘录》(当时尚未更名为帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑)。该备忘录将第8031号总统公告中指定内政部、商务部两个联邦机关协同夏威夷州政府共同进行管理的政策化为具体制度，为共管机制创造了法律基础。

3.1 共管机制

在管理自然资源时的共管是指由两个以上的社会行为体经过协商与合作，确保在管理特定领土、区域或自然资源时，共同执行管理功能、权力以及责任。现代国家政府大多根据任务分工，由不同的技术性部门组成并作为其主要运行方式。然而当管理权限过于庞大或牵涉事项过于复杂，单个行政机关无法独立管理时，就需要赋予中央政府、地方政府以及社会团体在管理过程中扮演不同的角色，以共管方式加强协作、提升管理能力和管理效率。美国已有较为成熟的运用共管机制管理海域、陆域保护区或执行特定管理职能的管理经验和实践。

PMNM在创建之前便已建立不同管理层级的保护区，为避免PMNM多头管理，第8031号总统宣言即确立了纪念碑的管辖权是由内政部、商务部两个联邦部门协同夏威夷州政府共同管理，并以签署备忘录的方式整合原有管理机构，创造适用于PMNM的共管机制。PMNM由三个共管机构派出代表组成高级管理委员会，负责规划纪念碑的发展并确保共管机构的合作与协调。该高级管理委员会下设纪念碑管理委员会，由共管机构下属的商务部NOAA国家海洋渔业局、商务部NOAA国家海洋局国家海洋庇护区办公室、内政部FWS太平洋岛屿鱼及野生动物办公室、内政部FWS夏威夷及太平洋岛屿野生动物保护区联合管理处、夏威夷州政府土地和自然资源厅森林及野生动物科、夏威夷州政府土地和自然资源厅水资源科、夏威夷人事务办公室7个次级机构组成，负责PMNM日常管理。

3.2 管理措施

PMNM纪念碑规章在第8031号总统公告的基础上，于2006年8月22日由NOAA和FWS共同发布，主要针对进入纪念碑、船只监控系统、禁止及限制活动、军事行动、商业渔捕活动、夏威夷原住民权益和与国际法之关系等事项进行规范[14]。2016年第9478号公告规定，8031号公告和第8112号公告的规定在拓展保护范围内同样适用，第9478号公告不改变PMNM的管理规定或第8031号公告和第8112号公告中的任何规定，也不视为削弱或增强夏威夷州的管辖权。

纪念碑管理规章由商务部海洋和大气局、内政部鱼类和野生动物管理局共同发布，进入纪念碑必须提出申请并进行报告，船舶要安装监控系统并保持运行。除获得授权或许可以外，基本上禁止非公务船舶进入纪念碑。在不造成干扰的情况下穿过该纪念碑，则必须至少提前72小时通报。离开纪念碑后12小时内发送离开通知。获得许可进入纪念碑的船舶所有人或运营商，须确保在航行时装备船舶监测系统，并保持运行。若船舶监测系统不能正常运行，船舶所有人或运营商须立即联系执法办公室。任何人不得试图干扰、损坏或阻碍船舶监测系统运行。

在纪念碑内禁止矿产资源勘探开发、引入外来生物、破坏珊瑚礁、损害海洋资源、遗弃船舶、改变水下地形或安装除科研以外的人工设施等活动。对在纪念碑内船舶的下锚区域、向海洋排放污水和丢弃废弃物、非商业渔获销售以及夏威夷土著和当地社区开展宗教等相关活动有限制性规定。纪念碑内商业捕捞设置5年缓冲期，于2011年6月15日全面禁止商业捕捞活动，而拓展保护区域则全面禁止商业捕捞活动；军事活动和演习要符合操作要求，尽量避免对纪念碑资源和环境质量造成损害，一旦造成损害则要采取适当措施应对和减轻损害，并在实际可行的范围内采取恢复或替代措施。

3.3 执法

PMNM包含岛屿、环礁以及海洋等海陆域不同地貌，因为地处偏远，除特殊目的外，人迹罕至。主要通过船舶监控系统监控船舶下锚、渔捕作业，并规定船舶在申请核准的时间内进出保护区。PMNM内包含联邦海域、国家海洋庇护区海域及州政府海域，因此联邦政府的美国海岸警卫队、NOAA的执法办公室以及州政府的保育及资源执法科等都是具有执法权的机构。

美国海岸警卫队是美国海域的主要执法机关，除此之外包括濒危物种法和渔业养护及管理法皆由美国海岸警卫队负责执法。NOAA的执法办公室主要负责3海里至200海里的联邦海域，包括管理13个国家海洋庇护区和1个国家海洋纪念碑，以及取缔走私、非法渔具渔法等任务[15]。州政府的保育和资源执法科负责土地及自然资源厅负责执行的所有夏威夷州法律和规则，凡涉及沿岸3海里内的州政府所辖海域、水生生物和野生动物区、滨海区等区域的违法活动等均归其管辖。由于执法机构职能的重叠，在2000年西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区正式创建后，NOAA和美国海岸警卫队即共同发表联合执法立场声明[16]，NOAA和美国海岸卫队将开展合作，继续执行现有的法律和法规以管理和保护保留区范围内的资源。

4 小 结

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。2015年9月中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》强调“建立国家公园体制”。2017年7月，原中央全面深化改革领导小组会议通过了《建设国家公园体制总体方案》，提出“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。2017年10月党的十九大报告中再次强调“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。中美两国的政治、经济和人文环境各不相同，但美国相对完善的海洋保护区法律制度体系以及成熟的海洋保护区管理体系，对我国包括海洋国家公园在内的保护地建设具有如下借鉴意义。

一是建立健全国家保护地管理法。我国保护区的现行法律法规无法体现对海洋国家公园的保护，也不能满足实际管理工作的需要，已经远远不能适应包括海洋国家公园在内的各类海洋保护地建设的要求。大多数与海洋保护地相关的法律法规和部门规章均是在相关主管部门的主导下完成的，其内容大多以各部门的主要职权为基础，主要用于某一特定类型的海洋资源或者海洋保护地。应配合以国家公园为主体的自然保护地体系建设，推动我国尽快制定国家保护地管理法，依法界定包括海洋国家公园在内的各种类型的海洋保护地的法律依据、管理体制、管理措施、资金机制和监测评估机制。

二是建立海洋国家公园的共管机制。当前，我国全民所有自然资源资产的所有权人不到位、所有权人权益不落实的现象突出。海洋国家公园内各类海洋保护地的自然资源属于全民所有，应由“中央政府”承担事权，作为保护和利用的担责者，负责编制和实施海洋国家公园发展规划，明确发展思路、目标和布局；在保护海洋资源原真性和海洋生态系统完整性的基础上行使海洋国家公园的管理职责，既要充分发挥海洋国家公园的生态服务功能和价值，也要全面彰显其文化、教育和科研功能。地方政府行使在领海12海里之内的海洋国家公园的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责，明确海洋国家公园的海域属性、项目布局和主要建设任务并提请中央政府批准。沿海12海里之外的海洋国家公园由中央政府行使经济社会发展的各项职能。

三是完善包括海洋国家公园在内的各类保护地的管理措施。目前我国各类海洋保护地多样，不同类型的保护地分属于不同的部门，在地理空间上存在着重叠和交叉、权属不清、多头管理，甚至同一个保护地同时挂多个牌子。按照一个海洋保护地只能挂一块牌子、设置一个管理机构的思路，解决地理空间重叠和交叉、权属和管理职责不清等实际管理中存在的突出困难和矛盾，实行各类海洋保护地的分类管理，根据不同保护对象和保护目标，因地制宜地采取禁止性、限制性和临时性等管理措施。