论党内法规与国家法律关系的双维结构

赵筱芳

(湘潭大学法学院，湖南湘潭411105)

一、党内法规与国家法律关系的双维结构缘何建立

如何正确处理党内法规与国家法律的关系，是中国特色社会主义法治建设必须回答的一个重大政治、理论和实践问题，特别是在党的十八届四中全会明确将“形成完善的党内法规体系”确定为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分之后，怎么把这个问题回答好、把二者关系理明白就显得尤为迫切。[1]目前，党内法规与国家法律的关系已然成为学界研究的焦点，一大批相关成果如雨后春笋般涌现，但由于对党内法规的性质、效力、调整范围等前提性问题理解的不同，党内法规与国家法律关系研究依然呈现“百家争鸣”的状态，尚未达成共识，存在一定的模糊之处。要摆脱此种困境，研究方法的更新尤为重要。路德维希·维特根斯坦在1922年提出：世界是由许多“状态”构成的总体，每一个“状态”都是一条众多事物组成的锁链，他们处于确定的关系之中，这种关系就是这个“状态”的结构。[2]此后，结构主义逐渐从一种单纯的传统意义上的哲学学说，成为人文社会科学领域共同应用的一种研究方法，试图使人文社会科学达到类似自然科学一样的精确度。因此，我们不妨从结构主义出发，从总体与分体两个方面入手，构建党内法规与国家法律的双维结构。

(一)党内法规与国家法律关系的梳理有赖于方法论的指引

党内法规与国家法律都是治国理政所须仰仗的重要依据，其规范党员或公民生活的方方面面，具有法规数量多、体系结构复杂、调整范围广的特点，要把握其关系并非易事。从数量上看，仅2018年即印发《干部人事档案工作条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》等74部中央党内法规。[3]截至2019年5月，现行有效的党内法规有5 989件，其中，中央党内法规270件，部门党内法规287件，地方党内法规5 432件。[4]国家法律的数量则更为惊人，目前我国现行有效法律274件，行政法规600多件，地方性法规12 000余件。[5]从体系结构上看，党内法规已经形成了“四个三”的体系框架，即在体系架构上包括以党章为根本，准则、条例为主干，规则、规定、办法、细则为枝桠的三层结构；在规范位阶上包括中央党规、部委党规、地方党规三个层级；在规范形态上包括主体性规范、行为性规范、保障性规范三种类型。国家法律则是由公法、私法和社会法三大类及宪法、刑法、民法等数十个法律部门构成的有机整体。党内法规与国家法律皆具有多维特征。从调整范围上看，党内法规与国家法律的调整视野都是360度，通过强弱不等的方式，实现对整个社会活动的全覆盖。[6]由此可见，对党内法规与国家法律关系进行梳理无疑是一项艰难且复杂的任务，有赖于科学的方法论指引。

(二)作为方法论的结构主义能厘清党内法规与国家法律的关系

一方面，结构主义是说明和解释各种社会现象的最为精确、最有意义和最简单明了的方法。[7]91采取此一方式，能将党内法规与国家法律细化为“小板块”，构建“板块”与“板块”之间的关系，化整为零，将其从纷繁复杂的状态中抽离并得以简化，从而厘清党内法规与国家法律的关系。另一方面，结构主义通过着眼于事物或现象的整体结构，进而探究本质的思想[8]，能为各门科学提供一种普遍有效的方法，依据这个方法，人们可以把自己所遇到的现象整理成连贯的整体，或者说一个系统。[7]92也就是说，采取结构主义的方法对党内法规与国家法律的关系加以研究，能摆脱以偏概全的禁锢，找出党内法规与国家法律各个维度、各个区域、各个文本之间的关系，打破绝对间隙，将其连成一个统一的整体。总之，采取结构主义的方式，对党内法规与国家法律关系进行解构与重构，是厘清两者关系的可行之道。

(三)双维结构有助于周延描述党内法规与国家法律关系

在历史、现实、规范等不同维度下中国共产党党内法规与国家法律的关系呈现出多重结构。[9]要厘清这种结构，必须从整体和部分两方面“双管齐下”。从整体上看，习近平同志指出“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[10]由此形成党内法规与国家法律的第一维结构。任何党内法规与国家法律关系的具体化、细节化，都必须在此格局下建构。与此同时，对于实践中党内法规与国家法律“谁高谁低”、适用时“谁先谁后”的问题，概而论之的“党内法规严于国家法律”“国家法律优于党内法规”等一维观点显然无法作出具体指引，还需要从微观角度予以阐释。因此，有必要在党内法规与国家法律类型化的基础上，具体到部分，把握党内法规与国家法律关系的特殊样态，构建党内法规与国家法律的第二维结构。总之，双维结构既能从整体上勾勒党内法规与国家法律的总体关系，又能从微观上把握两者关系的细节部分，从而有助于周延描述党内法规与国家法律的关系。

二、党内法规与国家法律的总体关系

新时代全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，必须完善以宪法为核心的国家法律体系和以党章为核心的党内法规体系，把依法治国和依规治党有机统一起来。这两者的有机统一，有赖于从整体上把握党内法规与国家法律的关系。[11]具体而言，基于“相辅相成、相互促进、相互保障的格局”，党内法规与国家法律之间形成了共治、互补和互益关系，三种关系层层递进，共同保障依法治国与依规治党的有机统一。

(一)共治关系

共治关系，即党内法规与国家法律共生于中国特色社会主义法治体系之中，共同保障社会主义法治国家的建设。从国家治理角度出发，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”[12]申言之，党内法规既是管党治党之法，也与国家法律一起，共同构成治国理政的国务之维。例如国家公职人员的管理领域，即由《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部交流工作规定》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》等国家法律共同规制。从党内治理角度出发，由于国法的效力及于其管辖范围内的一切人和事，党务关系亦属国法调整的范围。当入规的党务关系同时也入法时，党务关系将同时由党规和国法调整。[13]由此形成党内法规与国家法律共治的党务之维。因此，不论是从国务角度出发抑或从党务角度出发，党内法规与国家法律皆形成共治关系。

(二)同向关系

同向关系，即党内法规与国家法律在价值理念上呈现出一致取向，其具体表现在以下几个方面：一是党的领导理念。党内法规与国家法律都是制度规范，都是在党的领导下制定的，都必须坚持中国共产党的领导这一基本原则不动摇，所以必然存在着密切的一致性关系。[14]因此，无论是党内法规抑或国家法律，坚持党的领导理念都是应有之义。二是民主集中理念。从文本的角度来看，作为根本法的党章与宪法都对民主集中作出了明确规定。从法实施的角度来看，民主集中理念贯穿于党内法规与国家法律的方方面面，既表现在党组织和国家机构的组织层面上，又表现在具体的工作机制与方法上。因此，民主集中理念为党内法规与国家法律共同遵循。三是法的价值理念。党内法规与国家法律均具有不容违背的强制力，展现出强烈的秩序价值；均将正义具体化为权利和义务，致力于实现对资源、利益和负担进行权威的分配，彰显出正义价值；均将人的自由意志转化为自由权利，排除自由意志实现的外在障碍，体现出同向的自由价值。四是控权理念。一方面，党内法规与国家法律均将“治官治吏”作为控权的重点，并制定了一系列法规规范；另一方面，党内法规与国家法律均对公权力的运行设置了严格的程序和方式，体现出一致的控权理念。由此可见，党内法规与国家法律展现了同向的价值追求。

(三)互益关系

互益关系是指党内法规与国家法律在发展进程中相得益彰，相互促进。党内法规与国家法律作为治国理政所仰仗的重要依据，两者各有所长。一方面，两者之间的互益关系建立在相互借鉴的基础上。例如在体系建设上，国家法律已经形成了完善的法律规范体系，理顺了法律规范间的上下、左右、内外关系，并具备了一套较为成熟的体系化经验。作为一种正式的规范，党内法规完全可以吸收国家法律体系化的经验，走上良性发展轨道。[15]又如党内法规规定的组织、工作原则具有先进性，国家法律可以认可吸收，使其成为法律的一部分。[16]另一方面，党内法规与国家法律的互益关系体现为相互促进。例如在实施中，党内法规强调党员必须“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规”，通过先锋队的带头作用倡导普通群众遵守法律，从而促进国家法律的实施。又如《党政领导干部选拔任用条例》具体条款的落地必须依靠《选举法》《组织法》等国家法律的协同促进。总而言之，党内法规与国家法律在治国理政的过程中和谐共生、良性互动、互惠互利。

三、党内法规与国家法律的分体关系

总体关系是对党内法规与国家法律的关系进行宏观描述，从而抽象出“概念式”关系。分体关系则是基于微观的视角，从党内法规与国家法律的内部结构出发，进行细化阐释，旨在解释党内法规与国家法律之间的“特有关系”，用以补全“概念式”关系的空洞。具体而言，党内法规与国家法律的分体关系主要包括如下几种：

(一)平行关系

平行关系是指党内法规与国家法律在各自的领域内发挥作用，两者独立存在、平行共处、互不干涉。平行关系下的党内法规与国家法律就像两个相离的圆圈，共存于中国特色社会主义法治这一平面内，其有如下几个方面的特点：一是法规运行的独立性。在平行关系下，党内法规与国家法律的存在不以对方为依托。缺少党内法规，国家法律依旧可以存在；离开国家法律，党内法规仍然可以运行。例如离开《立法法》《规章制定程序条例》等国家法律，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内法规依然可以顺畅运行。二是调整方式的双重性。调整方式的双重性是指在平行关系下，虽然党内法规与国家法律各管一块，但由于党内法规调整对象具有双重身份，因此其既要接受党内法规的调整，也要接受国家法律的调整。例如党员要遵守《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员保障条例》等党内法规，但即使不考虑党员身份，其作为中国公民，还是要接受《刑法》《刑事诉讼法》等国家法律的调整。三是调整范围的动态性。虽然在平行关系下，党内法规与国家法律之间的调整范围存在一条明显的界限，但这条界限并不是绝对的，而是随着事务的发展而变化，这使得党内法规与国家法律之间呈现出一种动态平行的关系。

(二)互补关系

互补关系是指党内法规与国家法律对同一事物进行调整，但调整方式相异且分工合作、相互补充。互补关系的形成既得益于多元法治体系碰撞，又取决于党政合作的现实需求，其主要通过以下三种方式得以实现：第一，宏观调整与微观调整的互补。例如《党政领导干部选拔任用工作条例》第二条规定，选拔任用党政领导干部，必须坚持依法办事原则。其中“依法办事原则”体现的是一种宣示，是一种宏观调整。而《宪法》《公务员法》《检察官法》等国家法律作为此条规定的引证对象，所作出的具体规定体现的则是微观调整。由此可见，在上述党政干部的提名推荐领域，党内法规与国家法律在调整方式上存在互补关系。第二，调整范围的互补。例如在国务院领导干部的管理上，党内法规规定国务院工作部门或者机关内设机构领导成员的任免、考核、离职等方面。国家法律则规定国务院总理的选任、职权等方面，党内法规与国家法律相互补充，共同完成对国务院公职人员选拔任用的调整。第三，调整对象的互补。例如《党政领导干部选拔任用工作条例》第四条规定：“本条例适用于选拔任用……最高人民法院、最高人民检察院领导成员(不含正职)和内设机构领导成员……。”《人民法院组织法》第四十二条规定：“最高人民法院院长由全国人民代表大会选举。”《人民检察院组织法》第三十七条规定：“最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举和罢免。”也就是说，对于最高人民法院、最高人民检察院的正职领导干部与非正职领导干部的选任分别由国家法律与党内法规进行规范，显著体现了两者在调整对象上的互补。

(三)转化关系

“转化，变易也”。转化是指在一定条件下，事务各自向着和自己相异的方面发展而造成的地位转变。党内法规与国家法律的转化关系基于党内法规的试点行为而存在，也即党内法规在试点成功的基础上，以国家法律的形式将试点的成功经验固定下来，从而实现党内法规与国家法律之间的转化。例如在国家官员个人财产申报制度上，由于制定相关国家法律的条件尚未成熟，所以由中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，对党政领导干部的个人事项的申报进行规范，当条件成熟时，应当由全国人大常委会制定财产申报与公开方面的规范，从而转化为国家法律。

(四)竞合关系

竞合关系是指党内法规与国家法律在调整范围、具体规则设置、规范文本等方面都完全重合的状态。在中国特色社会主义的法治实践中，党内法规与国家法律竞合关系的法规载体为混合性党规[18]，即党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关，以及省、自治区、直辖市党委与国家机关、社会组织、人民团体等共同制定，既能调整党务，也能调整国务；既能约束党组织与党员，也能约束非党组织与党外人士的党内法规。作为党内法规与国家法律关系最“亲密”的存在，竞合关系具有如下三个方面的基本特征：一是立规主体的双重性。竞合关系是具有立规权的党组织与具有立法权的国家机关对同一领域进行一体调整的状态，其存在两个立规主体。例如《党政机关公文处理工作条例》《关于高级干部生活待遇的若干规定》的立规主体即为中共中央和国务院。二是制定依据的双重性。竞合关系下的混合性党内法规既要依据国家法律制定，又要以相关党内法规为依据。例如《党政机关厉行节约反对浪费条例》作为混合性党规，其第一条规定：“为了进一步弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，推进党政机关厉行节约反对浪费，建设节约型机关，根据国家有关法律法规和中央有关规定，制定本条例。”该规定即同时依据国家法律和党内法规制定。三是法规适用的双重性，即在竞合关系下，混合性党内法规既能适用于党内，又能在国家、社会领域发挥作用。例如《法治政府建设与责任落实督察工作规定》“适用于对地方各级党委和政府、县级以上政府部门推进法治政府建设与责任落实情况的督察工作”，即具有法规适用的双重性。

四、党内法规与国家法律关系双维结构的保障

构建双维结构的目的在于进一步厘清党内法规与国家法律的关系，进而保障中国特色社会主义法治的协调一致。如果只建立结构而不设置具体的运行规则，则可能违背初衷，达不到研究应有的作用。由此，必须建立党内法规与国家法律双维结构的保障机制。

(一)总体关系的保障原则

党内法规与国家法律的总体关系是基于整体的、宏观的视角得以构建，因而要保障其关系，必须从原则角度出发。具体而言，要保障党内法规与国家法律的总体关系，必须坚持协调一致原则、双向互动原则与统筹兼顾原则。

第一，协调一致原则，即党内法规与国家法律之间“不抵触”“相一致”。贯彻落实协调一致原则，保障党内法规与国家法律总体关系的协调，必须把握如下两个方面：一是坚持党的领导。坚持党对立法工作的领导，是不能动摇的政治原则。[19]将党的领导贯穿于党内法规、国家法律，使其秉承一致的理念追求，是保障协调一致原则的第一要义。二是党内法规不得突破国家法律的底线。《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”党章总纲中规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。由此构建了协调一致原则的第二要义，即党内法规不得突破国家法律的底线。

第二，双向互动原则，即党内法规与国家法律之间不是单向灌输，而是彼此联系、相互作用的。坚持双向互动原则，保障党内法规与国家法律关系的总体协调，必须从以下三个方面出发：一是理念的互容。用中国哲学术语来说，党内法规与国家法律的关系是“和而不同”。作为治国理政的规则，两者都坚守“建立健全中国特色社会主义法治体系”这一理念。但从治党与治国角度出发，两者却存在“不同”之处。例如国家法律以权利为本位，党内法规则更重义务，两者存在“不同”之处。为追求最终的“和”，必须坚持“不同”理念的互动，相互兼容、相互接纳。二是文本的互引。党内法规与国家法律的共生、同治离不开法规文本的支撑，因而文本上的互引成为两者双向互动的一种常用方式。例如《中国共产党纪律处分条例》大量引用了刑法的规定，《监察法》沿用了《中国共产党纪律检査机关案件检査工作条例》的部分规定。三是实施的互联。实施的互联要求党内法规与国家法律的实施机关注重相互帮助、相互配合。例如调查过程应积极互动，从而实现证据的有效、及时转化。

第三，统筹兼顾原则，即必须同时照顾到党内法规与国家法律，不可偏颇。具体而言，应当做到如下两个方面：一是相互独立。党内法规体系与国家法律体系作为中国特色社会主义法治体系的两个分支，二者相互独立而存在，拥有各自的作用板块和领域。[20]尽管党规与国法齐飞能够尽量减少政党和国家分开立法的成本以及可能存在的冲突[21]，但也不能将两者混同，而忽略或屏蔽党内法规与国家法律间的基本区分。二是同时加强。依规治党是依法治国的关键，依法治国是依规治党的基础。推进国家治理体系现代化的总体进程，必须同时推进这两个体系现代化。同时，必须逐步提高依规治党的水平，实现党内法规的法治化转型；不断明确党内法规与国家法律在法治进程中的分工，实现两者在整个社会规范体系中的有机衔接；不断提高党内法规与国家法律的制度化水平，展现中国特色社会主义法治的显著优势。

(二)分体关系的保障规则

除了构建整体的、宏观的党内法规与国家法律总体关系的保障原则，还应当设计具体的分体关系运行规则，全方位保障党内法规与国家法律关系双维结构的稳健运行。具体而言，分体关系的保障规则如下：

第一，平行关系的“并驾齐驱”“互不侵犯”规则。“并驾齐驱”是指党内法规与国家法律作为国家发展的重要推动力量，在国家法治化进程中必须齐头并进，共同推进。“互不侵犯”这一运行规则是为杜绝平行状态下党内法规与国家法律间形成矛盾并保障两者间的协调而设立的，是指党内法规或国家法律不得逾越界限，不得涉及对方调整范围内的事项，不得侵占立规或立法空间。例如党旗为缀有金黄色党徽图案的红旗，是中国共产党的象征与标志，只能由《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》等党内法规进行规定；国旗为缀五颗黄色五角星的红旗，是中华人民共和国的标志与象征，只能由《国旗法》等国家法律进行规定。党内法规不得逾越界限对国旗进行调整，国家法律也不得超出调整范围对党旗进行规制，否则就侵犯了对方调整范围，构成越权。

第二，互补关系的“权力分工”规则。此规则是由党内法规与国家法律对同一领域进行调整发展而来，而这种对同一领域运用不同的法治规则进行调整是基于法规的“溢出效力”(1)“溢出效力”是指规范党的领导和执政活动方面的党内法规，会在一定程度上影响到国家权力的行使或公民、法人、其他组织的权益。参见：宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015：492；欧爱民.党内法规与国家法律关系论[M].北京：社会科学文献出版社，2018：221；江国华.正当性、权限与边界——特别权力关系理论与党内法规之证成[J].法律科学(西北政法大学学报)，2010(1)：70-81.形成的。这种“溢出效力”是党内法规与国家法律调整范围的“打破”与“磨合”。为维持这种“打破”与“磨合”的平衡，实现党内法规与国家法律之间“1+1>2”的效果，必须遵守“权力分工”运行规则，即强调合理分工、明确分工。也就是说，在互补关系下，党内法规与国家法律之间必须建立一条明确的界限，防止相互侵犯立法空间情形的发生。要明确党内法规与国家法律的明确分工应当做到如下两个方面：一是建立立法衔接机制。立法衔接机制是指党内法规制定部门与国家立法部门之间沟通协调的工作机制和制度。通过建立立法衔接机制，共同研究需要双方配合解决的重要问题，交流借鉴各自在立法工作中的经验和技术，促进党内法规制定与国家立法的相互协调，使两者在同一领域发挥互补作用。具体来说，建立立法衔接机制应当做到立法规划的衔接、立法界限的明晰、衔接平台的搭建、清理机制的健全。二是建立备案审查衔接机制。备案审查衔接机制一方面是对党内法规、国家法律在调整范围上互不侵犯的保障，另一方面也是对党内法规、国家法律合法运行的保障。具体来说，建立备案审查衔接机制应当做到确定审查范围、严格审查程序、明确审查责任等。

第三，转化关系的适用条件规则。转化关系的“先行先试”特征使得所涉党内法规具有一定的优先性与试错性，因此必须予以严格规范。具体而言，其应当遵守以下三个条件：一是范围条件。试点行为不得超越党内法规与国家法律调整范围的“警戒线”，即使立法条件不成熟也不得涉及国家法律的保留事项。二是情形条件。党内法规转化为国家法律必须同时满足以下两种情形：第一，由于党内法规的试点行为涉及的是国家法律的调整范围，因此只有在国家法律无暇制定、来不及制定或制定面临较大风险时，才能由党内法规进行先行先试。第二，只有在重大且紧急的情形下，才能制定转化型党规。对于既不重大也不紧急的情形，可由国家法律进行内部管理。三是程序条件。将成熟的党内法规转化为国家法律即以法律化实施方式来确认政治化实施的经验。[22]因此，必须遵循“法律化”的程序。在转化前严格遵守评估转化的必要性和可行性、审核立法质量和实施效果、形成国家法律立法建议草案等程序；在转化中，必须依据《立法法》的相关规定，经过起草、审议、讨论、通过和公布等程序才能正式将党内法规转变为国家法律；在转化后，也应按照一般的法律实施规则，根据相关规定进行立法后评估、清理、废止。

第四，竞合关系的范围限制规则。竞合关系下的混合性党内法规作为一种法治“新样态”，为许多法治难题提供了“中国方案”。但在竞合关系带来优益性的同时，也面临着一定的风险，一旦滥用即可能造成党内法规效力越位、国家法律效力架空等现象，严重影响法治的顺利实施。因此，必须对竞合关系的适用领域进行严格限制，将其载体——混合性党规的调整范围限定为如下几个方面：一是机关工作重叠领域。党的机关与国家机关都需要对内部事务管理、组织运行、公文处理等相关事宜建章立制。[23]采取“两规一立”的制定方式是更为经济的立法模式。二是党政同责领域。在安全生产、环境监管等领域，国家机关不但要承担责任，同级党委也需要承担相应的责任。为保障“责任到位”，防止推诿责任情形的发生，采取混合性党规的方式不失为可行之道。三是意识形态领域。习近平同志多次强调，能否做好意识形态工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力。由此可见意识形态管理的重要性，党必须不断强化对意识形态领域的管理。然而意识形态往往具有全局性，涉及全体公民，如通过党组织单独制定党内法规的方式对意识形态事务进行调整存在“名不正、言不顺”之嫌，不符合法治建设的一般规律。因此，通过制定混合性党内法规对意识形态领域进行直接的、具体的领导，便成为一种最佳的制度选择。四是反腐倡廉衔接领域。反腐倡廉既需要党内法规的“抓小抓微”，也需要国家法律的“重拳出击”。在党内法规与国家法律共同治理腐败的过程中，不可避免会出现需要衔接的情形，例如程序交接、证据转换等。在此种情形下，混合性党内法规既能双向适用，又能避免对接的不一致情形，成为实现党纪与国法的融合贯通的合理方式。

五、结 语

厘清党内法规与国家法律的关系不仅是彰显中国法治特色的重要理论命题，也是回应法治实践新时代需求的关键节点。随着中国特色社会主义法治体系的发展与完善，党内法规与国家法律的关系必定更加密切、更加融洽、更加完善，这对理论工作者提出了新要求与新挑战。如何全面总结党内法规与国家法律相伴随行的成功经验，如何有效应对党、法关系提出的现实难题，如何正确引导党内法规与国家法律发展的未来方向，还需要理论工作者主动跟上实践发展的步伐，对党内法规与国家法律的关系进行深入剖析，形成具有理论深度的党内法规与国家法律关系的“中国理论”，提出切合实践的党内法规与国家法律关系的“中国方案”，构建符合法治发展规律的“中国路线”。