“十四五”时期湖北生态环境保护的阶段特征与战略选择

廖琪，胡锐，容誉，易川，李娜，张逸婷

(湖北省环境科学研究院，武汉 430072)

1 正确认识湖北省生态环境保护形势

“十三五”期间，湖北省生态环境质量改善明显，2019年国考断面水质优良断面比例达到88.6%，主要污染物排放量和单位GDP二氧化碳排放量持续下降。当前及“十四五”时期，湖北省仍处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对优良生态环境也有更多期盼。深刻把握世界“百年未有之大变局”的时代背景，深刻把握“两个一百年”奋斗目标历史交汇期的历史方位，从政治和全局的角度充分认清形势、找准劣势、发挥优势，明确湖北省生态环境保护工作发展机遇与困难挑战，对湖北省当前及今后一个时期推进生态文明建设十分重要。

1.1 经济社会发展进入转型换挡期

一是经济下行压力仍然较大。2019年以来，湖北省主要经济指标增速呈放缓趋势，投资拉动效应弱化，消费挖潜不足。受新冠肺炎疫情冲击，湖北省增长阶段转换期延长，经济下行压力明显增大。二是结构性问题仍然存在。产业结构偏重、能源结构偏黑、运输结构不合理等深层次问题短期内难以根本解决。全省六大高耗能产业占规模以上工业比重达29.3%，规模以上工业产能利用率78%，工业消耗仍高于全国平均水平。全省煤炭消费量占比超过50%，水路运输与铁路运输仅占17.9%和2.0%，区位优势还未充分发挥。三是区域不平衡问题仍然突出。区域发展延续分化态势，青壮年人口流动转移呈现“东北高、西南低、武汉市突出”的格局，城乡居民人均可支配收入倍差上升至2.30，城乡结构和空间布局的失衡将间接影响生态资源的利用效率，加剧环境污染在东西部和城乡上的差异。

1.2 环境质量改善进入战略相持期

一是环境质量稳定好转压力较大。湖北省经济社会整体进入换挡期，生态环境质量从量变到质变的拐点还没有到来。2019年湖北省主要湖库优良水体比例较2015年下降24.2%，神定河、泗河等断面仍存在劣V类反弹风险。大气PM2.5污染问题未得到彻底解决，大部分地市区尚未达到环境空气质量二级标准，臭氧浓度较2019年同期上升3.7%。局部地区土壤污染问题短期难以解决，地下水、重金属污染风险逐渐增加。二是巩固治理成效难度较高。湖北省生态环境质量受降水、水文及气象条件影响较大，巩固原有成果难度较大。湖北省是老工业基地，经济效率相对较低，新旧动力转型衔接不够，高技术制造业增加值占规模工业比重仅为9.5%，低于全国平均水平。全省火电厂发电量、水泥产量、磷矿石产量、机制纸及纸板产量分别同比增长17.27%、8.37%、12.49%、21.91%，传统高耗能行业的规模扩张对湖北省环境质量的稳定改善影响较大。三是生态环境风险不容忽视。长江流域危化品运输量逐年增长，化工园区和重点化工企业环境风险预警体系建设还不完善，备用水源地建设较为滞后，荆州、鄂州、黄冈、襄阳等地市尚未建设除长江、汉江外的备用水源地，风险预警防控体系还比较薄弱，突发水环境事件风险突出。

1.3 生态环境主要矛盾进入转化阵痛期

一是公众对优美生态环境期待越来越高。由于社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，生态环境从过去求“温饱”、求“生存”变为求“生态”、求“环保”。公众对生态环境质量的敏感度越来越高，容忍度越来越低。二是新冠肺炎疫情后环境保护不确定性增大。受疫情影响，湖北省一季度GDP同比下降39.2%，同时中美贸易战导致外需不足，地方政府稳链保链难度增大，统筹发展和保护的难度更加突出。湖北省是气候变化敏感脆弱区，未来30年的年平均气温可能上升0.3℃，极端气候的增多，将会增大维护生态安全的难度。三是生态环保体制机制配套不到位。多方参与的生态环境保护责任尚不明晰，适应新形势的“条块结合”的生态环境督察体系还不健全，绿色发展指挥棒的导向作用没有充分发挥。激励约束并重的配套政策尚不完善，上下游生态补偿和利益协调机制还不完善，共融共荣的生态环境投入回报机制尚未形成。社会约束机制有待强化，以绿色消费为导向的消费升级尚需政策引导，赋权民众参与生态文明建设的政策不活。

1.4 生态环境保护进入机遇窗口期

一是推进生态环境保护的政策优势持续加强。党中央、国务院和湖北省委、省政府始终高度重视生态环境保护，一系列政策文件与重大决策部署密集出台。在新冠肺炎疫情的严峻形势下，习近平总书记2020年视察浙江、陕西、山西、宁夏时仍反复强调要抓好生态环境保护，更加鲜明地昭示了加强生态文明建设的坚定意志和坚强决心。二是多重重大机遇叠加的战略优势集中释放。“一带一路”建设、长江经济带发展、中部地区崛起、自贸区建设等重大战略在湖北纵深推进；党中央确定支持湖北经济社会发展的一揽子政策，助力湖北疫后重振；国家层面财政货币金融产业等政策全面发力，宏观政策力度空前、利好空前，湖北省推进高质量发展大有可为。三是引领带动绿色发展的生态优势日益凸显。湖北自然资源丰富，拥有三峡工程库坝区和南水北调中线工程核心水源区。域内5个国家级重点生态功能区占全省国土总面积的45.4%，是长江流域重要的水源涵养地和国家中部重要的生态屏障，生态安全地位举足轻重，具备绿色发展的资源禀赋和区位优势，将生态优势转化为发展优势的潜力巨大。

2 关于湖北省“十四五”生态环境保护工作的战略思考

“十四五”时期是湖北省开启全面建设社会主义现代化强省新征程的重要五年，也是谱写湖北高质量发展新篇章的关键五年。大美湖北，优在生态。面对湖北省生态环境保护工作的重大机遇与严峻挑战，启动并推进美丽湖北建设，打造美丽中国的“湖北样板”，更好地推动经济高质量发展，应作为“十四五”及未来更长一段时间湖北省生态环境保护工作的主要任务。

2.1 “十四五”生态环境保护战略基本定位

站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，面对新冠肺炎疫情大考，在这一特殊背景下谋划“十四五”时期湖北生态环境保护工作，需要准确把握时代背景，深入分析阶段性特征，深入研究重大问题和主要矛盾，深入把握疫情后出现的重大变量。

党的十九大提出，“到2035年，生态环境根本好转，美丽中国基本实现”。这标志着新时代生态环境保护战略的基石是建设美丽中国，湖北也应该遵循国家要求，将“十四五”时期作为启动美丽湖北建设的重要阶段。当前，湖北省生态环境保护形势处于“四期叠加”阶段，最大现实问题是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而建设美丽湖北是解决主要矛盾的重要抓手，也是湖北省迈向绿色高质量发展的必然选择。湖北作为全国“水缸”所在，生态地位重要，“十四五”时期要继续守好长江发展底板，筑牢国家生态安全屏障，为可持续发展提供湖北理念、湖北制度、湖北模式。

2.2 “十四五”生态环境保护战略目标方向

“十四五”时期是全面建成小康社会，启动美丽湖北建设的关键时期，建设目标应该注重软硬结合、内外兼修，涵盖美丽湖北的五个方面：“人文美”是方向，着力开创全社会齐抓共管的生动局面；“行为美”是关键，加快调整产业结构、优化空间布局；“环境美”是导向，为人民提供更多优质生态产品；“制度美”是保障，全面推进生态环境领域治理体系与治理能力现代化；“健康美”是基石，坚决防范化解生态环境领域重大风险。

一是实现“人文美”。全民生态文明意识明显提高，勤俭节约的消费观明显形成，公众参与制度日趋完善，生态文明成为社会主流价值观，以生态价值观念为准则的生态文化体系基本建成。主要指标应该包含生态文明宣传教育的广度和公众参与的深度。

二是实现“行为美”。“三生”空间均衡协调，一二三产业结构合理、生产方式集约高效，生活方式低碳环保，产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系基本建成。主要指标侧重于产业布局、产业结构与生产效率等因素。

三是实现“环境美”。环境质量基本达标，空气质量根本改善，水环境质量全面改善，土壤环境质量稳中向好，蓝天白云绿水青山成为常态，基本满足人民对优美生态环境的期待，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系基本形成。主要指标侧重于环境要素、生态建设等，基本要求安全的饮水、清洁的空气等。

四是实现“制度美”。生态优先战略普遍实施，事权与财权相匹配的生态环境大格局逐步健全，以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系基本形成。主要指标侧重于体现绿色生产和绿色消费导向的环境经济政策、法规标准，以及完备的生态监管体系和严格的环境管理制度等。

五是实现“健康美”。生态系统功能健全，生态安全格局稳定，山水林田湖草生态系统服务功能稳定恢复，环境风险得到全面管控，人体健康得到充分保障，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系基本形成。主要指标侧重于生态安全、风险防控等，主要体现在吃得放心、住得安心等健康标志。

2.3 “十四五”生态环境保护战略原则

“十四五”期间，建议围绕美丽湖北建设，明确以战略思维、辩证思维、精准思维、系统思维、法治思维、底线思维深入贯彻落实习近平生态文明思想，科学谋划工作思路和具体举措，持续推进湖北省生态文明建设进入快车道。

一是以战略思维推进人与自然和谐共生。习近平总书记指出，人与自然是生命共同体；保护自然就是保护人类，建设生态文明就是造福人类。当前湖北生态环境问题归根到底是经济发展方式问题，解决非一朝一夕之功，见效非一草一木之力。因此要保持战略定力，坚持人与自然和谐共生，像对待生命一样对待生态环境，确保方向不变、道路不偏、力度不减，坚定不移推进长江大保护，坚定不移推动产业转型、动能转换、生活方式转变，坚定不移走绿色发展的道路，坚定不移打好污染防治攻坚战升级版，加快形成稳定达标、持续改善的生态环境长效管理机制，让美丽湖北永驻人间，还长江以宁静、和谐。

二是以辩证思维推进保护与发展互促共进。习近平总书记多次强调人不负青山，青山定不负人，指出“绿水青山”既是自然财富，又是经济财富。我们要以辩证思维把握好环境与经济的关系，不断探索将“绿水青山”转化为“金山银山”的路径，改革健全生态产品价值实现机制，以长江经济带绿色发展带动全省高质量发展，持续发挥“绿水青山”生态效益和经济社会效益，做到“捧得金山来、留得青山在”，为发展与保护在更高层次上实现协同共进探索新路。

三是以创新思维推进环境与民生协同改善。习近平总书记指出，发展经济是为了民生，保护生态环境同样也是为了民生，这阐明了生态环境在民生改善中的重要地位。人民至上是创新思维的价值坐标，创新思维应体现出以人民为中心的价值取向。要坚持问题导向，创造性地分析与解决损害群众健康的突出环境问题。通过发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题，不断推动生态环境质量持续改善，提供更多优质生态产品，让人民群众在天蓝、地绿、水清的环境中生产生活。

四是以系统思维推进自然各要素整体保护。习近平总书记强调，人与自然是生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。这要求我们要以系统思维把握整体和局部的关系，从系统工程和全局角度统筹自然生态各要素，统筹山上山下、地上地下、上游下游、左岸右岸、干流支流等关系，以系统性举措实现全链修复，以“一盘棋”协同性机制实现长效管理，形成推动社会经济高质量发展的整体合力。

五是以法治思维推进监管与服务有机结合。习近平总书记强调，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。新时期开展生态环境保护工作，要尤其把握好加强监管与优化服务的关系，用法治思维与法治方式建立健全宽严相济的监管执法机制，在依法依规的基础上，发扬“店小二”精神，深入了解和准确把握企业关切诉求，用灵活多样、注重实效的方式服务企业、支持企业，切实帮助企业解决实际困难，提升企业治污意识、能力和水平，全力助力疫后重振，推动经济高质量发展。

六是以底线思维推进机遇与风险统筹把握。习近平总书记指出，要树立正确政绩观，处理好稳和进、立和破、虚和实、标和本、近和远的关系，坚持底线思维，强化风险意识。生态安全关系党的使命宗旨，也关系民生，是国家安全的重要基石。实践证明，生态安全受到威胁，社会经济发展的良好态势就会被打断。湖北越是多重重大机遇叠加，越要认真处理好安全与发展之间的关系，要把生态风险纳入常态化管理，加快健全生态环境风险防范体系，全面补齐短板，切实筑牢国家中部生态安全屏障。

3 基于美丽湖北建设的“十四五”生态环境保护举措建议

“十四五”时期，湖北省应继续落实新发展理念，坚持以改善生态环境质量为核心，以解决突出生态环境问题为重点，推进环境治理与生态修复两手抓，加快推动生态环境领域治理体系与治理能力现代化，开启建设美丽湖北的新征程，努力将湖北建设成为现代化生态强省，为第二个百年目标奠定坚实的生态环境基础。

3.1 分清“三个责任”，高位推进“四位一体”生态环保督察整改

坚持和完善党的领导，全面运用垂直改革体制优势，以筑牢责任链条，压实生态环境保护“党政同责、一岗双责”，坚决反对新形式的“一刀切”。深化企业主体责任，完善生产者责任延伸制度，加强企业环境治理主体责任。强调公民参与责任，更好地动员社会组织和公众共同参与，完善公众监督和举报反馈机制，加强舆论监督，形成生态环保工作合力。坚决落实好中央生态环境保护督察制度，坚持重点突破，聚焦重点区域、重点问题、重点指标，聚焦中央生态环保督察反馈问题整改，以点带面、整体推进。坚持治理和保护修复并重，整改问题与建立生态环境保护长效机制并举，以钉钉子精神持续推进整改。

3.2 突出“三个抓手”，打好升级版污染防治攻坚战

通过抓污染物减排、抓环境治理、抓源头防控，全面实施升级版的污染防治攻坚战。坚持方向不变、力度不减，聚焦水质提升攻坚、空气质量改善、土壤污染管控与修复，科学制定符合地方实际的污染物减排目标、治理任务和项目，分类施策、精准减排，力求以最小的投入取得最好的治污效果。坚持把源头防控作为环境污染防治的关键环节来抓，利用好污染源普查成果，通过环境监测、环境执法及监察和应急信访等方式，更高标准地深化治理管控。积极推进传统产业优化升级、强化空间布局、提高资源能源利用水平，扎实做好源头预防、过程管控工作，巩固环境质量改善效果。

3.3 统筹“六大要素”，提高长江经济带发展的绿色底色和成色

以统筹山水林田湖草六大要素一体化保护和修复为主线，科学运用中医整体观做好长江大保护“辩证法”，推进治江“一盘棋”，推动沿江产业结构更“轻”、经济形态更“绿”、发展质量更“优”。巩固长江保护修复八大攻坚行动的重要成果，突出抓好长江、汉江、清江等主要流域和三峡库区、丹江口库区等重点区域的生态保护修复。继续打好长江大保护十大标志性战役，深化饮用水水源地专项治理、“清废行动”“绿盾行动”等专项执法行动，根治长江生态隐患。持续推进长江经济带绿色发展十大战略性举措，大力发展特色鲜明、优势突出的绿色产业，协同推进生态工业、生态农业、生态服务业发展，加快发展方式转变、产业结构调整和发展动能转换。

3.4 推进“五级联创”，全面加快生态强省建设

坚定不移贯彻新发展理念，积极探索“绿水青山就是金山银山”实践转换路径，深入推进全省生态价值工程实施。以生态文明建设示范区和“两山”实践创新基地建设为重点，持续组织指导各地深入开展生态文明示范创建活动，加快创建步伐，全面推进生态省、市、县、乡、村“五级联创”。统筹推进基层的生态文明示范创建与污染防治、乡村振兴工作结合，拓展生态建设空间和路径。倡导绿色消费理念，推动形成节约适度、绿色低碳的生活方式和消费模式，创建更多绿色学校、绿色社区，引导公众全领域、多层次参与生态环境治理。大力发展低碳经济，积极开展达峰行动，统筹气候适应型发展。

3.5 立足“五个落脚点”，有效防范和化解生态环境风险

坚守生态环境保护的底线不动摇，以谋划好“大项目、大工程、大平台、大场景、大民生”为落脚点，全方位维护生态环境安全。谋划一批重大项目，充分发挥重大项目的牵引、辐射作用，有效化解发生在群众身边的生态环境问题。实施一批重大工程，围绕补短板、强弱项，推动实施重大环境治理工程，拉动绿色新型基础设施建设。推进大数据信息平台建设，做好应急物资储备和风险评估平台建设，做到底数清、问题清、情况清。打造生态环境现代化治理场景，增强城市韧性，推动生态环境治理现代化能力提升。坚持以满足人民对环境质量感官需求为导向，加快构建因环境问题引发的社会风险防范与应对制度体系。