荆州市长江岸线管理员制度设计与初步实践

韩炼 张力 胡俊

摘要：2018年，荆州市率先在全国试行长江岸线管理员制度，初步建立了长江岸线管理员制度体系和标准，试点运行以来，效果良好。介绍了长江岸线管理员制度框架，包括人员组成、职能定位、管理体制等内容，结合实践分析了长江岸线管理员制度中的实践难点及改善措施。长江岸线管理员制度是一种长江岸线监管的有效方式，具有较强的推广借鉴意义。

关键词：岸线管理员;制度设计;长江岸线监管;荆州市

中图法分类号：TV882.2

文献标志码：A

文章编号：1006-0081（2020）12-0044-04

2018年4月，习近平总书记在湖北考察长江时强调，长江经济带建设要共抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，而是首先立个规矩，把长江生态修复放在首位，保护好中华民族的母亲河，不能搞破坏性开发。长江污染物的主要源头在岸线，管好了岸线，才能改善长江生态环境。荆州市管理范围内的长江岸线长623km。根据水利部、国土资源部发布的《长江岸线保护与开发利用总体规划》（水建管[2016]329号）对荆州段岸线功能区规划显示：长江荆州段岸线保护区320.55km（含武汉市汉南左岸部分区域），保留区302.06km，控制利用区121.88km，开发利用区10.37km。总体而言，长江荆州段大都属于需要控制开发利用程度或开发利用方式的岸线区段。因此，荆州市长江岸线管理任务极其繁重。荆州市率先在长江岸线管理制度上寻求突破，探索建立长江岸线管理员制度，制度建设就是立规矩。本文旨在梳理荆州市长江岸线管理员制度的整体政策和实践进展，分析当前长江岸线管理员制度实践的发展趋势以及存在的问题，为更好地发挥岸线管理员在长江大保护工作中的积极作用提供参考。

1长江岸线管理员制度的建立

2018年7月，荆州市江陵县、监利县相继以荆州市长江河道管理局所属的江陵分局、监利分局堤防管理员为基础，率先在长江直接挡水堤段试点建立长江岸线管理员制度，赋予堤防管理员一定的岸线保洁工作职能，逐步扩大到岸线环境综合管理职能。同年10月，荆州市委市政府出台了《荆州市长江岸线管理员实施办法（试行）》（荆办发[2018]20号）。荆州市长江河道管理局根据职责划分，相继配套出台了《荆州市长江河道管理局长江岸线管理员工作实施方案》和《荆州市长江河道管理局长江岸线管理员工作考评办法》等文件，建立了河道专管部门的长江岸线管理员制度框架和体系标准。

1.1制度设计目的

荆州长江河道长达483km，占湖北省的45.6%，其干流岸线是湖北省长江岸线最长的市州，所辖8个县（市、区）均依江而立。特殊的地理区位和资源稟赋决定了荆州在长江大保护中的特殊地位，担负着重要使命。当务之急是解决长江岸线不合理开发和违法违规利用给生态环境带来的不良影响，克服长江岸线管理属地不清、职责不明、监管不力等问题。必须按照生态优先、规划统筹、综合治理、绿色发展的原则，将长江岸线管理和保护纳入荆州市发展规划和综合治理目标，严格落实河（湖、库）长责任。

1.2岸线管理范围

荆州市长江岸线管理范围包括：长江堤防及禁脚、干流两岸堤防之间的岸线（有外垸的合理确定界线）等。有堤防河道的管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防河道的管理范围根据历史最高洪水位或设计洪水位确定。

1.3岸线管理人员组成

按照属地管理、专兼职相结合的原则，荆州市组建了由572名长江岸线管理员组成的队伍。按照相关法律法规，在水行政主管部门、水利工程管理单位、国家级自然生态（湿地）保护区、交通港航等部门管理范围内，由相关部门确定人员，担任兼职岸线管理员;对无专门管理机构管理的长江岸线实行属地管理，由乡镇人民政府聘请人员实行专职管理。专兼职岸线管理员由县（市、区）人民政府统一聘任。每名岸线管理员原则上管理1～2km，分段设立岸线管理公示牌，实现长江岸线管理全覆盖。

1.4岸线管理员工作职责

岸线管理员是长江干流及沿岸共抓大保护的巡查员、信息员和监督员。主要职责是加强长江岸线的巡查、监督、报告，每周不少于3次巡查责任断面，发现问题要及时主动制止，并记录、拍照上传报告岸线管理指挥部。

（1）负责巡查长江沿线水体情况。包括集中式饮用水水源保护区环境污染、违法设施、饮用水源水质监测和信息公开等;在长江干流内非法投肥、投饲料、投药，非法围垦、拦汊养殖，围网养殖;长江水体发生异常变化，浑浊、黑臭、有异味，有集中藻类、飘浮垃圾，以及水葫芦、水花生等。

（2）负责监督长江岸线违法建（构）筑物情况。包括破坏长江水利工程设施、观测设施，非法修建穿堤过江建筑物;非法在长江及江滩内围垦、围堤、挖筑鱼塘，修建拦河坝、漫水桥、渠道，修建桥梁、码头、渡口、道路及通航设施，修建取、排水口及临时性设施，埋设缆线、管道，爆破、钻探、开采地下资源或考古发掘;非法在长江岸线管控范围内修建房屋，搭建棚舍或其他建（构）筑物;在长江及江滩内烧窑、埋坟、盖房、种植阻碍行洪的高秆作物（护堤护岸林除外）以及堆放阻碍行洪的物料。

（3）负责巡查长江堤防工程情况。包括重要险工险段、重要涉水工程及设施、河势变化敏感区、地质灾害易发区出现的隐患、险情等问题;长江岸线界桩和标识牌破损、毁坏等。

（4）负责监督长江沿线固体废物污染情况。包括向长江倾倒矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾，以及非法填高滩地等。

（5）负责巡查、监督长江岸线绿化情况。劝阻和报告破坏长江护堤护岸林和江滩绿化的行为，向有关部门及时通报信息，报告违法采伐长江岸线林木、破坏长江生态环境等违法行为。

（6）负责巡查长江洲滩禁牧、水域禁渔和非法捕捞等情况。包括渔船集中停靠地、江滩湿地、岸线景观带等严禁放牧区域;禁牧设施破损、毁坏;在长江非法捕捞，设置拦河渔具及电、毒、炸鱼等违法行为。

（7）负责巡查、报告长江河道非法采砂、非法排污、污染船舶和港口等问题。

（8）负责巡查、报告长江干流及沿岸发生的其他违法违规行为。

1.5岸线管理员管理机制

（1）荆州市、县（市、区）、乡（镇）三级分别成立荆州长江岸线管理指挥部。市、县、乡三级分别由市长、县（市、区）长、乡（镇）长任岸线指挥长，分管副市长、副县（市、区）长、副乡（镇）长任副指挥长，由水利、河道、交通、海事、环保、农业（水产）、林业、公安等部门组成指挥部。指挥部办公室分别挂牌设置在市、县、乡三级河（湖、库）长制办公室。

（2）实行巡查报告制度。岸线管理员巡查发现问题，及时做好记录取证工作，并第一时间报县（市、区）岸线管理指挥部，由指挥部协调处理，重大问题报上级处理。

（3）建立联动机制。指挥部各成员单位既履行长江大保护中的部门职责，又在指挥部统一调度下工作，及时处理岸线管理员发现的问题。水利局负责长江防洪安全、水资源保护、水土保持等监督管理，依法查处非法采砂等行为;长江河道管理局负责荆江大堤、南线大堤等长江干支堤防、护岸工程、涵闸及其附属设施的建设管理维护，加强河势控制工程，抓好护堤护岸林的更新改造，监督、检查河道管理范围内的涉河建设项目;交通运输局负责规划港口岸线监督管理，依法查处非法码头、违法使用港口岸线的行为;海事局负责船舶污染监督管理;环保局负责长江沿岸大气、水、土壤污染防治的统一监督管理，依法查处非法排污、破坏饮用水源地等行为;农业水产部门负责长江渔业生态环境、水生生物资源的保护和监督管理，依法查处长江非法电、毒、炸鱼及涉水工程建设等行为;林业局负责长江岸线护堤护岸林和湿地的保护管理，依法查处违规砍伐护堤护岸林、破坏长江生态湿地等行为;公安局负责依法打击破坏长江岸线资源、环境等违法犯罪行为。

2荆州市长江河道管理局的初步实践

荆州市长江河道管理局长江岸线管理员人数达到465人，占全荆州市岸线管理员总人数的81%，全部划分了管理责任段面，基本实现1～2km配备1名岸线管理员的目标。岸线管理员实行“三统一”，即“统一备案、统一标识、统一监管”，管理工作实行“三上墙”，即“岸线管理员责任段面上墙、工作职责上墙、管理考核问责办法上墙”。按照“511”原则，岸线管理员每周对责任段面巡查不少于5次，分管领导每月不少于1次，主要领导每季不少于1次。岸线管理员统一工作服装，持证上岗，部分县市还配置了统一的岸线巡查交通工具，用于每日堤防岸线巡查。在堤防岸线显著位置，设立有岸线管理员公示牌，公示工作职责和联系方式，接受社会公众监督。每名岸线管理员通过岸线巡查信息化平台及时将巡查结果上报各级指挥部。他们既是巡查员、保洁员，又是侦察员、监督员，确保每一寸长江岸线有人管、有人查，岸线监管无死角。

在岸线保护与有序利用管控方面，长江岸线管理员利用“住堤管堤”紧邻长江区位优势，紧盯采砂船舶和新建市级采砂船舶集中监管点，随机对全市26艘采砂工程船舶实行全天候24h岸边巡查，针对“三无”吸砂船舶，发现一艘立即报告一艘，由采砂管理部门一律拖吊上岸对船体实施肢解。强化协作联动，开展联合巡查。仅2019年，全市先后开展联合清江行动160余次，查获涉砂违法船舶200余艘，效果较好。

在长江禁渔、禁牧和禁烧方面，岸线管理员根据季节特点，在敏感时段和位置加大巡查频次，对长江捕捞、牲畜放牧、焚烧草皮等行为口头劝说，不听从劝阻的及时上报所在县乡岸线管理指挥部，力争在违法违规行为发生初始阶段阻止上述情况发生。荆州市长江干流水质检测结果（见表1）显示，与2018年9月同期相比，全市5个长江干流水质监测断面有2个断面水质由Ⅲ类转成Ⅱ类，说明长江岸线管理员制度实施以来，严格控制住岸源污染对改善长江水质环境具有较大作用。

实践1a多来，荆州市长江河道管理局长江岸线管理员向各级岸线管理指挥部累计报告长江沿岸各类问题1837个，上报各级岸线管理员指挥部1837个，报告率100%，已彻底解决1695个，完成率达92%。岸线管理工作已由试行初期着力于事后报告向预防为主、防查并重转变。

3制度的实践思考

3.1长江岸线管理员权限不足

荆州市长江岸线管理员来自众多部门和单位，大多是兼职人员，少量为乡镇街道聘请公益性岗位人员。人员来源不同导致各自的权限和工作能力差异，虽然有政府文件赋予了其一定的岸线管理权限，但没有执法主体资格，不具备执法权。遇到突发危急事件，岸线管理员往往“不想管、不敢管”，可以考虑地方立法授予岸线管理员一定的执法权，增加岸线管理员监管威慑力。

3.2岸线管理缺乏可持续稳定的经费保障

虽然明确长江岸线管理员工作由市县两级财政每年预算安排专项经费，但实践工作中岸线管理员队伍庞大，且地方财政经费有限，经费落实较为困难。尚未建立岸线管理员奖惩机制，无法调动岸线管理员工作积极性。建议出台全荆州市统一的长江岸线管理员考核问责实施细则，以赏罚分明、奖惩适宜为原则，建立岸线管理员工作奖励、惩罚机制，保证岸线管理员工作有效开展。

可以考虑将岸线管理员岗位设置纳入国家相关重大战略的专项资金支持，探索“综合财力补助+专项”方式的资金来源渠道，建立根据长江岸线管理效果完善中央资金支持的动态评估调整机制。各区县和乡镇可根据岗位的工作职责对相关职能资金来源进行整合，针对岸线管理员的绩效补助，各区县和乡镇也可以从中央、省级各类转移支付以及市县相关配套等资金进行统筹解决。同时拓宽社会筹资渠道，探索社会资本参与，为岸线管理员提供巡查、交通、监测等设备配套支持，如可在航道疏浚弃砂综合利用项目收益使用中列出长江岸线管理员工作经费，统一划拨到市级河道专管部门，人财结合归口管理，弥补地方财政不足，真正实现弃砂项目收益“取之于长江，用之于长江”。

另外，考虑岸线资源稀缺程度、河道治理成本、市场供求关系、生态环境损害成本等因素，把岸线当做经营性资产来管理，建立岸线资源有偿使用制度，促进岸线资源的节约、集约利用。国家层面出台长江岸线资源有偿使用指导意见，明确岸线资源使用权登记、岸线资源税费征收制度及岸线资源综合评价指标体系、征收标准。在指导意见出台前，地方政府依据相关规划，按照“科学布局，集约利用”的原则，可探索采用招標、拍卖、挂牌等市场手段对长江岸线资源进行有偿出让。

3.3岸线管理范围划分较为宽泛

荆州市长江岸线权属划分十分复杂。部分洲滩民垸属于农场、乡镇管理，长江荆州段的3处国家级自然保护区岸线属于自然保护区管理，港口岸线属于港口业主所有，还有部分岸线属于河道专管部门管理。长江岸线管理员责任段面存在不足：①综合监管形成监管交叉，出现监管重位、空位和不到位情况;②部分岸线管理员管理半径过大，对责任段面情况了解较少，不利于及时发现问题隐患。因此，一定要根据实际情况合理划分岸线管理区域和明确岸线管理员职责范围，这也是提高长江岸线管理有效性的关键。

4结语

荆州市长江岸线管理员制度成效明显，同时在实践探索过程中遇到的问题可以得到有效解决。荆州市长江岸线管理员制度以岸线管理为抓手，着眼于长江事务综合保护和管理，是河长制在基层单位和长江流域的有效扩充和实践，是一种长江岸线监管的有效方式，具有较强的推广借鉴价值。未来可以在强化信息化技术应用上寻求突破，岸线管理员日巡模式可升级为“人防+技防”可视化管理模式，深化和完善岸线巡查信息平台，在重要的险工险段、涵闸、水源地以及工程建设的实施场地等重点部位安装24h不间断视频监控，借助无人机开展大规模岸线巡查，实现现场信息的实时传输。通过现代化信息手段，提高了岸线管理员工作效率，可为长江大保护工作提供更大便利和技术支撑。

（编辑：唐湘茜）