地方法治政府建设的实践经验：以“法治政府奖”为切入点

叶益均

(华东政法大学 法律学院，上海200042)

2015年12月，中共中央、国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要(2015―2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出：“积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。”选取地方法治政府建设的优秀成果，提炼实践经验，有助于激励和指导其他地方的法治政府建设，进而提高全国法治政府建设水平。“法治政府奖”由中国政法大学法治政府研究院于2010年发起设立，至今已评选出大量富有价值的地方法治改革实践事例。作为一个民间机构主办的奖项，“法治政府奖”兼具摆脱体制因素干扰和评选标准更为合理的双重优势，其评选获得高校专家的智识支持。基于此，本文通过对五届“法治政府奖”获奖项目的分析，探究地方法治政府建设的不足之处，并提炼法治发达地区在法治政府建设中的成功经验。在此基础上，结合其他地方获奖项目的实践状况，总结可供各地推广学习的举措，以发挥法治政府先进典型的示范作用，助力全国各地实现“基本建成法治政府”的愿景。

一、地方法治政府建设概况

第1届至第5届“法治政府奖”获奖项目(不包含提名奖)共56项。其中，第1届8项，第2届13项，第3届和第4届各10项，第5届15项。“法治政府奖”采用灵活的评选方式，使得每年获奖数量不固定，在保证获奖项目质量的同时，也为值得推广的地方改革提供展示平台。

(一)获奖项目的地方分布情况

获奖项目的地方分布在一定程度上可以体现各个地方的法治建设水平，反映当下地方法治改革的区域差距。排除中央主导的法治改革，各个地方法治政府建设的获奖数量呈现集团式分布特征。具体而言，广东省的获奖数量为9项，遥遥领先于其他省份，处于第一集团；北京和浙江的获奖数量各为5项，江苏和上海的获奖数量各为4项，属于第二集团；其他省份的获奖数量为3项或3项以下，位于第三集团(见图1)。从数量上来看，除中央主导的6项改革之外，第一集团和第二集团的获奖项目共27项，第三集团的获奖项目共23项。第一集团和第二集团获奖项目占所有获奖项目的近半数，且都由沿海经济强省组成，是地方法治政府建设的发达地区。

图1 第1届至第5届“法治政府奖”获奖数量的地方分布

从第1届到第5届，第一集团和第二集团“法治政府奖”获奖项目的数量占比总体呈上升趋势(见表1)，说明地方间法治政府建设水平的差距在逐渐拉大。

表1 第1届至第5届各地方“法治政府奖”获奖数量占比 单位：%

广东、北京、浙江等经济发达地区由于在法治改革过程中积累了大量经验，并拥有丰富的法律人才资源和高水平的法学研究机构，因此改革的成效遥遥领先于其他地区，并在地方法治竞争中逐渐同法治建设落后的地区拉开差距。但是甘肃、四川、湖南等经济较为弱势的地区在法治政府建设方面也取得了可观的成果。可见，经济和人才的优势并非决定法治水平差距的唯一因素，地方政府的主观因素对法治政府建设也起到重要作用。

(二)获奖项目的领域分布情况

获奖项目在不同改革领域的分布情况可以反映出地方改革的侧重点，这些侧重点是近些年来地方法治改革的热点领域。除行政法治综合改革外，行政执法、行政服务、行政复议、行政诉讼、政府考核与评估等领域的获奖数较高，属于热门领域(见图2)。这一方面说明这些领域备受地方政府青睐，并产生大量优秀的改革成果；另一方面也揭示出这些领域存在许多亟待解决的问题。当然，这并不意味着行政立法、市场监管等非热门领域存在的问题已全部得到解决。与此相反，这些非热门领域改革成果的缺乏容易导致法治政府建设出现“偏科”现象，难以适应社会发展对政府法治建设的需求。

图2 第1届至第5届“法治政府奖”获奖项目的领域分布(中央除外)

改革领域分布不均衡的客观原因可能有以下几方面：一是受中央政策的推动，许多地方开展相应领域的试点改革，进而涌现出大量法治政府建设成果，如行政复议领域。二是热门领域的改革大多启动较早，许多地方政府在2010年“法治政府奖”设立之前便已经积累了数年的实践经验，这些领域的改革更为成熟，成果也较为丰富，如行政执法、行政诉讼等领域。三是部分领域的改革在近几年才逐步展开，属于新兴领域，优秀的改革成果还未涌现，如社会信用建设、基层社会治理、网约车监管等领域。四是一些领域涉及行政过程的上游，长期缺乏关注，改革难度大、缺乏可供借鉴的经验，改革成果自然比较少，如行政立法、行政程序、行政决策等领域；反之，行政执法、政务服务领域的改革多处于行政过程的下游，改革成本适中、阻力小，且因直接影响公民权利义务而受到中央和地方政府重视，由此涌现大量富有创造力的改革成果。调研发现，行政执法、政务服务和行政诉讼领域的获奖项目分布相对较均匀，一直以来受到持续关注；行政复议改革则由于试点原因，在一段期间内较为集中地展现改革成果；基层社会治理、市场监管、社会信用建设领域的改革成果则在近几年才获得认可；而行政立法、行政程序、行政决策、行政队伍建设等领域的优秀成果被关注时间较短，没有得到持续推进(见表2)。

综上所述，地方法治政府建设存在地方间差距较大和领域分布不均衡的现象，这些现象的产生受制于诸多客观因素。在此前提下，发挥地方政府的主观能动性，有助于化解客观因素带来的消极影响，提高地方法治政府建设质量，拓展建设领域。2019年5月，中央全面依法治国委员会办公室发布的《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》指出：“各地区要充分发挥先进典型的示范引领作用……形成‘先进带后进’的创建机制，促进法治政府建设区域协同推进。”当前，一些地方法治政府建设，或因因地制宜，或因践行长效的改革策略，或因发挥第三方机构、法院和上级政府评估的作用，取得了优秀的改革成果，提升了法治建设的成效。总结这些地区法治政府建设的经验，对提高全国法治政府建设水平有所裨益。

表2 “法治政府奖”各领域获奖分布情况(中央除外)

二、地方法治政府建设的经验

(一)因地制宜：因应地方特色

地方法治政府建设的区位因素可以分为历史和地理两个方面。历史因素是指该地方经由长时间发展而形成的文化传统和社会风气，地理因素是指该地方社会发展的程度以及所拥有的经济文化资源。区位因素往往具有稳定性，在短时间内不会发生显著变化。不同地方法治建设的区位因素受历史和地理两种因素的影响，往往存在不同程度的差异。《纲要》指出，法治政府建设要“坚持从中国实际出发，解决中国实际问题”。地方法治政府建设势必受到区位因素的影响，其面临的问题往往带有地方特色。因此，地方法治政府建设需因地制宜，适应地方发展状况，发扬优势法治项目，以提升法治建设的成效。与此相反，当下有一些地方在法治政府建设过程中陷入了“模仿式”立法的困局，对上位法规则进行不必要的重复，不仅增加立法和适用的成本、损害中央立法的权威，也难以突出体现立法预期的地方特色。[1]

1.适应地方发展状况。受区位因素的影响，地方法治政府建设势必需要适应地方发展状况，以满足本地社会发展对上层建筑的需求。随着社会经济的发展，一些地方逐渐产生新的问题，亟需行政权介入并对此加以规范。浙江省在历史上有重商传统，改革开放以来浙江民营经济发展迅速，并最终形成了以“温州模式”为代表，以市场为取向和民营经济为主体发展经济的“浙江模式”。[2]发达的市场经济有助于催生良好的平等意识和契约精神，这就要求行政机关严守规则，尽可能采用协商等柔性行政行为。与行政处罚和强制不同，行政合同作为一种柔性行政行为，不会直接对公民权利造成侵害，但由于行政合同争议所引发的大量纠纷导致政府公信力下降和国有财产损失的现象时有发生，因此对行政合同加以规范则势在必行。宁波市政府自2017年3月起实施《行政机关合同审查指南》，明确规定行政合同的具体内容、审查程序和审查主体，进而使行政合同适应本地市场经济的发展要求，构筑平等协商的合作理念。

2.发挥地方优势。区位因素的差别意味着各个地方拥有独特的自然、社会和文化资源。利用好这一资源优势，有助于提高法治政府建设的成效。北京作为我国首都，拥有首屈一指的科研能力和政治资源。在信访领域，位于北京的国家信访局具有处理全国范围内重要信访事项的职能，可以为解决信访问题提供丰富的案例和实践资料。在国家信访局和北京市政府的支持下，北京市信访办于2009年成立“北京市信访矛盾分析研究中心”。该机构以北京市的大量信访案例和相关部门的丰富工作经验为基础，并聘任知名专家学者担任指导人员，开展多项课题研究，积极参与信访立法工作，在解决信访问题上发挥了重要作用。此外，为进一步推动信访研究的持续性和普遍性，该研究中心同北京高校合作，设置了信访硕博士培养方向，并推动一些高校开设了信访相关的课程，为我国信访研究带来充足的有生力量。

法治发达地区适应本地社会发展的特点，积极寻求解决当下社会问题的有效方案，不断适应社会发展所带来的新要求。法治欠发达地区也可以做到因地制宜，针对本地区的特有问题，尝试寻找符合地方特色的解决路径。甘肃省临夏市政府在征地拆迁过程中，面对当地房屋多为三层以下院落式为主的现象，探索施行以院落面积为主、院落内房屋面积为辅的征收补偿计算标准。[3]78这一补偿标准致力于防止过去因以房屋面积计算为主要标准而导致被拆迁人突击加盖房屋、漫天要价的现象发生，并取得了良好效果，进而在源头上化解了拆迁过程中的潜在纠纷，使城市规划建设得以顺利推进。虽然临夏市法治政府建设受到地方社会发展程度和法治资源的限制，但是临夏市政府在对地方发展情况予以深度掌握的基础上，以解决问题为导向，在传统的拆迁补偿领域取得颇具实效的改革成果。

(二)集腋成裘：践行长效的改革策略

符合地方发展状况是地方法治政府建设得以成功的基础，而长效的改革策略则是改革能够持续推进的动力和指针。下文以浙江省和广州市为例，分析法治发达地区如何通过长效的改革策略推动法治政府建设。

1.浙江的服务型政府改革。2004年2月，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”高级研究班上首次提出要“建设服务型政府”。[4]此后，服务型政府便成为我国法治政府建设的重要内容，《纲要》也将建设服务型政府列为法治政府建设的基本原则。自改革开放以来，浙江省的市场经济发展迅速，为进一步发挥市场经济对社会发展的推动作用，浙江省各个地区积极响应中央要求，通过法治改革实现政府服务方式的蜕变。早在2003年，浙江省政府便在《关于进一步深化省级行政审批制度改革的实施意见》中提出“建设服务型政府”的目标，并逐渐扩展至各个领域。在执法领域，杭州市公安局自2008年以来开展执法规范化建设，并首创执法领域的“杭州样本”。执法规范化建设提升了执法质量和效果，减少因粗放执法而导致的社会问题，人民满意度逐年上升。在行政审批领域，宁波市政府以相对人需求为出发点，于2010年实施《宁波市行政审批服务标准化建设实施意见》，改变过去从单个部门角度改革的做法，在一级政府权限内构建行业的联合审批标准，从实质意义上做到“把方便让给公众，把麻烦留给政府”。此外，从下级政府发端的综合改革也逐步推进。嘉善县政府于2015年印发《全面深化“县域善治”改革方案》，以构建“县域善治”体系为目标实施全国首个简政优权综合改革。一是通过编制权责清单厘清各部门权力边界，缩减近五成权力项目；二是在全省率先开展综合行政执法改革，将17个主体26个领域1 073项行政处罚权统一划转综合执法部门，将全县86%的综合执法人员配置到基层一线，构筑城乡一体化全覆盖的“20分钟执法圈”[5]；三是在县内设置“红色代办员”，实现行政审批上门服务，极大提升审批效率，满足民众需求。

多领域、多地区的法治政府建设实践，为服务型政府建设积累了大量经验。在此基础上，浙江省政府在2016年提出实施“最多跑一次”改革，将原先服务型政府的目标升级为实现放、管、服的有机衔接和全面推进，从而极大提升民众在改革中的获得感。“最多跑一次”不仅内含一系列法治改革的举措，更意味着法治政府建设理念的革新。在浙江省社会科学院和浙江省统计局作为第三方评估机构开展的“最多跑一次”改革满意度专项评估中，企业和群众对“最多跑一次”改革好评度达到100%，对办事体验给予“五星或四星”好评的比例高达95.8%。[3]8此外，浙江省的“最多跑一次”改革也获得中央高度肯定。在十三届全国人民代表大会第一次会议上，李克强总理指出要“使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到‘只进一扇门’‘最多跑一次’”，这是对浙江多年以来改革成果的高度肯定。“最多跑一次”成为浙江法治政府建设的名片，使浙江在地方法治竞争中脱颖而出。

2.广州的依法行政改革。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”立法对于地方改革实践具有固化和引领作用。一方面，立法可以将实践中的做法上升为具有普遍适用性的规范，以巩固改革成果；另一方面，立法为政府的治理活动提供依据，使改革于法有据。《纲要》指出要“加强重点领域政府立法”，其中包括加强政府自身建设领域。早在十余年前，广州市便尝试通过立法推进政府自身建设。为全面推进政务公开，广州市政府于2003年起施行《广州市政府信息公开规定》，这是我国第一部关于政府信息公开的地方政府规章，首次明确了政府信息公开的原则、权利人和义务人，并首创重大决策预公开、依申请公开、评议考核等一系列制度。[6]19该规定公布实施后，其他地区纷纷效仿并开展政府信息公开的立法工作，这极大推动了我国政府信息公开的法治化进程。经过数年地方实践经验的积累，国务院于2008年实施《政府信息公开条例》，填补了我国信息公开领域立法的空白。此后，广州市相继于2007年、2009年、2011年实施《广州市规章制定公众参与办法》《广州市规范行政执法自由裁量权规定》《广州市重大行政决策程序规定》。其中，《广州市规章制定公众参与办法》是全国首部全面规范公众参与行政立法的地方政府规章，《广州市规范行政执法自由裁量权规定》是我国第一部全面规范行政执法自由裁量权的政府规章。随着各个领域立法的逐步完善和实践中产生许多较为成熟的经验制度，广州市于2017年实施《广州市依法行政条例》，以整合各领域的建设成果。该条例是全国第一部全面规范依法行政的地方性法规，首次在立法中明确了依法行政原则和基本要求，对行政决策的程序、行政执法的规范、依法行政的监督和保障机制等作了具体规定，为全面提升依法行政水平、加快建成法治政府指明了前进方向和具体的路径。[6]60广州通过地方立法推进法治政府建设并取得一系列法治政府建设成果。总结广州市的改革实践，可以发现其具有如下特点：一是将改革领域集中于加强政府自身建设，为实现依法行政的愿景而逐步深化改革，增加立法体系的深度和广度；二是注重立法的首创性，勇于向法治“无人区”挺进，通过立法填补规范行政权力的空白领域。

3.长效改革策略的践行路径。上述两个省份的法治政府建设取得成功，主要有以下三方面的原因：一是持之以恒。秉承“一任接着一任干，一张蓝图绘到底”的精神，不断扩展法治政府建设的深度和广度，如浙江和广州的改革经历了十余年的实践积累和改革探索。二是适时反思。通过总结经验，升华改革成果，提升法治理念知名度，如浙江于改革经验较为成熟之际提出“最多跑一次”的改革理念，广州通过制定《广州市依法行政条例》实现对行政权更为全面的规范。两地的改革成果都得到全国媒体和各个地方的广泛关注，其中“最多跑一次”的理念获得中央认可并推广全国。三是勇于创新。敢于开拓新的改革领域，填补法治空白区，如广州的许多立法成为全国首创，浙江的改革也包含许多创新举措。

(三)借水行舟：统筹多种手段

虽然符合地方特色并践行长效策略的改革有助于激发地方的改革潜力和拓展法治政府建设领域，但是由于地方政府法治水平有限，势必要借助外部力量助推法治政府建设。在现有的法定监督体系之外，这一外部力量来自于高校和科研机构、司法机关和上级行政机关。

1.同高校或科研机构开展合作。高校和科研机构能够弥补行政机关在法治建设领域的理论不足，同高校或科研机构合作已经成为许多地方推动法治改革必不可少的途径。根据地方发展水平不同，这种合作方式有以下几种：一是将法治政府建设中的某些重要问题委托高校或科研机构调查研究。例如东莞市在构建“一平台三工程”市场监管体系的过程中，与国研智库、武汉大学、中山大学、华南理工大学等高校及科研机构建立战略合作关系，专题研究市场监管领域的全局性、战略性和前瞻性问题，论证评估各项改革措施。[3]42此外，行政机关也可以同高校开展合作研究。譬如，为制定《南京市城市治理条例》，南京市政府法制办、南京市城市管理局和中国人民大学法学院启动“南京市城市综合管理立法研究”项目，并开展了为期一年的立法调研，在此基础上形成了《南京市城市综合管理立法研究报告》和《南京市城市治理条例》的立法框架[3]93，为之后的立法工作奠定基础。二是让高校或科研机构与行政机关一并作为改革主体，全过程参与改革。例如，甘肃省实务部门和清华大学法学院合作，根据相关法律、法规和政策，借鉴先进城市的城管执法经验及国外行政法指南的应用经验，结合甘肃省城管工作实际，编制了《甘肃省城市管理行政执法指南》。[7]通过高校参与的方式，弥补行政机关的能力短板，使立法兼具理论性和实践性。三是在人才引进和培养方面开展合作。譬如，由北京市信访办成立的“北京市信访矛盾分析研究中心”聘任外部专家学者参与信访立法和科研工作，甚至同北京高校合作设置信访专业，为信访领域的改革提供充足的有生力量。上述三种合作方式中，第一种方式最为常见，以引导科研力量集中研究政府所关注的实践问题，适合大多数地方采用。第二种方式大大提升了高校和科研机构的参与度，有助于中西部法治落后地区摆脱客观因素所带来的限制，因此有必要鼓励东部法治发达地区的高校同西部地区政府开展类似合作。第三种合作方式具有稳定性和长期性，需要政府投入大量资金加以支持，以集聚实务部门和科研单位的研究力量，更适合经济发达地区。

2.在府院互动中推进法治政府建设。府院互动是指我国法院的行政审判组织与行政机关之间围绕行政案件及行政事务在诉讼内外展开的各种双向交互活动。[8]与西方国家法院和政府之间的对立关系不同，府院互动使我国的法院和政府在对立的监督关系中相互合作，突破了以往法院仅于行政过程的事后阶段发挥监督功能的定位，让法院于诉讼过程之外参与行政治理活动，为法治政府建设提供司法角度的指导。相较于行政诉讼过程的强烈对抗性，府院互动机制有助于缓和法院和政府间的紧张关系，减少行政机关对于法院监督的反感和抵触，提升监督效果。

府院互动分为诉讼中的合作和诉讼之外的互动，诉讼中的合作在形式上表现为行政机关和当事人之间的诉讼活动。例如，江苏省海安县政府积极尝试行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度，为官员和民众之间的平等对话和纠纷解决搭建桥梁。在法院的主导下，行政官员需要融入法院所构建的诉讼过程，从而扭转行政机关消极应诉、规避沟通的态度，有助于行政纠纷的实质性化解。相应地，出于各种现实利害关系考虑，越来越多的行政首长选择了亲自出庭应诉，并将庭审过程视为树立本机关乃至本人亲民形象、守法形象的绝佳契机。[9]上述机制虽体现为行政机关与当事人“对簿公堂”，但实为政府寻求同法院合作治理的结果。在此基础上，为进一步加强司法对法治政府建设的监督和指导作用，上海于2014年实施行政机关负责人旁听审理制度，要求各部门的负责人旁听典型案件的审理、听取专家讲评并交流发言。行政机关负责人旁听审理制度注重对领导干部法治思维和能力的培训，以此促进政府发现问题、主动纠错，使行政机关负责人出庭应诉成为启动法治改革的契机。

在诉讼过程之外，法院与行政机关之间也存在直接互动。例如，北京市第四中院成立司法服务办公室，就法治政府建设开展前瞻性调研，为党委政府重大决策及规范性文件制定提供法律建议，打造司法与行政互动的“隔离墙”。[6]220-221北京第四中院的改革使司法机关得以参与政府重大事项决策和法规制定，充分利用内积于司法的智识资源，在行政决策事前和事中阶段即可注入司法审查的因素，进而推动法治政府建设。另外，法院也通过发布行政审判白皮书和典型案例的方式，从法院视角展现法治政府实施图景，为行政机关的自我改进提供指引。

3.通过评估制度指引法治政府建设。法治政府评估是指依据既定的项目和标准，对政府法治状况予以评价并得出结论的制度。深圳市政府于2008年制定《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》，开全国政府法治评估之先河，此后各级政府开始尝试建立评估体系。法治政府评估的出现源于对“法治政府”概念的疑问，也是到2020 年实现“法治政府基本建成”目标的必然要求。什么是法治政府、如何评价行政机关法治政府建设成果及日后如何改进工作，都可以通过法治政府评估加以解决。此外，评估标准的统一使不同地域、不同部门之间法治政府建设水平的横向比较成为可能。通过比较产生的分数差异则暴露出行政机关在某些领域“技不如人”，激励地方政府自我改进。

在形式上，法治政府评估可以通过指标体系、白皮书、综合考评等方式体现，如《上海市依法行政状况白皮书(2004―2009)》、北京市政府信息公开综合考评机制等。在评估主体上，法治政府评估分为政府自我评估和第三方机构评估。为了更好地发挥评估对法治政府建设的引导作用，评估指标应当全面且客观。一方面，评估标准要覆盖行政管理的整个过程，避免造成行政法治的局部短板。例如，中央全面依法治国委员会办公室于2019年5月24日发布的《市县法治政府建设示范体系》，分别从履行职能、依法行政制度体系、重大行政决策、行政执法、行政权力制约监督、社会纠纷化解、工作人员法治能力、组织领导八个方面，规定了总计100项的三级指标，兼具全面性和可操作性，为地方如何建设法治政府提供中央层面的指引。另一方面，为保证评估过程和结果的客观性，引入第三方机构实施评估势在必行。和行政机关内部评估相比，来自政府外部的第三方机构不会受到绩效要求、领导压力、规避责任等无形因素干扰。例如，《上海市依法行政状况白皮书(2004―2009)》在由市政府法制办负责编撰总报告、专题报告和评估报告的基础上，通过第三方机构进行社会满意度调查，形成三份社会满意度测评报告。[10]此外，包括“法治政府奖”“中国地方政府创新奖”“金秤砣奖”等在内由高校或科研机构主办的法治政府评估项目为地方改革经验的推广提供了专业平台，使许多富有价值的实践事例得以展现，促进各个地方法治政府建设共同进步。

三、结 语

受客观因素影响，当前法治政府建设存在地方间差距较大和领域分布不均衡的问题。通过发挥主观能动性，在适应地方特色的基础上践行长效的改革策略，有助于化解客观因素带来的消极影响。此外，发挥第三方机构、法院和上级政府评估的作用，可以改善行政机关“孤军奋战”的窘境，为法治政府建设提供有力的外部支持。今后的法治政府建设，应当更加注重区域间合作，发挥法治发达地区的带动作用和局部地区法治合作建设的协同效应，早日实现“区域联动型”的法治建设，推动实现基本建成法治政府的目标。