社会变迁视野下党内法规的历史演进

高小芳

(华东政法大学法律学院，上海200042)

中国共产党历来重视制度治党、依规治党，党内法规建设贯穿中国共产党发展始终。党内法规随着中国共产党的成立产生于新民主主义革命时期，新中国建立之初开始稳定发展，并伴随改革开放程度的加深不断发展，直至党的十八大，以锐意进取的精神不断攻坚克难，迅速成熟，进入发展黄金期。90多年间，党内法规愈发完善，体系和制度建设不断加强，并在中国特色社会主义法治体系中的作用越来越明显。研究历史，是为了更好指导未来。研究党内法规历史沿革，于学理，有助于开拓视野、夯实基础；于实践，有助于党内法规建设在汲取以往经验教训、把握发展规律中开辟新征程。党内法规在不同历史时期以不同形式反映着不同的历史内容，体现着不同的历史特征，表现出鲜明的时代性，并影响着研究风格和研究内容。[1]64为整体把握和清晰认知党内法规历史沿革，有必要对相关文献进行系统梳理、归类和剖析，总结研究经验、纠正研究误区，在此基础上开拓研究视野，对党内法规历史沿革进行阐述。

一、党内法规的历史分期

为更清楚掌握党内法规的历史沿革，研究者几乎都选择对党内法规的历史予以分割并进行阶段化研究，从部分切入把握整体演进脉络，总结内容，探寻规律。但是，对于党内法规的历史具体可划分为几个阶段，学界并无定论。

(一)党内法规的历史阶段划分综述

从宏观和微观角度分别入手，党内法规历史可划分为不同的阶段。从宏观上看，党内法规的历史沿革可划分为“两阶段”“三阶段”和“四阶段”三种。“两阶段”说是将党内法规历史进程划分为两大阶段，又根据所选取发展节点的不同，可再细分为两种观点：第一种观点，以改革开放为标志，将党内法规的历史划分为改革开放以前的党内法规历史和改革开放以来的党内法规历史。第二种观点，以党的十八大的召开为标志，分为十八大以前的党内法规历史和十八大以来的党内法规历史。但是，严格采取此种划分方法的学者较少，大部分学者先将党内法规历史进行宏观分期，再以此为基础，进行二次划分，分为诸多具体阶段展开研究。“三阶段”说习惯将党内法规演变历程划分为“新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期”三个阶段。持这种观点的学者较少。(1)“三阶段”说的研究者主要为李忠、李军和李斌雄等三位。参见：李忠.党内法规建设研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015：31-78；李军.中国共产党党内法规研究[M].天津：天津人民出版社，2016：71-101；李斌雄.扎紧制度的笼子[M].武汉：武汉出版社，2017：61-128.“四阶段”说则充分考虑党内法规的时代性特征，认为党内法规历经四个主要阶段发展成型。(2)采取此种历史分期的学者主要有王勇、马津卓、苗雨、管新华、王振民、施新州、殷啸虎等几位。参见：王勇，金成波.党内法规教程[M].北京：中共中央党校出版社，2019：1-7；马津卓.中国共产党党内法规发展历程探析[J].思想理论教育导刊，2018(6)：64-69；苗雨.中国共产党党内法治的历史发展和经验总结[J].山东社会科学，2016(6)：122-128；管新华.依规治党的历史溯源、现实设计和未来推进[J].探索，2018(2):91-95；王振民，施新州.中国共产党党内法规研究[M].北京：人民出版社，2016：20-46；殷啸虎.中国共产党党内法规通论[M].北京：北京大学出版社，2016：29-77.除此，还有学者将目光转向对中国共产党发展具有重要意义的延安时期，对该时期党内法规建设进行专门研究。(3)对该内容的研究主要为赵耀宏、张炜达、张腾等学者。参见：赵耀宏.延安时期党内法规制度建设的历史经验[J]. 政策，2018(6):14-15；张炜达，张腾.延安时期党内法规制度建设及其历史经验[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2017(5):30-35.从微观上看，不少学者聚焦某一段历史，对党内法规进行更为精准的研究。这些研究依旧采取阶段式研究方法，对党内法规历史作更为细致的划分。其中，以改革开放以来党内法规的历史沿革为主题的研究数量最多。改革开放至今的40余年党内法规历程，一般可分为“三阶段”(4)“三阶段”历史分期的代表学者为邹东升、操申斌等。学者们分别将改革开放40多年来党内法规的历史划分为“建规立制阶段(1978―2002)、稳步发展阶段(2003―2012)和体系成熟阶段(2012年底至今)”与“恢复和初步发展阶段(1978―1987)、稳步推进阶段(1987―1997)和体系化发展阶段(1997年至今)”。参见：邹东升，姚靖.改革开放以来党内反腐倡廉法规的建设与经验[J].甘肃社会科学，2019(2)：35-43；操申斌.改革开放以来中国共产党党内法规建设的历史考察[J].安徽史学，2009(6)：56-61.或“四阶段”(5)“四阶段”历史分期的代表学者为李斌雄、王然、刘力维。三位学者分别将改革开放以来党内法规历史分为以下几种：“改革开放起步到全面展开阶段(1978―1990)、改革开放新阶段(1990―2002)、全面建设小康社会阶段(2002―2012)和中国特色社会主义新时代(2012―2018)”“拨乱反正和成文化探索阶段(1978―1982)、初步发展阶段(1982―1997)、全面发展阶段(1997―2012)和体系化发展阶段(2012至今)”“党内法规制度恢复发展阶段(1978―1987)、党内法规制度稳步推进阶段(1987―1997)、党内法规制度渐成体系阶段(1997―2012 )、党内法规制度走向规范阶段(2012年至今)”。参见：李斌雄.改革开放40年党内法规制度建设研究[J].决策与信息，2018(10):10-29；王然.改革开放以来党内法规的历史发展体系创新及机制构建[J].求索，2018(4)：35-44；刘力维，王盛开.改革开放以来党内法规制度建设的发展逻辑与历史经验[J].湖北社会科学，2018(11):20-25.两种。

分期式研究变宏观为具体，有利于学者集中精力、重点突破，但是过于宏大的分期，反而会忽视那些看似细枝末节实则在历史演进中扮演较为重要角色的小事件的结果，不利于还原真实且具体全面的历史图景。宏观研究中的“两阶段”分期便存在上述问题。将党内法规90多年的历史分为两个阶段考察，恐有过分浓缩之弊端。相较“两阶段”，“四阶段”在更为全面地分析、归纳党内法规阶段式特征的基础上，对党内法规的历史进行分期，不仅符合阶段式研究方法的本质要求，发挥了该研究方法的优点，同时将悠长的党内法规历史转为具体阶段，“逐一突破”，更凸显研究成果兼具客观性与学术性。微观研究中，学者集中于某一具体时期，同时应用阶段式研究方法，对党内法规展开更为具体的研究，不失为一种较为可行且科学的研究方法，但同样无法避免分阶段研究方法的内在缺点，即关注较为宏大事件而忽视某一年份甚至某一月份具体的历史细节，以致无法还原最全面的历史演进图。为了弥补分期式研究弊端所造成的研究不全面问题，可配合更为具体的个别式研究方法，选取某一具体年份或某一典型案例予以分析研究。两种研究方法协调并进，扬长避短、取长补短，既可以还原最完整的党内法规历史图景，又能对现有研究查漏补缺，推动研究成果的完善。

(二)党内法规的历史阶段划分标准

党内法规历史阶段划分结论不同，究其根源在于划分标准的不同。而之所以会产生诸多不同的标准，又与学者各自的学科背景及研究视野紧密相连。从不同的角度，依据不同的标准，自然会产生不同的历史分期形式。根据现有研究，党内法规历史阶段的划分标准主要可归纳为以下几个方面：

第一，中共党史标准，即从中国共产党的发展史出发，以中国共产党发展的阶段作为党内法规的历史阶段。其原因在于中国共产党历来重视自身建设，尤其是注重自身制度建设，党内法规制度体系随着中国共产党的发展壮大而不断发展完善的。(6)以新民主主义革命时期的党内法规为例，党史界根据该时期党所面临的主要任务，通常将新民主主义革命时期分为党的创建和大革命时期、土地革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期。研究新民主主义革命时期党内法规的学者，一般也会遵循党史界的历史分期方法，对该时期党内法规的历史进行相应阶段划分。第二，重要历史事件标准，即以党内法规历史演变进程中具备深远转折性、重大影响性的关键事件作为阶段划分标准，对党内法规史进行阶段性考察。此种划分标准为多数学者所采纳。宏观意义上的“两阶段”划分即采用了此种标准。(7)例如，随着党的十一届三中全会的召开，党和国家进行拨乱反正，重新确立了正确的思想路线、政治路线和组织路线，党内法规制度建设与此同时进入了大发展时期，为此，可将党内法规历史沿革分为改革开放前党内法规的历史沿革和改革开放以来党内法规的历史沿革。参见：赵娜.改革开放以来中国共产党党内法规研究述评[J].毛泽东思想研究，2018(6)：41-46.微观意义上的“三阶段”和“四阶段”历史分期，学者一般以党和国家的重要政策方针为划分标准。第三，党和国家的领导集体标准，即以国家历代领导集体作为党内法规发展的历史阶段划分标准。每一代领导集体都有各自的执政理念、执政方式与执政风格，投射到党内法规制度上，自然亦会展现出不同的内容、特征等；且历代领导集体所面临的具体的世情、国情、党情亦不相同，决定了党内法规在保持内核稳定的基础上，必须立足实践，顺应新情况，不断调试、发展、完善，从而呈现出阶段性特征。采取此种划分标准的学者可以李斌雄为代表。[2]10-11第四，党内法规建设评价标准，即根据文本的规范性、内容的完备性、制度的衔接性、结构的科学性、环境的相适性等党内法规建设评价标准划分党内法规的历史阶段。适用此种划分标准的学者较少，以邹东升、姚靖为代表。(8)这些学者依据此标准，对党内法规进行归纳概括、系统总结，认为改革开放以来我国党内法规的历史沿革大致可划分为建规立制阶段、稳步发展阶段和体系成熟阶段。参见：邹东升，姚靖.改革开放以来党内反腐倡廉法规的建设与经验[J].甘肃社会科学，2019(2)：35-43.第五，综合标准，即综合采取上述几种标准，从不同角度切入，对党内法规历史沿革进行综合考量，划分具体阶段。(9)采取此种划分标准的学者较少，以马津卓为典型。马津卓在研究中国共产党党内法规发展历程时，主要按照党史的历史阶段来梳理党内法规发展历程，而在党史上，并没有将 1978―2012年划分为一个特殊时期，但是考虑到“新时代中国特色社会主义”背景下党内法规的特殊性，其以2012年党的十八大的召开这一重要历史事件为节点，将1978―2012年单列为党内法规发展历程中的一个重要阶段。参见：马津卓.中国共产党党内法规发展历程探析[J].思想理论教育导刊，2018(6)：64-69.

上述五种划分标准各有利弊：第一种，中共党史标准。党内法规服务于中国共产党的发展建设，随着中国共产党在不同时期所确定的主要任务和目标而变化发展。以中共党史为划分标准，可以充分反映出党内法规建设与党的建设的相互关系，更直接体现出党在不同时期所肩负的历史任务和所要完成的主要工作对党内法规发展的影响。但是，该划分标准会面临“脱节”问题，即中共党史与党内法规发展史并不一定完全重合，可能存在某一时期是中共党史上的重要成熟阶段反而是党内法规建设的空白、过渡时期；反之亦然。[3]128第二种，重要历史事件标准，跳出党史分期的固定思维模式，转而将视线投向党内法规本身发展情况。以党内法规演变历程中的关键事件为标准进行阶段划分，凸显了党内法规研究的独立性，也更符合党内法规建设发展的实际情况，更能还原历史本身。第三种，党和国家的领导集体标准，虽然考虑到外部执政环境对党内法规建设的影响，但此种影响并非根本性因素，不能完全决定、反映党内法规的发展情况。第四种，党内法规建设评价标准，与重要历史事件标准类似，亦是党内法规研究中探索出的独特标准，相较前几种标准更为复杂，难度更高，也更科学。

比较而言，前四种划分标准中，因第一种中共党史标准的被动性与非同步性、第三种党和国家领导集体标准的表面性与非实质性，并不宜直接作为党内法规历史阶段的划分标准。第四种划分标准因为摆脱了传统党史研究方法的桎梏，从“以党史中心”转变为“以党内法规中心”，实现了党内法规历史研究主动性与客观性的相统一，更应为日后研究所优先适用。但是考虑到党内法规历史的复杂性及中国特色社会主义建设新时期以来党内法规所形成的新内容与新特征，为了便于研究和保证研究的客观性与科学性，可适用第五种划分标准，综合运用中共党史标准和党内法规建设评价标准，对党内法规历史进行分期。

总的来说，虽然研究视野和划分标准不同，具体党内法规历史阶段表述也不尽相同，但是在时间段上基本一致。从宏观上看，以具体时间点为参照，综合运用中共党史标准和党内法规建设评价标准，可将党内法规历史统一归纳为以下三个阶段：党内法规的产生(1921―1949年：新民主主义革命时期)、党内法规的发展(1949―2012年：新中国至党的十八大之前)、党内法规的完善(2012年至今：党的十八大以来)。又因为改革开放伟大决定的作出，党内法规在中国社会结构变迁的背景下再次发生翻天覆地的变化而步入更加规范化、体系化的进程，呈现出崭新的时代特征。结合改革开放前后内党内法规所处内外部环境和所面临机遇的不同，以及其所具备的崭新时代特征和愈加丰富多样的内容，为了更完整关照党内法规演进历程，可将新中国成立至党的十八大召开之前党内法规的发展历史，再以改革开放为节点，划分为曲折发展(1949―1978年：新中国初至改革开放前)和全面发展(1978―2012年：改革开放至党的十八大之前)两个时期。这种历史分期，既符合历史梳理研究的一般风格，体现了党内法规历史进程与中国共产党成长历史的密切联系，又弥补了党史与党内法规史中逻辑对应的部分“脱节”问题，照顾到党内法规自身的发展特性与独特路径。

二、党内法规的产生：以严格时间线性为维度

党内法规产生于新民主主义革命时期。党内法规在不同的具体历史阶段具备不同的内容、呈现不同的特征、有着不同的历史经验，新民主主义革命时期党内法规亦是如此。

(一)党内法规诞生的具体时间

讨论党内法规具体诞生于哪一时间，要先分清理论基础与探讨视域。若从词源学角度入手，这一议题的研究重心在于“党内法规”一词的历史追溯，学界对此已展开大量研究，并产生过数场有代表意义的争论；若从实质作用角度分析，党内法规具体诞生时间的研究则转变为对第一部党内法规具体诞生时间的研究。为了契合本文研究主题，以第一部党内法规诞生的具体时间为主线进行论述更为合适，即探讨实质意义上的党内法规而非文本意义上的党内法规。

党内法规产生于新民主主义革命时期，基本无异议，但是党内法规具体产生于哪一具体的时间节点，尚存争议，主要在于1921年制定的《中国共产党第一个纲领》(以下简称“一大纲领”)与中共二大制定的《中国共产党章程》(以下简称“二大党章”)之争。主张党内法规诞生于1921年的学者，主要认为一大纲领是中国共产党制定的第一部党章，以此纲领的出台为标志，意味着党内法规的产生。持此观点的学者占多数。主张党内法规产生于1922年的学者，主要认为二大党章才是中国共产党制定的第一部党章，是第一部党内法规。

从形式上看，党章作为党内法规的根本，在党内法规体系中处于统领地位，自然当以党章的诞生作为党内法规产生的标志。但是，从实质上看，党内法规的本质作用在于规范党内关系与党的活动，《中国共产党第一个纲领》已经对党的名称和性质、党员的入党条件和程序、党组织的设立、保密要求、纲领修改等作出规定，具备党内法规的功能与作用，实际上处于党章的地位。因此，应当以1921年党的第一次全国代表大会制定的《中国共产党第一个纲领》作为党内法规诞生的标志。1921年7月，党内法规随着中国共产党的成立而正式诞生。

(二)产生阶段党内法规的主要内容

第一，建党与大革命时期。中国共产党从初创到国民大革命期间，尚处于幼年时期，为把党建设成为坚强的无产阶级先锋队，实现领导中国革命的使命，制定修改党章和健全民主集中制成为党的建设的核心任务，组织建设和纪律建设成为党内法规建设的重中之重。[4]36-37该时期党内法规建设主要围绕发展党员的条件、党的组织、党的工作部门、共产党与青年团的关系四方面。[5]23-25此外，党的宣传和军事也是党内法规建设的主要内容。随着“枪杆子里出政权”道理被逐渐接受，以及基于军事斗争和军事管理的需要，军事法规也受到党中央重视，自然产生。[6]25-26

第二，土地革命时期。大革命失败后，为了应对腥风血雨考验、在艰苦与复杂的环境中发展壮大、积蓄力量反对国民党反动统治，中国共产党制定了一系列党内法规。这一时期党内法规建设主要围绕党自身如何改组、转型，以适应新环境完成新任务。[3]128该时期党内法规建设主要集中在党员、党的各级组织及其领导机关、党组织的派出机构、党内选举与党内监督等四方面。[7]117-122

第三，抗日战争时期。该时期，中国共产党与国民党以及其他力量关系变得更为复杂。在这种形势下，如何保持党的纯洁性和维护党的集中统一、如何提高全党马克思主义中国化的能力和水平，是全党必须解决的重要问题，也成为该时期党内法规建设的关键。[8]该时期党内法规建设主要围绕党员的学习与教育、党的组织、党对群众的领导、党员廉洁清正等方面。[9]党的六届六中全会上，毛泽东首次提出“党内法规”概念，是党内法规史上具有里程碑意义的事件。

第四，解放战争时期。为了争取新民主主义革命的彻底胜利、改善和巩固党的领导，党继续制定了一系列党内法规。党内法规建设主要集中于思想、组织和党的活动要求几方面，进一步健全、规范党的民主集中制和党的集体领导制度是党内法规重点解决的问题。但是，历经前几个阶段，党的自身建设日渐成熟，该时期只出台了少数党内法规，且大多数法规重要性较低。[3]129

(三)产生阶段党内法规的历史特征

革命战争年代，党内法规还不具有很强的法的属性。虽然该阶段对党内法规与国家法律的关系有所探索，但总体上尚未形成一套完整的、相互衔接的党内法规制度体系。[3]131该阶段党内法规具有如下几个特征：第一，内容上，通过党内法规的形式规范党内关系的传统得以确立[6]27-28，但是不够全面、统一，存在矛盾冲突现象，且受到苏俄和共产国际影响。[5]25第二，形式上，比较欠缺规范性，体系化不足，主要表现在党内法规的制定和修改主体不一致、程序比较随意，以及名称比较混乱等几个方面。第三，渊源上，法规文件和非法规文件混淆，主要表现为有不少非法规文件具备规范作用，一些具有法规性质的条款出现在非法规形式的文件之中。[5]25第四，执行上，存在宽严失度问题，对党员及党组织的约束主要通过整风运动的形式进行。[10]124第五，时效上，受复杂环境的影响，党内法规的稳定性、延续性较差。[7]123另外，由于外部环境的恶劣以及共产党尚处于幼年时期，党内法规体现出了较强的集权性和纪律性，保密性要求高。[6]27-28党内法规产生阶段所具备的这些特征是革命战争条件下党内法规建设所无法避免的。[4]46

(四)产生阶段党内法规的历史经验

新民主主义革命时期的党内法规存在稳定性差、时效性明显、规范性欠缺等诸多缺点，但该时期的党内法规，圆满地完成了革命战争年代的历史重任与使命，作为党内法规重要的组成部分，其将带着其特有的时代烙印在历史的长河中熠熠生辉。[11]2该阶段党内法规的建设实践存在一些有益的经验教训和历史启示。有学者聚焦某一具体时期党内法规建设的历史经验，也有学者以整个新民主主义时期党内法规建设的历史经验为对象展开较为宏观的研究。总的来看，党内法规产生阶段的历史经验可主要总结为以下几点：第一，通过加强党内法规建设，实现党组织工作、活动和党员行为的制度化、规范化，明确相应的责任和边界，是不断加强党的自身建设的基本保证。第二，将维护党的集中统一和中央权威作为党内法规建设的重要内容。第三，正确处理党内法规与国家宪法、法律之间的关系，实现党内法规建设先进性与普遍性、政治性与法律性的统一。[3]131

新民主主义革命时期较为特殊，国内外、党内外环境较为复杂，各种矛盾聚集、各种主义充斥，党内法规生成于此时期，又在此时期艰难发展，党内法规始终围绕着革命任务，呈现出浓厚的“革命”色彩，并处于服务性、配合性地位。[12]270这种服务性、配合性特质，决定了该阶段党内法规的独立性、主动性严重不足，只能随着革命的推进适时成长，以革命演变道路为自身沿革进程，遵循着严格的时间线性轨迹，从而致使该阶段的党内法规历史可明显划分为建党与大革命时期、土地革命时期、抗日战争时期和解放战争时期这四个更具体的阶段。但是，这并不能否认新民主主义革命时期党内法规的作用。该时期党内法规建设已初具雏形，在党内法规历史进程中具有重要地位，但以往学界对这一时期党内法规历史沿革的研究成果数量较少，今后应充分认识该阶段党内法规的重要性，加强研究，发掘有益的经验。

三、党内法规的发展：以政党使命为维度

新中国成立后，我国进入社会主义革命和建设时期，中国社会的面貌焕然一新，中国共产党从革命党转变为执政党、从武装夺取政权转变为巩固政权和建设社会主义国家、从战乱动荡中建党转变为和平时期建党，党生存和发展的条件以及党的使命和任务发生变化。党内法规也在此背景下有了新的发展。面对着执政初期的各种复杂环境，中国共产党逐步认识到党内法规在和平时期建设执政党、巩固新政权、创建和发展社会主义制度过程中的重要性，并进行了积极的探索。[13]39党内法规的重要性得到重新认识，党内法规建设的主要内容发生变化。

(一)发展阶段党内法规的主要内容

新中国成立初期，中国共产党在党内法规建设方面的探索方向有了改变，主要围绕如何掌控政权而展开。[1]66除了完善党章和党章性法规，党内法规建设具体包括四个方面的内容：第一，强调党对国家的一元化领导，尤其是党对政府的领导。[4]47该阶段新出台的党内法规，不仅确立了政府接受党委和党组领导的原则，而且在内容上涵盖中央到基层、政府部门到企业商业各组织，实现了党与政府的横纵双向领导格局。第二，建立和完善党的组织制度。从革命党转变为执政党后，党自身的组织制度也需要随着形势的变化作出相应调整，因此，这一时期党的组织法规数量较多。[6]30第三，加强对党员和党的领导干部的管理。为了适应新变化，稳固政权，中国共产党对党员和干部在成分构成、入党资质、培训学习等方面作出了许多努力，同时对这方面的党内法规进行了调整和完善。[14]87-88第四，强化纪律约束和监督力度。除了制定专门性法律规定，党还成立了各级纪律检查委员会狠抓党纪。[15]92另外，社会主义建设时期，中央开始重视经济发展，党内法规的建设也随着党的任务的转变作出了相应变化，对国家经济发展进行调整成为党内法规建设的主要内容之一。[11]3军事性党内法规的建设一如既往受到党中央重视。

1978年，中国共产党召开十一届三中全会。邓小平同志在中央工作会议的报告中指出：“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”这表明中国共产党在深刻反思、认真总结经验教训的基础上，对党内法规的重要性有了更进一步认识，充分认识到了党内法规对于党的建设的重要意义。[13]46以邓小平为核心的中国共产党，首先恢复继承了之前有效的、合理的党内法规，同时在此基础上新制定出台了一批党内法规。此后，一系列重要党内法规陆续出台，党内法规建设开始恢复，并随着改革的深入，进入全面发展期。党内法规建设主要围绕以下六个方面：第一，提出党内法规建设的目标任务；第二，与时俱进修改党章；第三，加强组织制度建设；第四，注重作风制度建设；第五，强化党内监督制度；第六，推进制度建设。[4]66-73在六个主要方面中，党内法规建设主要集中在党风廉政和党内监督等方面，内容涵盖党员权利行使、纪律检查、党员选拔等关键工作。[16]21制度建设的重要性得到极大认识，其在党内法规建设中的核心地位得到全党认可。[1]67

(二)发展阶段党内法规的历史特征

因为相对稳定的环境和党的重视程度的不断增加，党内法规发展取得明显成效。该阶段党内法规的历史特征主要表现为：第一，内容上，得到极大丰富与完善，调整对象越来越多样复杂，但依旧存在相互矛盾现象。在已实施的党内法规中，还存在“实体性法规较多、程序性法规较少，原则性规定较多、可操作性措施较少，一般性要求较多、惩罚性措施较少，整体刚性不足”等问题。[6]38第二，稳定性上，相较新民主主义革命时期，此时期的党内法规更加稳定，尤其是几部党章在制定上所体现出的稳定性，为其他党内法规的制定提供了稳定和持续的平台，容易形成以党章为核心的党内法规的体系化，保证内在统一性。[14]99但是总体来看，党内法规还是缺乏必要的稳定性。“文革”期间，党内法规遭受严重破坏。第三，规范性上，党内法规从制定到形式越来越规范化、程序化。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的制定公布和中央办公厅法规工作机构的成立，标志着党内法规建设进入制度化、规范化轨道。[4]66第四，体系化上，制度体系内部更加注意“成套设备”的构建，法的规范性特征已经显现。[2]25但是，党内法规体系建设依旧缺乏统筹性。[16]22第五，独立性上，党内法规有了自己的定位，不再与党的一般文件、工作安排等混淆。[6]37第六，立法水平上，立法技术日益提高，由过去“数量型立法”向“质量型立法”转变。[17]第七，纪法关系上，党内法规制度建设与全面依法治国方略相结合，更加注重党内法规与国家法律相互协调、相互配合。但是二者没有被严格区分，纪法混淆、以纪代法现象表现明显。[11]3第八，执行力上，部分党内法规没有被很好实施。[18]117总的来看，该阶段党内法规数量大幅增长、门类迅速增加、内容更为具体，概念、地位和作用获得重新认识，党内法规制度体系初具轮廓，在党内法规发展史上具有里程碑意义。[4]61

(三)发展阶段党内法规的历史经验

有学者深刻反思“文革”对党内法规的严重影响，认为必须改革和完善党和国家的领导制度，健全党的民主集中制和集体领导制度，制定正确的党的建设的方针和政策。[13]45也有学者将改革开放以来党内法规建设实践对全面构筑管党治党的“制度之笼”的重要经验启示归纳为以下四点：正确处理权力与制度的关系；正确处理思想建党与制度治党的关系；正确处理党内监督与外部监督的关系；正确处理党内法规与国家法律的关系。[16]24-25还有学者从“党内法治”角度出发，认为党内法治建设的基本经验主要有三点：党内法治是国家法治的关键一环；党内法治的核心诉求是规范公权力；党内法治的实现基础是完善民主集中制。[10]127-128另有学者以“党内反腐倡廉法规”为对象，认为改革开放以来党内法规建设基本经验在于六个方面：坚持顶层设计与靶向治理一体推进；条文破立与体系完善有机耦合；自上而下与自下而上配套联动；“关键少数”与“绝大多数”齐抓共管；纪法分开与纪法衔接协调施展；反面警示与正面倡导辩证共治。[19]36-40总的来说，结合党内法规地位的不断提升与独立性的不断增加，该阶段党内法规建设的历史经验可主要总结为三点：充分认识并重视党内法规的独立作用；正确处理好制度治党与思想建党的关系、依规治党与依法治国的关系、内部监督与外部监督的关系；将党内民主以制度的形式确定下来，提升党内法规的约束力与执行力。

自新中国成立后，党内法规获得充分发展，尤其是改革开放以后，其在规范性、体系性、稳定性等方面有了极大提升。党内法规由革命战争年代的附属性、服务性地位转变为新时期的独立、重要地位，成为管党治党的规范依据。其转变的原因在于中国共产党对党内法规自身重要性的不断认识，以及对党内民主与党内纪律关系的辩证认识。党内法规超越传统的纪律约束、组织建设功效，在党肩负的稳固政权、发展经济、建设和发展社会主义社会等使命的实现中作出了突出贡献。党内法规始终围绕着政党使命而独立发展。与产生阶段的服务性、被动回应性不同，该阶段党内法规摆脱了依附于革命演变进程的微弱式、纯粹线性式发展道路，转变为以独立性与主动性为突出特征的积极性发展道路，在政党使命的实现中不断探索并加入自身元素，党内法规的独立特色开始彰显。

四、党内法规的完善：以法治建设为维度

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规建设。党的十八届四中全会提出全面依法治国的总目标在于建设中国特色社会主义法治体系，并将党内法规体系纳入其中，实现了新时代下依法治国与依规治党相结合的双轨式法治建设，党内法规的地位极大提升、作用愈加突出。党的十八大以来，中国共产党勇于承担时代赋予的新使命，立足时代高点，奋力推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，在这一过程中，党内法规制度建设逐步走向体系化发展阶段。[2]26

(一)完善阶段党内法规的主要内容

党的十八大以来党内法规建设主要集中于党章完善、党内法规建设总体布局，以及党内法规的制定、修订与清理等方面，党内法规的体系化、执行力和理念建设得到重视，围绕党的领导、党内监督、党规与国法的衔接协调等方面的党内法规建设取得了一系列重要成就。

第一，修订和完善党章。党的十八大首先对党章进行了修改，并对党员、党的干部和党的基层组织提出了新要求。[13]672012年习近平总书记在讲话中强调了党章在建立党内法规体系中的根本依据地位，2013年颁布的《中国共产党党内法规制定条例》正式将这一原则以法规形式确定下来，党章作为党内法规制定总依据的地位更加明确。[1]68第二，对党内法规建设进行顶层设计。为了解决党内法规重复、冲突问题，避免党内法规的零散化、碎片化，党的十八大以来党中央重视对党内法规建设进行顶层设计、统筹布局，先后于2013和2018年制定发布了两个党内法规，制定五年工作规划。联席会议制度的建立则是党中央增强党内法规统筹性和协调性的又一制度创新。[20]111第三，对党内法规进行集中、全面清理。为了解决党内法规跨度大、间隔长、内容杂、形式多、时效不一等问题，2012年6月和2018年1月，中央先后开展了两次集中清理活动。[15]93党内法规制度的体系性、协调性进一步增强，党内法规的统一性、权威性得到维护，对于加快构建完善的党内法规制度体系具有重要意义。[20]111-112第四，修订原来的党内法规。在历史与现实构成的坐标中，中国共产党根据新的历史条件和现实形势，结合党的建设探索过程中形成的成功经验和建党规律，不断与时俱进，对党内法规进行修订，更好体现全党意志。[21]第五，制定新的党内法规。为了回应新时代下依法执政、从严治党、管党治党的需求，中国共产党及时根据新的现实，围绕党内政治生活规范、权力监督和制约、党内法规与国家法律协调衔接等关键问题，制定、出台了一批标志性、关键性、引领性的党内法规，建立了一批工作制度和管理制度。[22]另外，进入新时代后，在坚持党的全面领导、推进全面从严治党，以及推进制度治党、依规治党的进程中，形成了涵盖八个方面的独具特色的习近平新时代党内法规制度建设思想。[2]27-28

(二)完善阶段党内法规的历史特征

党的十八大以来，随着中国特色社会主义事业进入新时代，党内法规建设呈现出新的时代特征。

第一，更加注重党内法规制度的理念建设、执行力建设和体系建设。[1]68-69理念建设方面，《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》分别贯彻了纪严于法和纪在法前、“底线”要求与“高线”要求相结合、信任与监督并重、围绕责任设计制度的基本理念。执行力建设方面，主要通过重视学习教育并重视监督检查，维护党内法规的权威性和严肃性。体系建设方面，党的十八大以来的党内法规制度体系建设沿着内部和外部两个方向同步推进。第二，更加重视党内法规与国家法律的协调衔接建设。在全面推进依法治国和国家治理现代化的背景下，如何理解党内法规与国家法律的关系以及二者的衔接和协调，成为亟待厘清的基础性问题。[23]第三，党内法规的统筹性、协调性显著增强。通过发布党内法规制定五年工作规划、建立联席会议制度以及开展清理活动，党内法规的零散化、碎片化问题得到改善，体系性、协调性进一步增强，统一性、权威性得到维护。第四，党内法规的科学化、体系化特征明显。党内法规制度建设更加注重党的建设的内在规律和科学化要求。[13]67“1+4”的党内法规体系构架总体完成，有机统一的党内法规体系整体形成，标志着党内法规步入了科学化、体系化建设的快车道。[11]79第五，党内法规的执行力不断增强，刚性约束显现，表现出了明显的从严治党的时代特性。[11]10党中央专门成立中央全面深化改革领导小组，进一步提升了党内法规在体系、内容和内在逻辑关系上的科学化与具体执行上的强制性。[6]43-46第六，党内法规的规范化、实用化、时代化特征凸显。[16]23-24

(三)完善阶段党内法规的历史经验

党的十八大以来党内法规随着中国特色社会主义进入新时代，相应进入发展新阶段，并开始完善和走向兴盛。这一时期党内法规建设的历史经验相对丰富，不同学者有不同的认知与观点。有学者将党的十八大以来党内法规建设的历史经验总结为涵盖思想指导、党的领导、建设路径、党章地位、政治建设、依法治国、纪法衔接、顶层设计、问题导向和制定实施九个方面的经验。[18]395-397也有学者认为该时期党内法规建设的历史经验至少包括坚持问题导向、辩证看待党内法规制度的“操作性强弱”问题和抓住“关键少数”三方面。[20]114-115

总的来看，党的十八大以来党内法规建设的历史经验可总结为以下几点：第一，坚持以马克思主义为指导，与党的方针、路线、政策相配套[24]，尤其是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党建新理念指导党内法规建设，把加强党的领导作为根本原则和政治方向。第二，注意总体布局与具体推进相结合。要重视顶层设计，加强对党内法规建设的整体指导与全局部署，避免“碎片化”现象；注重基础主干性、程序性党内法规的制定与修订，避免党内法规“空白化”和“轻程序”问题；注重系统联动，避免党内法规间的交叉重复或冲突矛盾问题。[25]第三，不断提高党内法规的质量。避免重数量而不重质量的陷阱，实现从“数量型立规”向“质量型立规”转变。[26]第四，坚持问题导向。既立足当前全面从严治党面临的新情况新问题，重点解决当前管党治党面临的突出矛盾和在高级干部中存在的突出问题，又要不断健全党内法规备案审查制度。[20]115第五，把党的政治建设摆在首位。思想建党与制度治党、依规治党与以德治党相结合，使党内激励机制和处罚机制法规化。[18]397第六，实现党内法规与国家法律的协调衔接。必须坚持以法治思维统领党内法规制度建设，既要使党内法规制度自身符合法律规范的一般要求，又要注重统筹党内法规与国家法律、依规治党和依法治国之间的关系。[19]41-42

党的十八大以来，党内法规制度建设重视程度之高前所未有，发展机遇之好前所未有，推进速度之快前所未有，党内法规制度的执行力之强前所未有。[27]党的《十八届四中全会决定》明确提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，将完善的党内法规体系之形成作为建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。以党的十八届四中全会为分水岭，党内法规由主要在党内使用的政治概念转化为一个重要的法治概念，成为依法执政之“法”的重要一极，在中国特色社会主义法治体系的完善中发挥着重要作用。[12]280如果说产生阶段的党内法规因为独立性不足而依附于革命任务进行，遵循着严格的时间线性成长轨迹；发展阶段的党内法规因为独立性的提升而在积极协助政党使命实现的过程中，探索出主动彰显自身规律特性的发展路径；那么完善阶段的党内法规则独立担负起中国特色社会主义新时代赋予其的使命，在法治建设进程中发挥着与日益增的作用，最终开启了独立自主、与国家法律协同作为的新型道路。

五、结 语

通过系统梳理现有研究，不难发现中国共产党党内法规历史沿革研究相对宏观、抽象。学者多用阶段式分析方法，将党内法规发展历史划分为新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放时期和党的十八大以来四个时期，并对其进行阶段性梳理总结，但却很少深入历史细节，作精细化、具体化研究。另外，分时期式整体研究中，存在厚此薄彼现象。改革开放时期，尤其是党的十八大以来的党内法规历史颇受学者青睐，研究成果较多；而新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期则较少受到关注，尤以前者为甚。这可能与改革开放以来的党内法规的数量较多、种类较为丰富，更便于资料收集、展开研究有关。但是，重视某一时期党内法规而忽视其他时期，既是对“研究历史是为了更好指导未来”这一根本性研究目的的违背，也不利于党内法规研究的完善与发展，同时也不符合我国以史明鉴、重视每一个不论大小与否的历史经验的优良传统。除此，有关党内法规发展趋势的研究几乎没有，实为一大缺憾，有待改进。

研究主体的单调性和研究方法的单一化倾向亦是党内法规历史沿革研究的突出特点。在研究主体上，多为党史党建学者、马克思主义理论学者和政治学学者，而立足法学视野的研究者则相对较少。研究方法上，规范分析方法一枝独秀，以实证分析方法作历史梳理与规律总结的成果基本为零，多学科百花齐放、百家争鸣现象的惨淡与规范实证研究方法互补共进模式的缺乏，毕竟是党内法规发展史研究的一大缺憾。为了更好迎接党内法规“显学”时代的到来，党内法规研究要善用解释论、实证论、历史论和比较论等四种方法。[28]

中国共产党党内法规已随着中国特色社会主义新时代的到来而进入完善阶段，日后将面临更多问题，需要及时破解、扫清发展障碍。对于研究而言，除了应立足国情，脚踏实地，发现“真中国”问题，汲取本土经验，推动党内法规在解决问题中不断发展，还应拓宽视野，打开国门、走向世界，积极研究其他国家、地区政党在党内法规建设中的有益经验，取其精华、补己短板。一方面，应尽可能研究更多国家、地区政党的党内法规，在横向上拓展研究领域；另一方面，除了基础问题研究，更应立足我国国情，对标我国党内法规发展的不足之处和所面临的困境，带着“问题”意识，作更为细致具体的、有针对性的研究，在纵向上拓展研究深度。未来，学者应在坚持中国特色的基础上，加大法学方面的研究力度，做到研究上的“横纵交织”，实现研究方法上的“齐驱并进”，紧贴时代脉搏体现时代精神，更好利用“他山之石”予以“攻玉”，推动我国党内法规不断发展完善。