环境问题合作治理的政策工具运用偏好与优化——基于34份政策文本的内容分析

堵琴囡

(浙江理工大学法政学院，浙江杭州310018)

一、引 言

作为解决环境问题的新模式，合作治理正成为一种客观的发展趋势。党的十九大报告提出，要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》规定，要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，实现环境质量总体改善。《“十三五”生态环境保护规划》要求动员全社会积极参与生态环境保护，激励与约束并举，政府与市场“两手发力”，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。近年来，我国地方政府积极探索环境问题的合作治理模式，如环境污染第三方治理、环保服务PPP、“行政河长+民间河长”双河长、河道认养等模式。

合作治理的主体包括各级政府、各职能部门、企业、社会组织、公众等，具有多元化的特点。但合作治理并不是简单地将这些主体放置在一起，重要的是让合作者在保持相对独立的前提下，实现功能和结构的有效嵌入。不同的治理主体在利益、目标、注意力、偏好、能力、资源等方面存在差异，合作中需要加以协调。另外，一些组织或个体长期以来习惯于独立承担管理工作，缺乏合作意愿和合作能力。尤金·巴达赫指出，保守主义、目标平衡、激励、掌舵、共同解决问题的文化建设等构成合作治理的难题。[1]89-178约翰·D.多纳休和理查德·J.泽克豪泽认为，合作治理需要付出包括权威变得模糊、战略复杂性增加、问责失灵激增等代价。[2]

合作治理具有复杂性和脆弱性，这使其实践过程面临一系列挑战。因此，有必要对合作治理进行管理，创造合作条件并构建高效的运作体系，以确保合作目标的实现。已有关于环境问题合作治理的研究主要聚焦于三个方面：一是论证合作治理为何是环境领域新的治理方式，阐释合作治理环境问题的必要性与意义。朱德米强调，行政主导的环境治理体系难以有效回应跨区域、跨部门和涉及多个行动主体的环境问题，认为环境治理体系要向合作转型。[3]冉冉剖析了地方政府环境治理的失败，以及地方环境治理与政治激励和监督机制的关系。[4-5]杨立华等指出，环境管理的范式经历了从管理、参与式管理到治理的变迁，发挥多元主体作用的环境治理是一个趋势。[6]二是基于不同的角度提出环境问题合作治理的理论构建思路。刘小泉等归纳总结了国外合作型环境治理的类型与主要影响因素。[7]曾粤兴等从公众个体心理层面提出了公众参与环境治理的“赋权-认同-合作”机制。[8]三是剖析具体环境问题合作治理的实践，分析其特征、运作过程、存在问题等。田家华等分析了河流环境治理中地方政府与社会组织合作的三种模式，即以政府购买服务为主的市场化推动模式、双河长制为代表的授权合作模式和引导公众参与的公益合作模式。[9]辛方坤等分析了嘉兴的“环境治理授权合作”模式。[10]

现有研究已经积累了丰富的文献，提供了许多有益观点。但这些研究大多为宏观或微观层面的研究，关于如何将构建思路有效落实等方面的研究相对较少。工欲善其事，必先利其器。合作治理解决环境问题需要切实可行的手段和方法，而政策工具正是政府部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段[11]，环境治理中政府与社会主体之间合作关系的形成与发展离不开政策工具的科学选择与运用。为此，本文从中观层面开展研究，以中央级环境政策为研究对象，聚焦政府与社会主体的合作，运用内容分析法，探究国家在规范和推进环境问题合作治理上运用的政策工具的一般规律和特征，并提出优化对策。

二、环境问题合作治理的政策工具分析框架

(一)政策文本来源与范围

考虑到文本的权威性与覆盖面，本文所选取的政策文本主要是全国人大、国务院及其下属部门颁布实施的法律、法规、通知、决定、办法等，不包括国家领导人及各部门负责人的讲话和工作报告。环境问题涉及领域较为广泛，包括水、大气、噪音、固体废物、土地等多个方面。为确保研究分析的全面性，政策文本的初步收集工作主要按照发文单位和关键词，结合《中国环境法规全书(2005—2009)》《中国环境保护政策法规汇编(2014年版)》，在国务院、环境保护部、国土资源部、国家海洋局、水利部、财政部等多个部门的官方网站上进行检索。(1)2018年国务院机构改革后，环境保护部更名为生态环境部；国土资源部不再保留，成为自然资源部。本文政策文本的收集工作主要在2017年完成，因此文中仍保留环境保护部、国土资源部。随后，我们对收集到的政策文本按照以下标准进一步筛选：第一，政策需要与环境问题合作治理密切相关，选择标准主要是政策文本的内容直接规定合作治理，或体现出针对环境问题合作治理的态度、措施、方法；第二，对于并不是以环境问题为主要议题的公共服务类、管制类政策，如果这些政策对环境问题合作治理的实际运作影响大，且政策内容提到环境保护，我们也将其视为内容分析的对象。经过多次筛选与补充，最终确定有效政策文本34份(见表1)。

表1 2004—2017年关于环境问题合作治理的政策文本(2)表1中政策文本按照首次发布的时间顺序排列，对于经过一次或多次修订(正)的政策，本文以其最新版的政策文本作为内容分析对象，表1中标注时间是最新修订(正)版的发布时间。

(二)分析框架

图1 环境问题合作治理的政策工具三维分析框架

1.政策工具维度。政策工具的分类存在二分法、三分法、五分法、八分法等多样化的划分方法。考虑到政策工具在环境领域应用的广泛性与我国环境政策内容的特征，本文借鉴施纳德和英格拉姆提出的政策工具分类标准和类型[12]513-522，根据政策制定者对政策目标群体或政策执行者行动的意愿、动机、能力、价值观和信念、环境等方面的不同，将环境问题合作治理中的政策工具划分为权威型、激励型、能力建设型、象征和劝告型、学习型。

权威型工具是政府实现政策目标时运用的最古老、最常用的工具。这类政策工具假设政策执行者或政策目标群体一般根据法律和权威的指示开展行动，主张政府运用自身权威向他们作出强制性的规定和要求。本文权威型工具的运用主要表现为中央政府对环境问题的合作治理作出明确的、强制性的要求，具体包括命令、许可、禁止、规定等。

激励型工具通过正向或负向反馈诱导政策执行者或政策目标群体服从。这类政策工具假设政策执行者或政策目标群体追求效用最大化，一旦他们受到金钱、自由、生命、其他有形报酬的激励，就会按照政策要求行动。[12]515本文激励型工具的运用主要表现为物质奖励、表彰、财政支持、授权等。

能力建设型工具假设政策执行者或政策目标群体缺乏政策行动所需的能力，只要政策工具给他们提供信息、培训、教育、平台等，他们就会作出政策所要求的行为。本文将那些旨在为环境问题的合作治理提供信息、培训、教育、平台的政策工具归为能力建设型工具。

象征和劝告型工具假设政策执行者或政策目标群体作出某种行为是依据他们的信念和价值观。通过判断政策要求与其信念和价值观是否一致，可以对其行为进行预测。在一致情况下，政策执行者或政策目标群体更容易采取政策行为。因此，象征和劝告型工具旨在对政策执行者或政策目标群体的信念和价值观进行引导和启发。本文象征和劝告型工具主要为贴标签、呼吁意义和价值、强调优先权等。

学习型工具通过赋予政策执行者或政策目标群体广泛自由，让他们从正式评估、听证会等制度化安排中学习经验，促使政策执行者或政策目标群体作出特定行为。本文学习型工具主要表现为推广经验、改革示范等。

2.合作治理过程维度。遵循从无到有的生命历程，合作治理的形成与发展由一系列相互衔接的操作性程序组合而成。合作治理是为了解决那些单个组织或公共部门自身无法解决的公共难题，而采取的建立、指导、促进、运作和监控跨部门组织合作的制度安排。[13]根据合作治理的概念界定，其操作性程序主要包括建立、指导、促进、运作、监控等。在一些合作治理的分析框架中，合作治理的产生、运作与实施、强化等构成合作治理的主要环节。基于这些研究，本文将环境问题合作治理的过程主要划分为建立、运作和监督三个环节。合作治理建立是合作治理过程的首要环节，该环节一般涉及合作主体的培育、合作伙伴的识别与选择、合作方式的明确等内容。合作治理运作是将合作治理建立环节所确立的安排转化为合作效果的环节。在这一环节中，合作主体之间将进行协调沟通、合作关系管理、收益与责任分配等。合作治理的实践可能出现偏差，为确保合作治理的有效性，监督成为合作治理过程不可或缺的环节。合作治理监督主要是对合作关系建立与运作的各项内容进行检查、督促、纠偏。

3.合作治理内容维度。合作治理的内容维度是指政府与社会主体合作开展的环境事务。《中华人民共和国环境保护法》规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，并将地方政府的环境管理职能具体化为监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、信息公开和公众参与四个方面。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，广义的基本公共服务范围除了教育、就业、社会保障、医疗卫生外，也包括交通、通讯、环境保护等领域的公共服务。在《环境保护公众参与办法》中，公民、法人和其他组织可以参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。为应对不同的环境问题，政府会邀请、支持、吸引社会主体参与到相应的环境事务中。依据这些政策法规，本文将政府与社会主体合作开展的环境事务聚焦于环境决策、环境监管、环境服务三类。环境决策是指制定环境保护类政策法规、环境保护计划规划、环境影响评价等。环境监管是对各类经济生产活动产生的环境影响进行监督，并对造成环境污染的违法违纪行为开展执法。环境服务是为地方环境保护提供环境宣传教育、环境基础设施、环境污染防治等公共服务。

三、环境问题合作治理的政策工具运用特征

表2 环境问题合作治理的政策文本内容分析编码(节选)

(一)综合运用多种类型的政策工具，以权威型工具为主要手段

为推进和规范政府与社会主体对环境问题的合作治理，国家综合运用了权威型、激励型、能力建设型、象征和劝告型、学习型等多种政策工具。

权威型工具的运用最多，文本编码频次为125次，占政策工具频次总和的58.7%。以《生态文明体制改革总体方案》为例，这一政策文本中与合作治理密切相关的条款共8条，而表现为权威型工具的条款有5条，主要内容包括：完善以购买服务为主的国有林场公益林管护机制；针对沙化土地，要求完善以购买服务为主的管护机制；采取政府购买服务的方式，培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体；建立环境保护网络举报平台和举报制度；废止妨碍形成全国统一市场和公平竞争的规定和做法，鼓励各类投资进入环保市场。权威型工具所运用的措施包括命令、规定、禁止、许可，在政策文本中表现为：要求环境公用设施合作伙伴的选择与确定必须采用公开招标或竞争性谈判方式；针对政府和社会资本合作开展的环境第三方治理项目，要求地方政府推进审批的便利化；禁止环保项目经营者随意转让特许经营权、土地使用权、设施和企业股权等资产及其权益；许可地方政府邀请公民、法人和其他组织参与环境监管执法。

激励型工具的文本编码频次为53次，占政策工具频次总和的24.9%。在吸引个体类社会主体参与环境问题合作治理方面，激励型工具较多运用物质奖励和表彰的措施。比如，对检举和揭发各种环境违法行为的举报人进行物质奖励；给予积极参与水土保持工作的社会主体表彰和奖励。在推进组织类社会主体参与环境问题合作治理上，激励型工具的措施主要是财政支持和授权。比如，国家为社会资本参与的生态环保项目给予投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等财政支持；优化创新环保专项资金使用方式，支持环境污染第三方治理、政府和社会资本合作；扩大环境保护主管部门的自由权，允许他们采取项目资助或购买服务的方式，与社会组织共同开展环境保护；鼓励第三方治理企业实行网络化经营。

象征和劝告型、能力建设型和学习型这三类政策工具运用比较少，文本编码频次分别为17次、15次和3次，占政策工具频次总和比例依次为8%、7.1%、1.3%。在象征和劝告型工具方面，国家强调第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施；要引导形成合同能源管理、合同节水管理、第三方监测、环境污染第三方治理，以及环境保护政府和社会资本合作等服务。在能力建设型工具方面，国家为社会主体提供了环境监督平台、水污染防治法规培训、政策解读、环境质量或环保项目信息等合作治理所需的信息、技能和资源。在学习型工具方面，国家对有条件的地区和行业的第三方治理制度和模式进行改革示范；扩大环境污染第三方治理试点地区和行业范围；对水污染防治领域的优质PPP项目进行推介。

(二)政策工具被运用于合作治理各个环节，合作治理建立环节的力度最大

合作治理过程的各个环节都运用了政策工具，不同环节的政策工具所占比重存在明显差异。合作治理建立环节的政策工具数量最多，文本编码频次为139次，占政策工具频次总和的61.5%；合作治理运作环节的政策工具数量次之，文本编码频次为69次，占比30.5%；合作治理监督环节的政策工具文本编码频次为18次，占比仅为8%(见表3)。(3)由于一些政策工具被同时运用于环境问题合作治理的建立、运作或监督环节，统计中，合作治理过程维度下政策工具的频次将高于单一政策工具维度下的频次。合作治理内容维度下政策工具频次的统计也有存在这一情况，下文不再单独作出说明。

合作治理的建立是合作者采取合作行为以完成合作目标的必要环节。出于对自主权的保护、对交易成本的控制，以及公共责任缺失等多种原因，合作治理的主体经常避免开展合作。因此，国家运用多种类型的政策工具以增强合作意愿，并促进治理主体形成适宜的合作治理关系。一方面，运用象征和劝告型工具进行呼吁，比如在环境治理自动检测站运行维护、城乡环境保护基础设施、环境监测、沙区资源和生态系统管护等领域开展政府购买服务；另一方面，运用能力建设型和激励型工具，培育和吸引可以开展合作的社会主体，比如为骨干环境服务公司提供环保技术创新和成果转化平台，帮助环保社会组织培养专业人员，给予参与环境治理的单位资金、技术、税收等扶持。在合作伙伴的识别和选择上，主要运用权威型工具。比如，环境公用设施第三方治理的招标不得设定地域歧视性条件；现金流、市场化程度较高、操作成熟的垃圾处理和污水处理的环境服务项目，必须应用PPP模式；要求发布政府采购环境服务清单等。

表3 政策工具-合作治理过程二维分析频次分布

当合作治理关系建立后，有效地管理多元主体的复杂合作关系成为关键，这取决于合作治理的运作和监督两个环节。为推进和规范合作治理的运行环节，国家倾向于运用权威型工具，且主要在合作治理运行所关涉的收益分配、绩效考核、公共利益和公共安全保障、风险防范与控制、沟通互动等方面作出规定。比如，对环境保护的特许经营、委托运营类项目，不得承诺不合理的高额固定收益回报；社会资本参与准公益性和公益性环境保护项目，允许获得资源开发项目、资源综合利用等收益；要求环境绩效合同服务类项目，建立公平、合理的绩效考核和评价机制；要求建立退出机制和制定临时接管预案，应对环境污染第三方治理项目的经营者发生危害公共利益和公共安全的情形；规定第三方治理企业如实向社会公开污染治理设施建设、运行和污染排放情况；要求限期办理群众举报投诉的环境问题。

针对合作治理的监督环节，国家主要运用权威型工具，并分别对监管机制、监督主体、监督方式等内容作出规定。一方面，对于政府和社会主体合作的环境类项目，要求相关部门建立健全监管机制；另一方面，规定监督主体的多元化，由政府部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与监督。监督的方式包括信息公开、督办、抽查回访、审查等多种类型。比如，依法公开第三方治理项目环境监管信息；将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的环境服务公司列入黑名单，定期向社会公布；督办和抽查回访环保举报热线的工作等。

(三)政策工具覆盖各类环境事务的合作治理，环境服务合作治理中运用较多

总体而言，政策工具覆盖了各类环境事务的合作治理。运用于环境服务合作治理上的政策工具数量最多，文本编码频次为125次，占政策工具频次总和的55%；环境监管合作治理、环境决策合作治理两者的政策工具文本编码频次分别为58次、44次，占比为25.6%、19.4%(见表4)。可以看出，目前国家更多地将政策力量放在推进和规范政府与社会主体的环境服务合作中。

为了推进和规范环境服务的合作治理，国家综合运用了权威型、激励型、能力建设型、象征和劝告型、学习型等五种政策工具。其中，权威型、激励型工具使用较多。比如，为了鼓励社会主体参与节水供水重大水利工程建设的运营，国家给予相应的财政补助；要求由政府和社会资本合作开展的环保设施必须编制实施方案。区别于环境服务合作治理上的统计数据，虽然不同类型的政策工具均被运用在环境监管合作治理和环境决策合作治理上，但各类工具的频次差异比较大。针对这两类环境事务的合作治理，国家更多地运用权威型工具。比如，对社会公众或社会组织参与监督排污行为、检举举报污染和破坏环境的单位和个人等作出规定；要求环境保护相关部门进行环境决策时，征求公民、法人和其他组织的意见等。

表4 政策工具-合作治理内容二维分析频次分布

四、政策工具运用的优化路径

(一)建立权威型政策工具的追踪评价机制，保障运用效果

为推进和规范政府与社会主体对环境问题的合作治理，国家运用权威型工具数量较多。不同的工具类型将会构造不同的政策行为。权威型工具以强制要求为主要特征，具有简单、易操作、见效快等优势。但这类工具的运用存在一定的限度，它更适合解决操作简单、结果容易测量和判断的政策问题。如果政策问题、政策目标、政策环境等比较复杂，权威型工具的强制性容易将目标群体置于被动状态，导致其消极应对，增加行政成本。

为了保障权威性政策工具的运用效果，应当对现有权威型政策工具的数量和具体措施进行统计，对这些政策工具的执行时间与具体安排加以控制，并按照相关规定，监督政策工具执行部门的落实情况；对于权威型工具运用过程中出现的偏差进行及时纠正，并定期或不定期地对这类政策工具的运用效果加以测量与评价；此外，还应健全和完善与权威型政策工具相配套的体制机制，提高权威型政策工具建立、执行、评估的系统性和可操作性。

(二)注重合作治理的复杂性，提高激励型、能力建设型等工具的运用程度

通过合作创造公共价值的机会无处不在，但合作治理受到许多因素的影响与制约。合作治理将公共性从公共权威机构扩散到社会主体，无论是从合作治理的静态构成要素(如主体、目标、结构)，还是从动态过程来看(如建立、运作、监督)，合作治理都呈现出一定的复杂性。合作治理的复杂性意味着应当综合考虑不同政策工具的特点、适用范围和功能，既要求政策工具类型的多样性，也兼顾政策工具数量的均衡化。

虽然目前国家综合运用了多种类型的政策工具，但各类工具的运用比例并不均衡。在国外，以提供信息、培训为主的能力建设型工具常常被用来推动政府与社会主体之间的合作，合作主体能力短缺也被视为阻碍社会主体参与合作的主要原因。研究发现，应当为相互陌生的行为体开展合作提供最权威的信息，这种信息越充分、信任度越高，也越能促进合作行为的发生。[14]因此，进一步提高激励型、能力建设型等政策工具的运用程度非常必要。对于组织类的社会主体，如环境服务公司、环保社会组织等，除了提供财政支持、税收优惠等激励外，还可以增加政府采购优先权、审批绿色通道等激励措施。对于社会公众，目前的激励型工具主要为物质奖励和表彰，可以考虑赋予他们一些正式的合作身份，如民间河长、环境义务员等。较之于一概而论的志愿者身份，这些身份的官方性质更能提升社会公众的合作意愿和合作能力，不仅促使社会公众环境治理行为正式化，也有助于职责清晰化。

(三)关注合作关系的动态发展，增强政策工具的精准性

在环境问题上，我国政府和社会主体的合作治理总体处于初步阶段，需要加大培育和发展能够合作承担环境治理的社会主体。由于在合作主体的选择与确定、合作方式的明确等方面仍面临着诸多不确定性，需要国家综合运用多种类型的政策工具，以增强合作意愿、促进适宜合作关系的形成。

环境问题能否以合作治理的方式加以解决，首先取决于各治理主体能否建立合作关系。值得注意的是，合作治理的运作和监督环节是将合作关系切实转化为合作成效的必备条件。随着合作者互动的推进，合作治理将呈现出多元化的动态实践特征并表现为持续发展过程，合作风险和合作惰性仍然存在。合作者对收益与偏好的自由裁量会为投机主义提供破坏合作的机会，在环境污染的第三方治理实践中就出现了消极与违规履行合同、实施暗箱操作、恶意竞争、弄虚作假等扭曲合作的行为。为此，有必要关注环境问题合作治理的建立、运作、监督的全过程，切实挖掘合作治理过程可能出现的问题，做到政策工具的精准定位与精准实施，推动环境问题合作治理长期有效发展。

(四)扩大政策工具的运用范围，构建环境问题合作治理的新格局

合作治理是为实现公共目标在公共部门、非营利部门、私人部门内部或跨部门进行的权力与自由裁量权的共享。[15]从权力角度来看，环境问题合作治理的三项内容环境服务、环境监管、环境决策，对应的权力内容分别为服务权、监管权、决策权。这三项权力的性质和大小存在着差异，政府将它们与社会主体交换与分享的意愿程度也有所不同。一般而言，政府最愿意与社会主体分享的权力是服务权，其次是监管权，最后是决策权。合作行为难以产生更难以持续的原因之一是保护主义的存在，具体表现为合作一方或双方对地盘、自主权、经费、人员、政治立场、信息等方面的保护。[1]126-127对于环境服务、环境监管、环境决策这三项合作内容，政府与社会主体合作的意愿程度是不断降低的。

目前，国家更多地将政策力量放在推进和规范政府和社会主体就环境服务这一内容的合作治理。基于政府的保护主义倾向，从深化合作治理程度来看，应进一步扩大政策工具的运用范围，构建环境问题合作治理的新格局。一方面，增加环境监管和环境决策中的政策工具运用，推动政府和社会主体积极参与合作环境监管和环境决策等环境类公共事务；另一方面，丰富环境监管和环境决策这两项合作内容中的政策工具类型。比如，为社会主体提供多样化的合作平台和合作渠道，提供便于社会主体参与监管的检测工具等能力型工具、呼吁和强调社会主体参与环境决策的意义等象征和劝告型工具、对环境监管和环境决策中合作治理的实践典型进行经验推广等学习型工具。通过这些类型的政策工具运用于环境监管、环境决策等领域的合作治理中，有助于提高政府和社会主体的合作意愿，形成环境问题合作治理的新格局。