“伪示范”生成与存续的现实逻辑——以乡村振兴示范点木村为例

李尧磊

(上海理工大学管理学院，上海200093)

一、问题的提出

2017年党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，2018年中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步擘画了乡村振兴战略实施蓝图，并在全国各地掀起了一股示范点打造浪潮。示范点打造的目的在于，突破一点，取得经验，再由点到面加以推广。

然而对示范点能否推广的争议一直存在。农村税费改革以来，特别是取消农业税后，国家向乡村输入资源的力度不断加大，村庄发展失衡状况却日益凸显，对示范点的争议也愈发广泛。一种主流观点认为，示范点典型作用的发挥以大量资源和政策的倾斜为前提。[1]以浙江安吉为例，安吉美丽乡村建设取得成功的一个重要原因是地方政府在资源和政策上给予大力支持，虽然安吉美丽乡村模式具有推广性，但这种推广性严重受到具体条件限制。与此同时，在实际中还存在这样一类示范点，它们吸纳了政府大量的财政资源，却不具备复制性和推广性，笔者将这类示范点称为“伪示范”。在新农村建设过程中，学者对地方政府投入重金打造“伪示范”这一问题给予大量关注。[2-4]在乡村振兴的过程中，这种“伪示范”仍广泛存在。这就显示出一个悖论：既然不能承担“示范”之名，为何“伪示范”在一些地方仍广泛存在、长盛不衰？

既有研究大部分从政府本位视角加以解释，主要以锦标赛体制[5]、压力型体制[6]、目标责任制[7]、项目制[8]为讨论背景。杜鹏认为，地方政府片面追求项目绩效而“包装”村庄，打造“景观”。[9]叶敏、熊万胜以“亮点工程”为例，指出示范点的出现更多由政绩驱动，缺乏干部与群众参与的积极性，所以大部分地方政府奖补资金会用到重要公路两侧打造“亮点工程”上。[10]李元珍认为，示范点受地方主政者轮替影响，往往一个典型的生命周期也就是一届领导的任期。[11]张新文则认为，“典型”存在着极耗资源、产业趋同、项目考核监督失灵等问题，因此“典型”仅仅在形式上附着于科层体制，并不符社会实际。[12]总的来说，上述观点一致将政绩驱动作为地方政府打造示范的主要因素。在此基础上，叶敏进一步分析认为，地方官员倾向打造“亮点工程”，从表面上看是受政绩驱动，但更深层次上则是对集权型竞争体制的主动性适应。[13]

已有研究倾向于用政绩驱动解释地方政府打造“伪示范”的冲动。从公务员晋升制度来看，上级政府具有对下级政府进行政绩考核和奖惩激励的权力，因此政绩驱动进路很好地解释了下级政府在政策执行中，通过打造示范点向上发出政绩信号，以获取职位晋升政治资本的意图。但现有解释仍可进一步完善：一是已有研究缺乏对基层政府是否具有打造示范点能力的探讨。相对于主观意愿而言，将主观意图和目标转化为现实的能力更为重要。作为将打造示范点意愿转化为现实的中间环节，基层政府能力如果不足以承担打造可复制、可推广示范点的重任，那么“伪示范”就很可能生成。二是已有研究倾向于将上级政府与基层政府的关系简单化为以政绩为牵引的奖惩与被奖惩关系，缺乏对二者监督与被监督关系的探讨。实际上，示范点打造是一个层级发包过程，上级政府作为下级政府示范点打造行为的监督者，其日常监督活动中的默许与支持是“伪示范”仍能长期存续的重要外部环境条件。

基于上述讨论，本文通过个案研究，从基层政府政绩驱动的主观意愿、基层政府治理能力、上级政府提供的外部环境三方面进一步解释“伪示范”生成与存续的悖论。

二、案例选择与研究方法

(一)案例选择

本研究的经验材料来源于笔者在2019年9月的实际调研。按照学术惯例，文中涉及的相关人名、地名、文件等均已作脱敏化处理。木村位于H省X市Y县桥镇，是一个典型的中部山区农业型村庄，也是桥镇经济欠发达村庄的代表。2013年党和国家精准扶贫战略提出后，木村经过比对、筛选被确立为省级贫困村。此后木村获得大量国家扶贫专项财政资金输入，计划于2018年年中脱贫。2017年党的十九大报告提出了乡村振兴战略。在规划中，2018年到2020年成为精准扶贫和乡村振兴两大战略的交汇期，一些地方政府开始着手精准扶贫和乡村振兴的工作衔接。在此背景下，X市2018年2月出台的《X市2018年脱贫攻坚工作实施意见》指出，在聚焦深度贫困地区和特定贫困群众的基础上，在乡村振兴战略引领下，把脱贫攻坚与促进县域经济发展、强化基础设施建设、改善人居环境、建强基层党组织等工作有机融合起来，统筹推进，协调发展。2019年3月出台的《X市乡村振兴战略规划(2019—2022年)》指出，到2020年乡村振兴省级示范县(区)、示范镇、示范村建设取得阶段性成果，省级示范县(区)增至3个、示范镇增至15个、示范村增至100个。同时抓好评估考核，考核结果作为各级党政干部年度考核、选拔任用的重要依据。也就是说，X市对于乡村振兴战略的落实，短期内强调示范点打造的引领带动作用，并具体分解为硬性指标进行考核。Y县政府则进一步将示范点打造指标名分配给各个乡镇。具体到桥镇，桥镇政府在2018年初确定木村为乡村振兴示范区，通过输入大量财政资金、推动三产融合、发展乡村旅游等措施，在夯实脱贫攻坚既有成果的基础上探索乡村振兴之路。

总体而言，木村是Y县乃至X市推行乡村振兴战略而产生的典型示范村。从2018年被确立为示范点开始，在不到两年时间里，木村多次迎来上级领导的调研或视察，频频登上市报与省报。虽然木村的知名度与日俱增，但其作为示范村的可复制、推广性却有待商榷。可以说，木村作为乡村振兴示范村同中部地区同类示范村有较高相似性，具备了个案研究所要求的特征。鉴于此，本研究主要以木村为典型案例展开讨论。

(二)研究方法

本研究主要运用参与观察法与半结构访谈法的质性研究方法。2019年9月，笔者进驻木村调研。驻村期间，笔者对镇、村干部和普通村民进行半结构访谈共计20余人，积累了丰富的一手资料。同时，笔者跟随联村干部每天进村，从而能够更细致入微地对木村情况进行全面观察。

三、“伪示范”表征的个案呈现

打造示范，意指政府选取类型事物中的代表性个案给予注意力关注、政策扶持、资源倾斜，通过培育与推广其成功经验，最终实现示范引领的施政目的。村庄成为合格的示范点分为两步走：第一步是树立示范，即抓面上的点、一般中的个别。通常树立示范有两种途径：一种是按照领导干部联系点制度和领导下基层的“自上而下”的逻辑[14]，另一种是按照基层组织和宣传部门日常工作考察的“自下而上”的逻辑。[15]本文个案属于第一种途径。第二步是示范推广，即发挥示范点以点带面、以个别带一般的功能。示范点是否能够推广是判断打造示范成效的核心标准，如果示范点不具有对“面”的带动作用，那么就可以说，该示范点不具备推广性，甚至可以说示范点打造失败。

木村是通过“自上而下”逻辑打造的示范点。笔者通过田野调查深入观察分析木村示范点打造的内在理路，认为木村示范点难以推广表现为以下几方面：

(一)村庄内生性发展力量未能激活

示范点打造离不开地方政府的大力支持。从宏观角度看，改革开放后农村推行了家庭联产承包责任制，村集体在“统分结合”设计中“统”的一端，但村集体组织农户能力的发挥还缺乏有效的资源供给与制度支持[16]；同时市场经济的发展将农民从村落共同体中分解成单个的廉价劳动力，以此获取资本的最大收益[17]，这使得村集体处于功能“悬浮”的状态，村庄共同体趋向解体。在这样的背景下，村庄成为示范点的基础性条件就是获得政府在资金和政策上的支持。从微观角度看，木村虽然在政府扶贫资金、政策、人才的支持下摘掉了“省级贫困村”的帽子，但村庄能人匮乏、集体资产薄弱、村民联结原子化等先赋性条件并未得到根本性改变。

打造示范确实需要政府在资金输入、政策支持、人才引进、思路拓展等方面发挥作用，但却不能仅仅依靠地方政府“输血”，让其始终发挥主导作用。应该发挥政府资金的诱致性作用，通过政府支持唤醒村庄内生性力量，以村集体作为组织载体整合分散的村民，以村庄发展带头人作为示范点打造的引领者，让广大村民参与到示范点打造中，发挥村庄的主体性功能，示范村的发展才有广阔空间。然而，乡村振兴示范区木村实际上是一种政府直控型示范点打造模式，上级政府始终单向性控制着木村示范点打造的方方面面，村庄内部力量并未获得有效的发育空间。

第一，村组织力量未得到充分成长。桥镇政府成立了木村示范工程领导小组，主导木村示范点打造的大小事务，直接推动木村示范点打造进程。木村村庄发展规划、项目引进与实施等都由镇政府决定，村组织仅仅扮演着落实者角色，听从镇政府的工作安排。在访谈中，木村村支书这样描述他们扮演的角色：“镇分管领导往往是坐镇指挥，跑腿做事的主要是我们村班子成员，我们没啥决策权力。但我也理解，镇政府向村里投入这么多钱，(示范)工程牵涉事情又复杂，镇里担心村班子能力不够，实际上我们确实水平不行。”村班子成员的经营与治理能力没有得到培养，一旦基层政府力量抽离，木村很难维持示范形象。可以说，缺乏有能力的村组织作为基础，示范点打造如同悬浮的空中楼阁。

第二，村庄发展缺乏能人带动。但凡考察一些明星村，都会发现能人在村庄发展中的重要作用，例如吴仁宝之于华西村，王洪斌之于南街村，赵铭恩之于竹林村。然而正如曹锦清所言，“这样德才兼备的领导人不是培养出来的，而是自己冒出的。”[18]这也是华西村等示范村难以简单复制的重要原因。木村在打造示范过程中，由于村庄整体欠发达由来已久，村民缺乏市场经济意识，也不具备上述明星村庄的经营理念和经营能力。木村村支书、村主任一肩挑的赵书记是“跑货车”出身，并不具备掌舵村庄发展的素质。从木村实践看，上级政府也没有意识到能人带动村庄发展的重要作用，因此尚未将能人培养提上议程。

第三，村民缺乏实质性参与示范点打造的能力与渠道。由于木村村组织和村中能人的不足，镇政府与农民直接交涉的经济成本高。桥镇政府也未能建立村民参与木村示范点打造的途径，没有对广大村民力量进行动员。

(二)村庄内源性发展平台未能建立

政府在示范点打造过程中输入的财政资金是有限的，因此示范点应合理利用政府资源，并适时引入市场力量，根据村庄具体情况建设内源性发展平台，逐渐将村庄产业存续变“输血”为“造血”，摆脱“政府依赖症”，形成可持续产业发展机制。然而在示范点打造过程中，木村的内源性发展平台迟迟没有建立。

被确立为示范点后，木村获得了大量政府财政资金，乡村旅游被确定为重点发展方向。访谈中，木村赵书记坦言：“旅游开发，投入三两千万根本不显眼，特别是道路(建设方面)。”赵书记所说的资金投入数额实际上包含了脱贫攻坚时期政府投入的专项扶贫资金。如果只考虑实施乡村振兴战略的投入，镇政府打造木村示范点投入了超过1 000万元人民币。按照发展规划，桥镇还将继续投入更多资金。然而迄今为止，政府投入的资金并没有吸引更多社会资本流入，只有木村和附近村民投资的几家农家乐、小型游乐场等设施，呈现“大马拉小车”的状态。通过调研，笔者发现木村引入市场力量成效不大，发展平台未能建立的原因主要包括以下几方面：

一是缺乏发展规划。学者通过对美丽乡村实践的考察发现，项目建设的规划设计非常重要，“重建设轻规划”会带来同质建设、特色不足、短期行为多等弊端。[19-20]纵观木村发展乡村旅游的实践，一个突出问题就是缺乏有效的、统领全局的规划蓝图。木村在旅游景点选择方面同质化严重，缺乏地区特色；在景点布局方面过于分散，缺乏合理衔接；在景点设计方面过于粗糙，缺乏文化内涵(见表1)。因此，尽管桥镇政府投入大量财政资金支持木村示范点打造工程，但吸引的社会资本与游客都寥寥无几。

表1 木村示范点部分建设项目及政府投入规模 单位：万元

二是缺乏经营理念。地方政府通过发展乡村旅游、休闲农业的方式打造示范，目的是将村庄推向市场，试图通过市场竞争促进村庄旅游业的完善，最终实现内源性发展。因此要培养适应市场竞争逻辑的经营理念，合理配置资源，实现资源利用最大化。但从木村的实践看，市场的经营理念让位于行政理念，行政手段在示范点打造过程中仍占据重要位置。例如，在财政资金投入方面，注重资金投入规模而不注重资金利用效率；在优化市场经营主体方面，木村乡村旅游发展公司徒有其表，因无法发挥旅游公司的功效，几乎沦为“空壳公司”。

总之，木村乡村振兴示范村打造的过程过多依赖行政力量，没有在自身组织建设和平台搭建上给予足够重视。这不仅与乡村振兴激活主体、激活要素、激活市场，以及调动各方力量投身乡村振兴的基本原则相悖，也导致政府财政资金的低效利用。最终，中央政府惠及普通村庄的乡村振兴政策文本逻辑被基层政府简化为示范点打造的实践逻辑。由于无法复制推广，木村示范点成为“伪示范”的一例代表。

四、“伪示范”生成与存续的现实逻辑

根据木村示范点打造的个案经验，本文认为“伪示范”的生成包括三层原因：基层政府的强烈政绩冲动是潜在动因；基层政府有限治理能力则是直接促成因素；上级政府在策略性把握中央政府乡村振兴战略部署基础上，对基层政府提供的默许和支持则是外在环境条件(见图1)

图1 “伪示范”重复再生的解释进路

(一)基层政府的强烈政绩冲动是“伪示范”生成的潜在动因

根据组织社会学理论，组织的各种行为举措受到所处环境的制约和塑造。组织行为在很大程度上反映了对所处环境的应对策略。[21]因此，作为基层政府的桥镇，其行动策略深受中国政府内部治理环境影响。我国纵向政府内部治理架构可以概括为晋升锦标赛这种集权型竞争体制。[22]在纵向上，权力集中于中央政府和高层级政府，下级政府的权力实质性来源于上级政府的授予[23]，尤其是“上管一级”，人事权由上级政府集中掌握；在横向上，同级官员围绕着中心任务的各项指标展开工作，上级政府根据中心任务完成情况对同级官员进行相对排名，择优晋升。围绕中心任务，上级政府对下级政府官员的强激励主要依托晋升锦标赛体制。

对于乡村振兴战略而言，中央政府提出要建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。毫无疑问，乡村振兴是一项重要的政治任务，也是摆在各级政府面前的中心任务。中央政府对乡村振兴类型的总体考虑是因地制宜，弹性推进。理想情况下，中央政府希望能够“抓点扩面”“点面结合”，而不是“抓点放面”。中央政府对地方乡村振兴的具体实施持软约束态度，但由于中央政府对乡村振兴模式和经验的强调，仍然给一些地方政府不顾实际、集中资源打造示范点提供了强激励的制度空间。

改革开放后，地方政府兼具“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的双重角色，既是国家利益的代理人，又是谋求自身利益的行动者[24]，自主性和灵活性得到了极大释放。具体到X市，其主要领导受到晋升锦标赛的强激励，在不违背上级政府乡村振兴总体精神的情况下，对示范点打造活动实行目标硬化、压力下压、考核倒逼，显然是符合基层政府自身利益的落实策略。这时X市出台具体政策、打造示范实际上是一种“自我驱动”，而不是传统意义上的“要我驱动”，反映出地方政府主动适应政府内部治理体制的实用主义色彩。

对于桥镇来说，一方面，打造示范点是上级政府分配的任务。在示范点打造名额分解下派背景下，桥镇受到上级政府层层加码，如果拿不出示范成果，镇政府与主要领导在市里的考核成绩必然不高。访谈中，桥镇扶贫专干主任说：“上级政府要求乡镇要有亮点。没亮点，稀稀疏疏没啥看。有亮点，考核分数就高。”另一方面，桥镇本身也希望将木村树立为示范村。实际上，上级政府在2019年出台政策，明确要求打造示范点，而桥镇在2018年初就开始重点扶持木村。对于乡镇政府来说，常规治理很难出政绩，通过集中有限财政资源打造亮点来突出政绩是乡镇一把手的普遍心态。“伪示范”虽不具备推广性，但也在一定程度上改善了单个村庄的发展状况，并能使基层政府免于“不打造，就出局”的逆向淘汰。因此，不仅桥镇，很多其他兄弟乡镇也纷纷打造示范工程。

(二)基层政府有限治理能力是“伪示范”生成的直接促成因素

“伪示范”的生成是基层政府治理能力不足引起的。从历史维度看，乡镇政权是近代以来在国家政权建设中，国家向基层社会组织延伸的产物。作为行政体系的末梢组织，乡镇介于国家和社会之间，是直面乡土社会的前沿，肩负着官民连接的重任。乡镇政权既受到国家权力、政治制度的形塑，向着正式化、科层化、规范化方向前进；同时乡镇政权又受到地方性知识的制约，机构组成人员多来自乡土社会，直面乡民而治，这些特性又表现了乡镇政权非正式化、非科层化的一面。乡镇政权的上述先赋性特质表明，相对于其他层级政权，乡镇政权作为一级政府组织在建制上是不完备的。从20世纪90年开始的税费改革、基层行政体制改革等中央政府推行的一系列政治改革行动，在某种程度上扩大了乡镇政权的不完备状况。从权力角度看，“以县为主”成为趋势，乡镇政权趋于弱化，乡镇日益成为县级政权的派出机构；从乡村关系角度看，乡镇政权悬浮于乡土社会之上，二者日益疏离。[25]因此，乡镇政权能力遭到严重削弱，组织不完备、功能不健全，难以承担作为一级政府完整职责。

乡镇政府在纵向政府体制改革中“结构弱化”的同时，又遭遇到上级政府自上而下“功能强化”的客观需求，尤其是在国家由“汲取型政权”向“给予型政权”转型后，大量行政事务借助项目制发包给乡镇，乡镇权小责重、人少事多的窘境更为突出。退一步讲，即使乡镇政权有心打造可复制、能推广的示范点，由于乡镇政权治理思路封闭、工具单一、资源匮乏，这些约束性条件也使目标难以完成。在这种有限的治理能力条件下，乡镇主官受到政绩冲动驱使，很可能倚重过去的治理经验与做法，不仅无法从过去的失败中汲取经验，反而可能把治理行为锁定在无效率的“路径依赖”状态。

以桥镇打造木村示范工程为例，示范点打造时间紧、任务重、政绩考核比重高，桥镇主官急于利用“短平快”的项目出成果。双向约束下，政府直控、主动培育、重金打造、不计成本成为木村示范点打造的典型特征。木村的示范点依赖政府财政“输血”，村庄面向市场程度低，内生性发展的“造血”机制始终难以建立。观察2005年党的十六届五中全会以来的社会主义新农村建设，全国很多地方政府都打造了难以复制的示范点，如今桥镇如此打造示范点恰似一幕情景再现。

反观经济发展程度较高的珠三角、长三角等东部沿海地带，其乡村示范工程打造失败率明显低于中部地区，有代表性的是浙江“千村示范、万村整治”工程。这不仅与东部沿海地带乡村地区已经融入大城市圈、市场经济发达、城市旅游客源广等条件密切相关，更与基层政府具有较为完善的规划、丰沛的资源，以及基层干部市场意识较强、经营水平较高等内部助推条件息息相关。总之，中西部乡镇治理能力的有限性是其始终难以摆脱打造示范困局的重要直接原因。

(三)上级政府的默许支持是“伪示范”存续的外在环境条件

木村作为乡村振兴示范村，其复制性、推广性都有待商榷，然而上级政府仍然愿意肯定木村示范村的地位。这并不是由于市县政府领导不了解木村的真实情况，毕竟市县政府领导频繁视察指导木村，木村还是X市委书记的联系点。包括X市、Y县在内的桥镇上级政府之所以对木村示范点予以默许，触发点在于中央政府对示范点打造持肯定态度。一方面，中央政府在政策设计过程中给地方政府预留了因地制宜发挥的空间，政策执行权力交给基层政府，其直接上级部门负责监督。只要下级政府示范点打造行为符合中央政策，那么从政策设计角度看，下级政府的示范点打造行为就具备合法性。另一方面，中央政府会选择性干预地方政府对中央政策的“歪曲执行”行为，但是“歪曲执行”与“灵活变通”缺乏清晰的界定，往往难以有效辨别；再加之纵向行政层级多，政策执行链条长，中央政府不能掌握到各地方方面面的信息。因此，中央政府实际上选择性干预的案例往往是负面影响广、劳民伤财、目标空洞的“形象工程”和“政绩工程”。而本文所指的示范工程，为木村村民脱贫致富带来了经济实惠，这同“形象工程”和“政绩工程”有本质区别。因此，从中央政府角度看，木村示范点打造也具有制度合法性基础。

示范点打造生成的政绩受益范围往往与示范级别相对称。木村目前是市级示范村，显示了市政府实施乡村振兴战略、落实“两山”理念、推动村民脱贫致富的能力，成为X市政府的政绩名片。中央政策灵活执行的要求赋予木村示范点以合法性地位，木村上级地方政府也乐见其成，对木村进行大力培育。在本文个案中，“示范村的不可示范性”已经成为上下级政府的“共有常识”(Common Knowledge)，示范村的示范功能在某种程度上被地方政府政策落实、政绩宣传的政治功能所替代。

五、结语与建议

乡村振兴需要示范村先行先试，探索经验，发挥带动引领作用；但不能只打造示范，还需要构成农村主体部分的农业型村庄按部就班地发展。目前，随着乡村振兴战略的落地实施，一些地方政府在急于求成心理下盲目树立示范，打造了一些不能推广的示范村，不仅过多吸纳了有限的政府财政资源，造成“示范点打造对多数村庄的挤压”，更可能会影响乡村振兴战略的推进。

对于如何打破“伪示范”重复再生这一示范悖论，本文提出以下建议：一是中央政府要从乡村振兴顶层设计角度，构建示范点打造成效的综合考核评估机制。填补“真示范”与“伪示范”之间的评估空隙，杜绝模糊评估的做法，从而为“真示范”“好示范”的脱颖而出提供制度土壤。二是要构建涉及乡村发展的整体性考核机制。上级政府对下级政府的考核不能只看示范点打造的成效，还应该考核普通村的乡村振兴成效，通过考核手段倒逼基层政府放弃“示范点打造”本位的乡村振兴思想。三是要加强对乡村干部的培训教育力度。一方面要针对乡村干部内部开展常规性机制，定期邀请本地经验丰富的基层干部、党校教师、主管领导，就党的政策方针、好的地方示范点打造方法、成熟的基层治理经验等开展专题培训，不断丰富基层干部知识储备，提升其治理能力；另一方面乡镇在财政资源较为充裕的情况下，分时分批派遣干部向江浙沿海地区学习取经，实地考察，开拓眼界，增强市场经营意识，学习借鉴成熟的乡村治理经验。