村庄治理本位下村级选举存在的问题及其对策——基于土亢村选举实践的考察

谢彤华

(福州市社会科学院社会学所，福建福州350007)

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并提出以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求，推进农村的现代化进程。其中，实现乡村的有效治理既是乡村振兴的目标，也是乡村振兴的保障，而乡村基层组织的建设则是实现乡村有效治理的重要制度保证。作为乡村基层组织建设的基础性工作，村级组织换届选举与乡村治理之间的关系值得深入思考。本文通过对D镇土亢村选举实践的考察，发现当前村级选举中存在的问题，并结合乡村发展的新形势，就如何发挥选举效力、完善乡村治理体系等问题提出有针对性的建议。

一、村级选举与乡村治理的关系

(一)村级选举

村级选举主要包括村民委员会(以下部分简称村委会)选举和村级党组织选举。村委会是乡(镇)所辖行政村的村民选举产生的群众性自治组织。1980年，广西合寨村自发组织成立了首个村民委员会，这对维护当地社会治安、促进经济发展起到重要作用。1987年11月，《中华人民共和国村委会组织法(试行)》获全国人大常委会通过。自此，以村民自我教育、自我管理、自我服务为目标的村委会进入制度化建设阶段，成为村民自治和基层治理的重要内容。

村级党组织是村委会的直接领导机构，对村民自治的各个环节也有着重要影响。村委会和村级党组织简称为“村两委”，村两委的换届选举作为村民自治的起点，已成为国内外学者研究的热点。学者们对村级选举的研究主要集中在以下几个方面：第一，对村级选举的各环节及选举程序提出问题[1]，继而围绕宗族势力、派系、小亲族、社会资本等密切关涉乡村关系的主题展开研究并进行细致分析；第二，对乡村的特殊性以及出现的新问题开展研讨，如村民外出打工对选举的影响、村民民主意识的变化、体制内外精英的博弈等[2]；第三，对影响村级选举的直接权力构成进行剖析，如村两委的关系、乡镇对选举的干预等。[3]此外，学者们还讨论了地理环境、地方文化、传统习俗、地区经济、地方法规等对村级选举的影响。

总体来看，学者们肯定了当前我国村级选举的成绩，村级选举制度正不断完善，村民与村两委、乡政府的互动机制也在持续发展。但随着乡村选举实践活动的普及和社会的变迁，乡村选举发展过程也出现了一些新问题。有学者提出，应重新审视选举本身，以“村庄治理本位论”替代“选举权利中心论”[4]2，“将治理逻辑重新置于理解村委会选举和村民自治制度的核心，使乡村治理实践建树于乡村社会基础之上。”[4]3

(二)乡村治理

“治理”是指在一个既定的范围内运用权威来维持秩序，以满足公众的需要。党的十八届三中全会以来，推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标。治理理论在为人们所熟悉的同时，其内涵和实践也不断丰富。

“乡村治理”是分析中国乡村现实问题的重要概念。以徐勇为代表的“华中村治”派学者首倡“乡村治理”，并认为这一概念更适用于理解中国农村的变革和转型问题。[5]贺雪峰认为，乡村治理是指“如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。”[6]党国英则认为，乡村治理是指“以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。”[7]虽然对乡村治理的概念界定不一而足，但学者们都强调乡村治理的实质是自主管理，并将乡村理解为国家治理的基层单位。

近年来，关于乡村治理的理论与实践探索取得了一定进展，乡村如何在新形势下实现有效治理成为我国乡村振兴战略实施中的焦点问题之一。学界的讨论主要集中于乡村治理困境、治理主体、治理对策，以及创新治理模式等方面。关于乡村治理困境，吕杰在新著《中国治理的多样性：中国农村的人口流动与制度变迁》中指出，人口外流瓦解了中国农村的社会结构，使人与人之间的交往与关系发生深刻变化，并改变了农村的制度选择和治理绩效。[8]张波也分析了中国乡村因人口流动引发的村民自治主体困境。[9]人口流动导致了乡村的空心化和权威的衰落，治理主体的缺乏成为当前乡村治理的一大难题。为了突破这一困境，不少学者将目光转向乡村治理模式的创新。其中，对“乡贤”的研究引起较多关注。秦德君、毛光霞提出，乡绅之治这种传统的治理方式在基层农村治理中发挥了重要作用，在挖掘并吸纳原有乡村社会传统与秩序的基础上，有必要呼吁新乡绅来参与乡村治理。[10]徐勇提出要“以文治理”，通过塑造新乡贤文化，创新性地实施“乡贤能人回请计划”，充分发挥新乡贤的引领示范作用，建设新农村、倡导新文明。[11]刘宇辉、何秉群以印江的“村两委+乡贤会”模式为例，提出乡贤较多的区域应充分利用乡贤精英优势，发展乡村治理。[12]此外，随着信息技术的迅猛发展，将“互联网+”与乡村治理相结合成为创新乡村治理模式的有益尝试。王华华从山联村经验出发，提出互联网时代农村党组织应整合信息公开的“互联网+”模式，创新农村事务合作共治，实现互联网时代农村社会治理现代化。[13]陈娟基于甘肃的实际情况，建议在现有“精准扶贫大数据管理系统”的基础上，对“互联网+精准扶贫”获取的信息进行重复利用，做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有效衔接。[14]互联网产业所体现的时代特征契合了乡村振兴战略的所需要素，二者的结合是时代赋予的必要性。[15]

(三)村庄治理本位下的村级选举

村级选举是村民自治的一项重要内容，但不少学者认为，民主并非村民自治的主基调。甚至有学者提出，“村民自治根本与民主无关，不过是一种民主化的村级治理方式，主要价值在于它的工具性的方面而非价值性的方面。”[16]有学者进一步提出“乡村民主的治理化”[17]，即村级选举的人选确定不以是否体现民意并依照民主原则而定，而以是否有利于实现村庄治理目标而定，民主程序的贯彻程度也取决于是否有利于治理目标实现。因此，在村级选举中，只有符合治理的要求，民主才能生存。乡村民主的治理化强调了治理在乡村民主中的突出地位。回溯村级选举的发展历程，可以发现，村委会选举在创建之初便是为了解决棘手的村庄治理问题。村庄是乡村治理的基础单位，乡村选举以确立新的村庄共同体和合理的治理规则为目标，以期最终实现有效的村庄治理。

在村庄治理本位下，村级选举是实现村庄治理目标的一种手段。因此，村级选举制度需要适时创新以适应乡村治理的需求。作为村庄生活中极具张力的焦点事件，乡村选举的过程折射出乡村治理的诸多问题。透过选举实践明晰乡村治理的现实困境，将优化村级选举制度置于村庄治理本位下加以讨论，对推动乡村振兴战略的实施大有裨益。

二、D镇土亢村村级选举的实践考察

本文以D镇土亢村(1)基于研究伦理的考量，文中出现的村庄均为化名。2018年的村级选举为重点调研对象，调研辐射周边村庄。笔者深入村两委换届选举一线，通过参与观察与无结构访谈的方式，力图对土亢村的村级选举工作进行细致描述与深入分析。

(一)D镇土亢村概况

D镇位于L县东南部，距县城15公里，距省会城市60公里，资源丰富，是首批跨入小康行列的乡镇之一。D镇辖1个居委会，8个村委会，22个自然村，人口约3.67万人。2018年7月下旬，D镇全面完成村级选举工作。

土亢村位于D镇南侧约1.5公里，省道201线贯穿村庄东北面。全村面积约2.8平方公里，总户数856户，总人口2 828人，分为18个村民小组。土亢村下辖云水和文反两个自然村，其中云水村村落面积较大，人口较多，有16个村民小组，第17、第18村民小组为文反村人。村两委办公地点位于云水村。土亢村设有一个党总支，下设四个党支部，党员共102人。2017年，土亢村村民人均年收入为15 091元人民币，高于我国农村居民人均年收入的平均水平。(2)根据国家统计局《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》，2017年农村居民人均可支配收入为13 432元。

改革开放后，土亢村村民的主要收入来源于村民外出务工所得。凭借承包工程项目，村里还产生了一些企业家和经济能人。云水村以谢姓为主，文反村以刘姓为主，自然村落中宗族渊源深厚，村民以宗族关系为纽带外出创业。随着收入水平的提高，土亢村曾一度兴起建房热潮，一排排小别墅临街而起，但又随着多数村民搬到县城生活而逐渐成为“空屋”。村中平日只余留守老人、妇女和儿童，逢年过节才恢复昔日热闹景象。

在村级事务方面，村两委动员村中企业家和经济能人，捐资近100万元人民币成立了“L县D镇土亢帮扶协会”，在土亢村范围内开展互助活动。同时，村两委还动员经济能人捐资150多万元人民币，用以修建土亢村自来水过滤池、清水池，更换全村饮水管道，改善全村饮用水质量；动员企业家捐资500多万元人民币，修建了两条通村水泥路和两个进村门亭，并配套以路灯、绿化设施。土亢村还集体投资近200万元人民币建立一座公益性骨灰楼，投资20多万元人民币建立一座村卫生所。

村里的科教文卫事业发展较好，村中有D镇仅有的两所乡村小学中的一所；新修建的龙山大宫既是老人活动中心，又是土亢村举办酒宴的活动场所；村后山近年来还集资兴建了一座寺庙。土亢村还设有老人会，负责村做平安、修寺庙、建大宫等事宜。同时，老人会也是村两委处理村级事务的重要帮手。

土亢村村财主要来源于村集体土地承包给农户进行经济作物种植、将后山房屋出租给联通公司收取的租金等。近年来，由于修建穿村高速公路，村里将土地租给施工单位做临时性住房，收取了20～30万元人民币租金。高速公路建成后，村里还可以根据国家规定收取部分管理费。土亢村还有一家村集体企业，但该厂现已不再生产产品，而是将税务登记证等出借给承包工程项目的村民，并收取项目工程款的1%～2%作为经费管理费，一年收入约10万元人民币。

(二)土亢村村两委换届选举实践

D镇2018年村级党组织换届选举工作自5月份开始，于6月上旬基本完成。村级党组织换届选举中的问题相对较少，由乡镇党委指导，根据“两推一选”，即“党员推荐、群众推荐、党内选举”开展。根据村级党组织换届选举要求，选举大会的实到党员人数需要达到应到党员人数的4/5。由于外出务工人员较多，到会党员人数达到要求的比例成为村级党组织换届选举的难点。有些村庄还存在个别党员对候选人不满，借故不参加选举大会使到会人数不够，从而阻碍换届工作的情形。

村委会的换届选举将在新当选的村党组织的领导下进行。村委会选举包括选举准备、推选选举委员会成员(以下简称选委会)、选民登记、村民代表和村民小组长选举、候选人提名、投票选举、后续工作等阶段。其中，投票选举日当天的正式投票是关键环节。D镇各村村委会的投票选举集中在7月23～24日，土亢村的村委会投票选举安排在23日。

投票选举的日期早在一个月前已经确定，其他工作日程配合投票选举日进行安排。土亢村通过村民代表会议(原村民代表)推选选举委员会成员共7人(主要为老人会和原村两委成员)。若后续选举委员会成员被提名为村委候选人，则需按照程序退出选委会，并依照候补名单进行递补。

选委会成立后，负责选举相关工作，开始新一届村民代表的选举。村民代表选举以村民小组为单位进行，全村共推选60人，其中，第7、第12、第13、第15、第17、第18等六个村民小组分别选出4人，余下各组各选3人。这种分配方式的主要依据是村民小组人数和党员数，村民小组人数或党员人数多，则村民代表名额也相应多。此外，妇女代表还要达到总数的1/3。最终选出的村民代表绝大多数是在村人员，且多数是老年人。

村委会干部候选人通过个人提名、小组提名、村民代表会议提名等多种途径产生，最终经由村民代表会议讨论确定正式候选人名单，村主任候选人还需经过县级审查。2018年土亢村村委会干部候选人提名与往年并无太大差异：原村委会副主任在本次换届选举中仍是村委会副主任的候选人，而他的侄子也已经连续七届“陪选”；妇女委员的两名候选人和往届一样，依然是文反村人。土亢村的村委会选举并不激烈，最终当选的委员都在村民的预期内。

7月23日投票选举日当天，土亢村根据村民小组设置四个投票站。投票站安排有领票处、秘密写票处、投票处等。现场负责人员主要为村民代表。考虑到部分村民不识字，投票站还设置了代写员，代写员统一由镇工作人员担任。下午是流动票箱投票环节，除保留第三票站外，其余三个投票点开始入户投票。

值得注意的是，投票过程中村民并没有严格遵守一人一票的规定。根据《福建省村民委员会选举办法(2012修订)》，在持有委托书的情况下，一人最多只能代委托两张选票。但是在土亢村的投票过程中，按照选委会商议的结果，一人可以代一户投票，而实际操作中甚至存在一人代领多户选票的情况。

根据2010年10月28日修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)，村委会选举需要达到“双过半”，即“有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选”。为达到第一个“过半”要求，土亢村通过减少登记参加选举村民人数的方式，客观上提高投票比例。具体做法是，土亢村将登记选民数规定为在家选民人数和回来参加选举的外出选民人数的总和；在家选民人数由村民代表凭借印象判定，为了降低第一个“过半”的实现难度，这个数据可能小于在家选民人数的实际情况。据公告显示，土亢村在家选民1 190人。而实际上鲜有外出选民回村参加选举。如果没有外出选民参与选举，那么只要投票人数占在家选民人数的一半即可达成第一个“过半”要求。尽管如此，在原定结束时间下午三点时，仍有部分投票站投票人数未能达到要求，工作人员还在积极入户“拉票”。下午四点左右，所有票箱回到村会议厅，原村委会成员此时开始投票。(3)村民投票期间，原村委会成员均留在村会议厅，没有到投票站投票，此举主要是避免参选人员现场拉票。为了使选举有效，原村委会成员可能一人代领多户选票以达到第一个“过半”。投票工作全部结束后进入唱票计票环节。

最终的投票结果在村民意料之中，仍是“老一派”当选。根据D镇有关规定和《土亢村2018年村两委换届选举工作方案》要求，土亢村共选举出村两委7人，其中支委4人，村委5人(交叉当选2人，村主任兼村副书记，村副主任兼村支委)。今年村支书与村主任的人选调换了“座位”。这一变化与村两委选举期间爆发的“状告信”事件息息相关。

(三)选举插曲：“状告信”事件

在土亢村选举紧锣密鼓准备的过程中，一封来自某互联网论坛的“状告信”在土亢村村民的微信中疯传。彼时，中央正在全社会范围内开展“扫黑除恶”大行动，各地的村级选举也在如火如荼地进行。这封实名“状告信”搅起了一池涟漪。“状告信”主要是控诉原村主任和原村支书等人自2004年任职以来，利用职权，长期把持村两委选举，并将村集体耕地、林地变相出售和占为己有，组织黑恶势力。“状告信”还罗列了诸多事例。

村民大多在熟人间悄悄转发“状告信”，但也不乏好事之人专门建微信群，分享文章后再将群解散。随后，这篇文章在网上消失了，随即一篇标题不同、内容相同的文章出现，但不久后再次消失。“状告信”事件持续发酵，引起了县、镇领导的重视，纪委、国土局、公安局多次到村调查。原村支书坚称“状告信”是报复性造谣，并写了情况说明，针对指控内容一一回应。但为避免事情进一步扩大影响选举，情况说明没有对外公开。

“状告信”内容还有待相关部门进一步调查，但事件的发生无疑对本届土亢村村两委换届选举结果产生了影响。由于在土亢村建寺庙一事上原村支书存在违规操作情况，并受到党内处分，因此尽管他在村党组织换届选举中得票数最高，最后还是原村主任担任村支书。在村委会选举中，原村支书则当选了村主任。土亢村村级选举过程风平浪静，结果并未出人意料之外。然而在选举结束后不久，土亢村出纳因经济问题被公安机关调查，村支书与村主任两人也受到党内严重警告处分。

三、村级选举存在的问题分析

D镇土亢村的选举落下帷幕，选举过程中出现的新问题却令人深思。随着乡村人口的大量外流，“双过半”的法律规定面临着在现实中难以实现的困境，黑恶势力对村级选举的影响也有了新的表现，村两委干部老龄化问题更是越发严峻。

(一)“双过半”法律规定的实践困境

依法开展村委会选举制度以来，“双过半”便一直被视为反映村委会选举和村民自治制度民主性质的重要程序，也是村委会选举制度的基础程序。[18]只有达到“双过半”的选举才能获得合法性。然而在选举实践中，严格的“双过半”已经很难实现或者名不符实。如此一来，不仅选举本身难以开展，选出的村干部也难以令人信服，乡村的善治更是难以实现。

“双过半”难题已然成为村委会选举难题的集中体现，这在土亢村的选举实践中可见一斑。乡镇选举指导小组和村选举委员会均将土亢村选举的重难点放在解决“双过半”问题上，并设计以下举措：首先，将全村选民分为在家选民与外出选民，登记选民数为在家选民总数与外出选民中回乡参加选举人数的总和；其次，默许一人领一户或多户的选票，允许代投且无须证明；最后，组织流动票箱，开展入户投票。这些办法都在土亢村选举竞争不激烈的背景下由选委会商议决定。有村民质疑土亢村促成“双过半”实现的途径“合情合理但不合法”，选委会也是“有苦说不出”：一边是法律对“双过半”要求的硬性规定，一边是村民选举积极性低的现实，选委会只能采取此种“退而求其次”的办法。为了更清晰地认识“双过半”难题，要审视造成这一难题的根本原因：

首先，村民向外流动是造成一难题的原因之一。随着城镇化进程的加快，村民流动日益加剧，乡村渐趋空心化。在中国独具特色的农村土地制度、集体经济制度、户籍制度和特定的城镇化道路下，农民呈现出城乡两栖的特征，多数村民只能做到“身体”离乡，而“身份”并未脱农，仍保留参加村集体选举的权利。尤其是在县城生活的村民，即使选委会已极力通过在家选民与外出选民的设定减少登记选民人数，在县城生活而不在村生活的村民仍被归为在家选民，是参与村级选举的重要群体。土亢村多数村民都已迁移到L县城居住，在没有任何利益报酬或强烈选举意愿的情况下，很多村民出于路费、请假造成收入损失等经济成本的考量，选择放弃回村投票。2010年修订的《村委会组织法》设置了“委托投票”的方式，以降低在外村民回村参选的成本。但按照法律规定，“委托投票”需由委托人填写委托书，选委会在正式投票之前公布委托人和受委托人名单。由于程序繁琐，在实际操作中往往只有受托人口头说明便视为委托成立，使法律规定流于形式。而且，常年在外生活和工作的村民对于村内选举并不关心，甚至对候选人也知之甚少，他们的选票实际上不能反映其选举意愿。

其次，“选举不激烈”“没有对抗”也是“双过半”难以实现的重要原因。土亢村选委会成员表示，越是选举不激烈的村庄，“双过半”越难实现。村民的讨论也印证了这一说法：“选来选去都是那一拨人，选不选都一样。”因此，即使仍然生活在村庄中，持“选举无用论”的村民也不会主动到投票站选举，有的甚至连流动票箱入户时也不愿参与。由于村民流动导致村庄人才缺乏，没有足够的精英参与竞选或者竞选程度不足，无法调动村民参与投票的积极性，这也很可能导致第二个“过半”难以实现，因为候选人难以获得参加投票的村民过半数的选票。

最后，选举宣传与信息传达不到位也导致村委会选举“双过半”难以达成。由于村委会选举选民基数大，不能像村党组织选举一样进行一对一电话落实，目前选举动员仍主要通过张贴公告、村民口耳相传的方式。这种原始的传播方式效果极其有限，部分生活在县城的村民甚至不清楚村代表选举、候选人提名、正式选举的时间节点，更遑论参与其中。

(二)黑恶势力影响选举

2018年1月，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，一场全社会共同参与的打击黑恶势力的斗争席卷全国。这场专项斗争也对全国农村基层组织涉黑涉恶势力也进行了专项打击，重点整治对象包括把持基层政权、操纵破坏基层换届选举、垄断农村资源、侵吞集体资产的黑恶势力。为保障党员群众依法行使民主权利，真实表达选举意愿，相关部门还发布传达了《关于在扫黑除恶专项斗争中严厉打击干扰破坏基层组织换届选举行为的通告》，列数了40项需严厉打击的干扰破坏基层组织换届选举的行为。

村庄秩序是基层选举顺利实施的前提，也是开展乡村治理的基础条件。然而在一些农村，黑恶势力却成为乡村社会的一颗“毒瘤”，这可能导致乡村组织的无力与涣散，对农村选举的正当性以及乡村治理的有序性都带来严重破坏。基层的选举实践表明，黑恶势力对选举的干扰往往难以通过乡村组织自行解决，需要法律手段或行政手段进行强制规范。

(三)村干部老龄化严重

村级选举的理想效果是选出德才兼备的带头人，发展经济，改善村民生活，实现乡村振兴。而在当前农村人口大量流失的背景下，村级选举往往“选不出合适的人”，村干部面临老龄化与后继人才储备不足的困境。

2018年村级选举对当选村干部的性别、年龄、学历、党员比例等都有要求，力求实现年轻化、知识化。以土亢村为例，《土亢村2018年村两委换届选举工作方案》规定，土亢村7名村两委中要有党员7人，交叉数2人，村两委妇女数3人，35周岁以下成员数1人，高中(中专)以上学历数4人。最终的选举结果满足党员、性别比例，以及1名年轻干部(外地媳妇)的要求，其余当选的6人年龄都在50岁以上，也只有3人学历达到高中(中专)。而且，即使这一届村两委年轻化、知识化的目标能够勉强实现，下一届继续保持也很困难。

鲜有年轻人参加村两委干部竞选，除了因为在村庄生活的青年为数不多外，村干部待遇低也是重要原因。据了解，村干部月工资为2 000多元人民币，村支书和村主任的工资稍高，但每月也只有2 800～3 000元，年终绩效奖金每人不超过5 000元。农村干部不享受公务员医保，村支书和村主任也是前两年才开始被镇纳入社保，而且要根据年龄补缴之前的费用，不少人都选择放弃。村干部的微薄收入远远不够维系年轻人的生活支出，各项福利政策也无法满足他们的需求。

四、创新村级选举，推进乡村治理

村级选举凸显的问题也正是当前乡村治理的难点所在。在村庄治理本位下，创新村级选举方式，完善乡村治理体系，有助于为乡村全面振兴奠定基础。

(一)探索多样化的选举投票方式

在村委会选举的实践操作中，“一人一票”的选举方式难以实践，委托投票的相关程序也没有被严格执行，寻找一种更符合当下实际的选举模式势在必行。要实现这一革新，我们不得不重新审视村委会选举的目的。

按照村庄治理本位论，村委会选举的首要目的是确立新的村庄共同体，使新的村庄共同体的管理者获得权威。在这一过程中要求“双过半”，既保证足够多的选民参加选举，又保证足够多的选民支持某个候选人，有利于村庄共同体的存续和凝聚力。村委会选举中的选民登记是选举的必要准备，更是对自治共同体成员资格的确认。但实践中，部分乡村将登记选民限制于在家选民和回村的外出选民，这种做法虽然有利于达到“双过半”的法律要求，但无疑在事实上将因故不能回村参加选举的村民排除在村庄共同体之外。此外，为了达到技术上的“双过半”，选举实践中也存在着无证委托等事实上的违法行为。对此，要从程序落实和实际功能两方面加以考量，思考能够达成“双过半”的创新选举方式。

首先，基于村庄治理本位论，村委会选举的登记选民应最大限度地接纳村庄共同体内愿意参加选举的每个成员。为了使第一个“过半”实现难度降低，村庄仍可以将登记选民规定为“在家选民+回乡的外出选民”，但应该加大选举的宣传动员，通过多种媒介将选举的相关信息(如选举流程、选举时间等)最大程度地通知到每一个村庄共同体成员，充分了解选民参与投票意愿、委托投票状况，及时进行有针对性地动员。

其次，创新“户内委托”的投票方式，在保证正当性的前提下简化委托程序。在农村农民大量进城务工和流动频繁的现实条件下，委托投票是保证“双过半”的必要选择。委托投票使不能到场投票的共同体成员通过一种适当的方式“在场”，委托人选择自己信任并可以代表他履行成员义务和选举权利的村民代为投票，受托村民也真实表达并履行委托人的选举意愿。2010年修订的《村委会组织法》规定：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。”这为“户内委托”提供了法律依据。“家庭内部的委托，首先是经过了一个明示或默会的委托与受托的过程，其次是经过了一个明确或暗含的协商确定意愿候选人的过程，再次是经过了委托人对受托人是否履行职责的确认或审查过程。”[4]11这些过程都通过家庭内部机制来实现。因此，基于家庭内部强信任的“户内委托”可以简化委托程序，以进一步激活此类委托投票。

最后，因村制宜、因时制宜，开展多种选举方式的试点。在20世纪八九十年代，我国地方法规和村庄选举实践中并存着“一人一票”“一户一票”“10户至15户的村民代表一票”等多种选举方式。2018新修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也保留着“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”。2018年修订的《村委会组织法》关于村民代表的条款规定：“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”可见，以户为单位进行村委会选举有一定的实践依据与法律基础，而且投票方式的多样化在实践中也被证明是可行的。面对农村人口流失以及不同乡村发展差异明显等特征，因村制宜、因时制宜选择“一人一票”“一户一票”等投票方式，将有效提高村级选举的效率。

(二)拓宽“互联网+”时代的选举路径

截至2018年6月，我国网民规模达到8.02亿人，手机网民规模达到7.88亿人。“互联网+”时代已经到来。迅猛发展的信息技术已经深刻影响和改变着社会生活，抓住时代契机，充分运用互联网拓宽村级选举路径、推进乡村治理创新具有重大的现实意义。

首先，促进信息公开渠道畅通，扩大选举宣传动员。“双过半”难以实现的原因之一就在于信息沟通有限和传达不及时，许多在外村民不了解选举事宜。运用互联网等技术，通过网站、微博、微信等互联网信息平台发布通知公告、活动信息、政策解读、意见征求等，不仅能及时传递选举信息，引导村民加入到村级选举事务中，也能进一步增强选举信息公开的透明度，提升乡村基层组织的公信力。

其次，开通互联网投票渠道，拓宽多元投票途径。考虑经济成本与时间成本问题，许多村民即使有意愿参与选举也难以回村，这种情况下开通互联网投票不失为一种可行的解决途径。网络投票，可以针对每一个村民设计专属的二维码，二维码包含身份信息和村落信息，村民可以通过电脑、手机等设备扫描二维码进行投票。统计票数时，在保证公开透明的情况下，可以通过技术手段将投票人信息加以隐匿。这是对互联网投票的一个简单设想，实际操作中还可进一步完善。由于村庄中一些老年人不会使用互联网，传统的现场投票仍然要予以保留。但采用“线上+线下”多元的投票途径，将是“互联网+”时代村级选举的有益探索。

最后，创新监督方式，打造网络监督平台。2018年中央一号文件强调，要“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度”，并且“严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题”。农村黑恶势力的形成是没有把好权力关、贪腐关的结果。因此，拓宽监督渠道，让权力运行在阳光之下，是实现乡村善治的保障。

由市纪委、财政局、数字办牵头研发建设的“惠民资金网”，通过便捷的网上查询监督功能，解决涉农资金“最后一公里”存在的虚报冒领、群众对资金发放的知晓度不高、发放过程透明度低、资金在村级公示流于形式等问题，把惠民资金“晒”在阳光下。同时，社会公众也可以通过该平台及时向政府部门表达利益诉求，参与社会治理创新。“惠民资金网”是根据“制度+科技”的要求所进行的有益尝试，取得了突出的成效。接下来，除了进一步完善平台的数据收集，还需加大对该平台的宣传推广，将监督平台真正延伸到群众中，服务乡村治理。

(三)探索“村两委+乡贤会”的基层治理模式

近年来，一些乡村已率先一步踏出“村两委+乡贤会”乡村治理模式探索的脚步，并取得了一定的成绩。实践证明，外出创业人士、在外工作人员，以及本地创业致富能手、非公经济人士、老村干部等“乡贤”的力量，在带动乡村经济、黏合乡村社会、协助村级公共事务、促进乡村和谐等乡村治理中发挥着重要作用。依托村两委基层组织的“政治权威”与乡贤精英的“内生权威”的“村两委+乡贤会”乡村治理模式，将充分利用血缘、亲缘、地缘关系，构建起支部引领、村民自治、乡贤参与的社会治理共同体，促进传统一元管理向多元主体合作共治的积极转变。

通过乡贤会这一载体，可以充分整合社会各界力量，围绕精准扶贫、基础设施建设、产业发展、扶贫济困、村容村貌等方面办实事好事，出资出力，助推乡村振兴进程。土亢村的帮扶协会，正是在村两委与乡贤的共同组建下，在本村范围内开展的自救互助，为村内特困户、受灾户、计生困难户等弱势群众提供帮助。村内的众多公益事业，如饮水工程、公益性骨灰楼建设等，也是依托于“村两委+乡贤会”的组合才得以实现。(4)虽然目前土亢村尚未组建初具规模的“乡贤会”，但2018年初，土亢村成立了公益理事会，村里的公益性项目均由该理事会主导，已呈现“乡贤会”雏形。

此外，“村两委+乡贤会”的治理模式在弥补乡村人才短缺上也有特殊的优势。村两委将体制外的乡贤整合到乡村建设与治理中，利用他们的学识和实践经验，可以有效弥补村干部在知识结构、政策掌握程度、长远发展眼光等方面的欠缺，进而鼓励有意向的乡贤积极参与到村级选举中，成为村庄发展的带头人，助力新时代的乡村振兴。