南京市环责险实施模式分析

姚利鹏 陆骏 于忠华

（1. 南京市生态环境保护科学研究院，江苏南京 210013；2. 南京市生态环境局，江苏南京 210037）

1 引言

环境污染责任保险（以下简称“环责险”）是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险［1］。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度，是建立健全绿色金融体系的必然要求和重要内容，是生态环境体制机制改革的一项重点任务［2］。随着绿色保险日益发挥重要作用，环责险制度在全国20 多个省、市开展了试点工作。南京市是重化工城市，石化、电力等大型企业集中，且多沿江分布，易燃易爆品、危化品众多，污染源、风险源等面广、量大、种类多，环境污染事故隐患复杂，环境风险严峻。2012 年，南京市启动环责险推广试点工作，充分调研其他城市实践经验，结合自身实际情况，探索出一套具有本地特色的环责险实施推广模式，但仍然面临不少问题。对南京市现行环责险实施模式进行分析，将有利于推进并完善环境风险管理长效机制。

2 南京市环责险基本制度框架

2.1 政策制度配套

2013 年以来，我国环责险快速发展，国家先后出台了一系列指导性文件。如国务院发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，环境保护部、中国保监会联合发布的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》等。南京市在国家、江苏省相关文件的指导下，对环责险制度进行了细化完善，出台了1 个主体文件和3 个配套性文件，形成“1+3”的总体制度框架体系。2012 年4 月，南京市开始试点环责险工作，动员重点行业、企业积极参加环责险。环责险试点推广时期，出台了3 个配套性文件，即《南京市环境风险企业目录》《南京市环境污染强制责任保险环境风险评估工作管理办法》《南京市环境污染强制责任保险“共保体”承保工作规范》。2015 年4 月，南京市率先在全国以市政府名义推行环境污染强制责任保险制度，南京市政府出台了《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》，即1 个主体文件。“1+3”政策文件的出台，为环责险推行实施工作提供了明确的原则指导、政策支持和制度保障。

2.2 保险方案设计

保险方案设计是环责险作为一项保险的关键。南京市环责险采用1+X 保险方案，设计了基准保费2 万元至20 万元7 个投保档次，分别对应保额从100 万元到4 000 万元。企业根据实际情况，可以选择附加险种，费用另行计算。附加险有8 个可供选择：污染救助费用保险；疏散人群费用保险；自然灾害责任保险；盗窃抢劫责任保险；精神损害赔偿责任保险；自有场地清污费用保险；雇员人身伤亡责任保险；地下储存罐污染责任保险。

2.3 配套实施机制

承保方式引入“共保体”机制。通过公开竞争性谈判和公开招标形式，确定了2 家保险经纪公司作为该项目的技术顾问单位以及5 家保险公司组成“共保体”。“共保体”在遵守国家、省相关行业规定的前提下，规范保险服务工作程序，遵守“共保协议”，建立考评机制、季度例会制度，确保“共保体”健康有序运行。形成了企事业单位为责任主体、政府部门和保险公司多方联动的责任保险机制［3］。

建立环境风险评估机制。“共保体”拿出保费的13%作为环境风险评估费，专项用于环境风险评估、保险培训、防灾减灾等活动以及对突发公共性质的污染事故进行应急处置和环境风险源防控，为投保企业做好售后服务，为社会承担环境安全责任。同时，以南京环境科学学会为依托，建立了环境风险源评估和环境损害评价鉴定专家库，分别设置了环境科学、环境管理、环境工程、应急处置、安全生产、风险控制等专业小组，为开展环境风险源评估工作提供技术支持。形成了以“共保体”提供专项资金为基础、以环境风险源评估和环境损害评价鉴定专家库为技术支撑的环境风险源评估和环境损害评价鉴定机制。

依托环境风险企业目录机制。全面梳理“涉重”“涉危”和排污大户、环境敏感区污染源、放射性污染源、危化品运输等6 类重点环境风险源企业，并对企业风险情况进行风险等级划分，结合环境风险企业发生变化的实际情况，进行动态更新调整环境风险企业目录。形成了以环境风险企业目录确定的6 类重点环境风险源企业为依托，推广强制环责险的机制。

2.4 考核机制

依托各级生态环境部门作为推手推广环责险，南京市生态环境局对各区（园区）环责险的工作推进情况进行考核。2014 年起，“按要求推进环境污染责任保险”被列入年度区（园区）环保局依法行政和环境执法责任目标中，并细化了考核要求和计分方法：得分＝推进率×3 分［推进率＝0.5×参保率+0.4×（贡献率+续保率）+0.3×风评率，贡献率＝该区参保数/全市参保总数］。

保险经纪公司对“共保体”成员进行考评。根据《南京市环境污染强制责任保险“共保体”承保工作规范》要求，把参保率作为考核考评的主要内容，做到应保尽保，将考核考评结果运用于对首席承保人的调整和“共保体”成员承保比例的确定。

2.5 激励机制

参保与企业环保信用评价挂钩。为了鼓励企业参保，将环责险与企业环保信用评价挂钩，参保企业给予奖励分值，督促、鼓励企业自觉履行生态环境保护法定义务和社会责任。南京市按照《江苏省企业环保信用评价标准及评价方法》对企业进行环保信用评价，其中环责险作为鼓励性指标为参保企业加5分。企业环保信用评价结果应用于差别化提供环保补贴等政策扶持。

采用浮动费率机制。为了激励企业持续投保，树立企业社会责任和环境风险防控意识，参保费用实行浮动费率机制。对于上年未发生环境污染事故的，下年续保费率实行优惠，累计优惠不超过30%；对于上年发生环境污染事故的，下年续保费在基准费率上实行上浮，累计上浮不超过36%。

（1）制作噬菌体的蛋白质外壳。分别取红色和蓝色的彩色磁片，先在上面画出噬菌体模型的外观图，再按照图形裁剪出红色和蓝色两种噬菌体的外壳模型（红色代表有放射性标记，蓝色代表没有放射性标记，以下同，与教科书中的颜色标记一致）。

3 南京市环责险实施成效

3.1 环境效益

环责险制度的引入过程中，环境风险评估与排查成为环责险工作的重要环节，定期为“共保体”内投保的风险企业免费“体检”是南京市环责险的一大特色，形成了承保前开展企业环境风险评估、承保期间为企业提供环境风险防控服务与“环保体检”的一套模式，生态环境部门对环境风险管控的手段更加多元化。以环责险建立的“共保体”为平台，为投保“共保体”的风险企业定期“把脉体检”，既掌握了南京市企业的环境风险水平，同时充分发挥了保险制度的风险预防功能。南京市在全国率先把放射性污染源、危化品运输2 个类别纳入环责险承保范围，环责险保障能力大幅提升，加强了对污染事故发生后的处置，城市风险防控能力得到有效提升。

南京市设计环责险之初，希望借助市场手段达到环境污染风险防范和损害赔偿的目标，利用市场调节机制，平衡生态环境保护与保险开发。南京市委、市政府非常重视“绿色保险”事业的发展，南京市有关“水十条”“气十条”“土十条”“263”专项行动等的重要文件把开展环责险纳入南京市环境治理和生态文明建设的环境经济政策体系。环责险制度正在成为一项服务环境风险管理、降低污染事故发生、减轻事故影响、推进生态文明建设的重要环境经济制度。

3.2 经济效益

南京市将环责险与企业环保信用评价挂钩，通过实施差别化水电价、限制申请财政补贴等一系列经济政策手段，推动全社会形成环境资源有价的理念和环保自觉意识，利用市场化手段抑制高污染行业扩张和低水平重复建设，倒逼企业治污减排、淘汰落后产能，调动企业自觉防污治污的积极性。扬子石化、南钢、南化等大型石化、钢铁企业，通过多项环保技术升级改造，实现污染物排放降低，助推产业转型升级、经济绿色发展。

在治理环境污染的过程中，尤其是赔偿金额及清污费用巨大时，企业无力偿还，为了保障人民的利益，保护生态环境，往往由政府出面承担。引入环责险，在环境污染事故发生后，部分标的损失由保险公司支付，这在一定程度上减轻了政府的财政负担。

3.3 社会效益

经过多年的环责险推行，南京市参保企业的环境风险意识普遍增强，环境管理制度建设有所加强，环境风险防范设施的硬件配置有所提升，企业承受环境风险的能力有所提高。环责险作为一种市场化的风险转移机制和社会管理机制，将企业可能存在的风险分散转移。

4 南京市环责险存在的问题

4.1 相关法律法规不健全

南京市针对环责险的相关规定最主要的依据是2013 年由环境保护部和中国保监会联合发布的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，南京市地方性法规中亦没有对环责险进行相关规定，因此，强制环责险因缺少上位法律依据和强制措施，“强制”有名无实。南京市推动环责险主要依靠生态环境部门和保险公司宣传以及企业自愿，推广难度较大。南京市以企业信用评价为抓手，鼓励企业积极投保，对推行环责险有一定的促进，但发挥的作用极其有限。

4.2 政策支持不足

南京市环责险制度采用市场化方式推行，完全由企业自行承担保费，但我国环责险市场尚不成熟。另一方面，环责险同时具有社会公益性和市场商业性，从某种层面讲，环责险的社会公益性比其市场商业性更强［4］，而投保人在市场经济中是趋利性的，政府应该在政策上予以支持。而南京市环责险的推行缺乏税收减免、财政补贴等激励机制，对积极参加投保的企业，政策优惠不多、实惠不大，对应保未保的企业也缺乏有力的制约措施。

4.3 宣传工作不到位

4.4 保险产品设计不够丰富

环责险是一项新的险种，尚处在市场培育初级阶段。保险产品设计还不够丰富，不能满足各类用户的差异化需求，存在保险范围偏小、保险理赔门槛较高、重业绩轻服务等问题。南京市环责险承保标的主要包括突发环境事故污染损害导致的民事赔偿及部分清污费用，不包含累进式、渐进式污染损害和生态环境损害的赔偿责任。事实上，因环境事故导致的生态环境损害以及累进式污染损害往往危害更大、后果更严重，这些方面不包括进去，环责险制度的作用会大打折扣［6］。

4.5 配套技术保障体系不完善

南京市环责险市场尚不成熟，尤其在出险理赔流程、事故责任评估、企业环境风险评价等方面需要足够的支持配套技术，无论是企业投保规模还是理赔案例数量都难以为其配套技术研究提供足够的数据支持。环境风险排查、生态环境损害鉴定和评估等难度大、专业性强，目前相关技术规范不完善、基础能力较为薄弱，在保险全过程中不能有效地实施环境风险评估、风险排查以及风险预警和赔偿救助等相关服务，同时也使得环责险产品的定价、核保、定损、理赔等方面难以适应各相关行业环境风险防范以及赔偿和救助的实际需求，诸多企业在环境污染事件发生后获取的赔偿期望较低。

5 完善对策与建议

5.1 完善地方性法规

探索出台相关地方性法规。明确强制环责险投保的领域。鼓励按规定投保的企业，参保企业在申请污染防治专项资金、生态环境保护专项资金、绿色信贷时予以支持等。反之，生态环境部门在企业新、改、扩建项目时，可依法实行环保限批等约束措施，在申请污染防治专项资金、生态环境保护专项资金时，不享受优先政策。

5.2 加大政府部门支持引导

政府应积极支持环责险与其他相关环境经济政策联动发挥作用，给予参保企业相应的保费补贴，建立环责险与污染治理资金使用、排污许可证、绿色信贷、环保税收等方面的联动机制，提高企业投保积极性。同时，政府部门在初期应当协助保险行业，引导保险公司对环责险产品的创新开发，逐步扩大环责险的承保面。

5.3 建立联动机制信息共享平台

建立联动机制的信息共享平台，共享参保企业的环境风险评估报告，实时掌握参保企业的生态环境监测数据和信息［7］，实现政府多部门、企业、保险公司、金融机构等之间的信息共享。与企业环保信用评价、绿色信贷挂钩，增强企业生态环境保护意识，督促企业规范行为，倒逼高污染企业转型，约束高环境风险的污染行为，提高企业环境风险防控的主动性。

5.4 完善各项配套技术支持

合理确定责任范围，先试点突发性环境污染的责任保险，累积经验后，适时将渐进性污染责任纳入环责险责任范围［8］。开展保险费率与保险责任限额研究，加强保险产品定价和赔付方面的研究。建立专家队伍，加快培育环境风险评估、环境污染损害鉴定等相关技术能力和支撑［9］，引入第三方损失评估机构，完善市场进入与退出机制，健全有序的市场监管和市场引导体制。