检察引导侦查：发展历程、运行困境及完善进路

〔摘要〕 检察引导侦查机制在转变侦查理念、助力司法体制改革、维护司法公正等方面发挥了积极作用，同时，检察引导侦查机制在实际运行过程中也遇到了如程序运行、权力保障等层面的现实困境。因此，要完善检察引导侦查机制，必须以定位精准化、方式科学化、监督常态化、队伍精英化为目标，构建中国特色的检警体系，探寻诉讼规律，维护司法公正。

〔关键词〕 检察引导侦查;检警体系;刑事诉讼;司法公正

〔中图分类号〕D926.34  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）06-0085-04

检察引导侦查是指检察机关依据侦查机关的申请或者主动介入，对刑事案件的取证方向、证据的收集和固定提出意见或者建议的行为。作为一项工作机制，检察引导侦查在具体实践中往往会遇到如程序运行、权力保障等层面的现实困境，只有切实解决好这些问题，才能有效提升刑事案件的质效和司法效能价值。

一、检察引导侦查的理论与实践

基于20世纪80年代严厉打击犯罪的形势政策要求，检察机关就提出了 “提前介入”侦查机制的设想，旨在通过对侦查机关（主要是公安机关）证据的提取、固定提出意见和建议，以此来减少冤假错案的产生概率，进而提高刑事案件结案质量。随后，2000年8月，最高人民检察院和公安部联合下发了《关于公安机关刑侦部门、检察机关批捕部门、起诉部门加强工作联系的通知》。2000年9月，最高人民检察院在全国第一次侦查监督会议上又提出了“强化监督、引导侦查”的检察理念，同年，全国公诉改革工作会议提出了积极构建引导侦查机制、实现检察引导侦查规范性的工作目标。党的十八届四中全会以来，以审判为中心的诉讼制度改革对检察职能和检察权运行起到了深远的影响作用，在此背景之下，检察机关不断探索检察权的理性定位，优化法律监督职能，提升检察公信力。在总结实践经验的基础上，最高人民检察院在2015年发布了《关于加强出庭公诉工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》对检察机关介入侦查的案件范围、介入时间、介入程度、介入方法、介入效果等方面作了明确的规定。2016年，《“十三五”时期检察工作发展规范纲要》提出了完善检察机关介入引导侦查机制的目标要求。《2017年最高人民检察院工作报告》指出，检察机关要探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见的相关机制。2019年，最高人民检察院检察长在大检察官培训班上提出了优化检察监督方式、履行检察官在刑事诉讼中的主导责任这一检察理念，再次将检察引导侦查定位成一项较为重要的检察职能。

一直以来，检察引导侦查机制在司法实践中发挥着较为积极的作用。1999年，河南省周口市人民检察院秉承“参与但不干预、讨论但不定论、帮忙但不添乱”的原则，会同周口市公安局下发了《检察指导侦查工作规定》，明确了检察引导侦查的机构人员、职责任务等工作细则。同年，上海市人民检察院与上海市公安局联合制定了《关于检察机关适时介入公安机关侦查活动的暂行规定》，对检察引导侦查的工作任务、启动程序等予以规范。安徽省人民检察院、江苏省人民检察院分别于2014年、2015年制定了《关于提前介入重大刑事案件侦查活动的工作规定》《重大疑难案件公安机关听取检察机关意见的实施办法》。而后，湖北、贵州等地也先后制定了本地区检察引导侦查工作的办法，为检察引导侦查机制的完善奠定了较好的实践基础。

二、检察引导侦查机制运行的困境

检察引导侦查机制在多年的司法实践中基本实现了法律监督权的审前过滤功能，但同时也遇到了一些现实困境，不同程度地影响着检察引导侦查机制的优化。

（一）历史沿革层面：侦查理念的滞后性

以往在“口供为王”“破案即终结”等侦查理念的影响下，部分侦查人员在收集、审查证据时程序意识淡薄，固定證据标准较低，给刑事案件的公诉环节埋下了诸多隐患，一定程度上影响了检察环节的工作质效。具体而言，这种滞后的侦查理念主要表现为以下四个方面：

一是“侦查中心主义”。基于得天独厚的“心理优势”，就会有类似“检察机关手伸长了”之类的论断不时出现 〔1 〕，因此，检察引导侦查机制理念的提出在一些地区仍存在争议。检察机关先后出台了多项有关引导侦查的规程规定，也多次在检察工作报告中提出要充分发挥检察机关的审前主导和过滤功能，但是，在“侦查中心主义”理念的影响下，公安机关的回应却一直不是特别积极。二是“重主观轻客观”。过去一段时期，一些侦查机关很注重对犯罪嫌疑人“口供”的突破，形成了以“主观性证据为核心”的取证模式，对客观性证据的收集不够重视，由此导致案件的客观证据不足，对主要犯罪事实的认定造成一定影响，严重时可能会因证据链的非闭合性而导致案件被撤销。三是“重实体轻程序”。个别侦查机关在进行取证时往往将所有精力都放在取得证据这个结果上，而忽略取得证据的过程及手段的合法性、规范性问题，在“重实体轻程序”理念的影响下，瑕疵证据乃至非法证据时有出现。虽然侦查机关可以通过证据补强将瑕疵证据转化成为合法证据，但这一纠正的过程会严重影响侦查机关取证行为的公信力，也在一定程度上导致了检察机关退补率居高不下的不良后果。四是“重定罪轻量刑”。现阶段，个别侦查人员尚未形成侦查为起诉、审判服务的理念，容易忽略对量刑证据的收集，认为案件只要能定罪，犯罪嫌疑人被批准逮捕了，那么这个案件在侦查阶段基本上就可以宣告终结了。但对于犯罪嫌疑人来讲，量刑类证据往往关系到刑罚的判定，其社会影响要远远大于定罪，这就天然地在公安和检察之间形成了一道屏障，直接影响对犯罪嫌疑人的判决结果。

（二）程序运行层面：机制运行的非规范性

一是引导方式上的非体系性。从目前机制运行来看，检察引导侦查的主要方式仍然是提前介入。提前介入侦查制度最大的劣势就是检察机关介入的被动性和介入手段的常规化。近年来，侦查机关的邀请仍旧是检察机关提前介入的主要启动方式，导致检察机关在引导侦查机制启动上的被动性，不利于更好地发挥检察机关的引导作用。另外，检察机关提前介入侦查的方式主要还停留在听取侦查机关对案件介绍和查阅案件证据材料的层面上，导致检察机关提出的引导侦查取证的意见和建议不能完全契合侦查实际，一定程度上还会引起部分侦查人员对检察机关介入行为的抵触心理。显然，检察机关仅仅依靠提前介入制度引导侦查取证还远远不够。

二是实施范围上的非普遍性。目前，检察引导侦查取证的范围主要仅限于个案，缺乏引导范围上的普遍性。个案引导的优势在于针对性强，检察机关的建议和意见以个案为基点展开，可以有效解决侦查机关在个案取证过程中可能存在的问题。但是，引导个案侦查又会导致检察引导侦查形成就案论案、事后引导的弊端，引导范围过于局限，不利于检察引导侦查良好态势的形成。

（三）权力保障层面：制约措施的非强制性

检察引导侦查强调的是行为的引导性，而在司法实践中，引导则大多被理解为一种建议权，侦查机关可以自行决定是否采纳检察机关的建议。如果侦查机关对检察机关关于取证行为的合理合法的建议和意见不予采纳，检察机关只能通过下达检察建议和纠正违法通知书的方式，纠正侦查机关怠于取证的行为。实践中，侦查机关对检察机关的检察建议和纠正违法反馈不及时或不作反馈等情况时有发生。由此可见，如果不建立健全检察引导侦查落實情况的监督机制，那么，检察引导侦查就可能流于形式，无法真正达到有效引导侦查取证行为、提高案件结案质量的目的。

三、完善检察引导侦查机制的有效路径

基于我国历史传统、诉讼结构、人员素质等多方面因素，必须构建中国特色的检警体系，以达到规范侦查取证行为、保证刑事案件质效、实现司法公正的目的。在具体工作中，应确立检察在侦查过程中的重要地位，建立统一的审查制度，强化检察官队伍的精英化建设 〔2 〕，以达到探寻诉讼规律、提升诉讼效率、维护司法公正之目的。

（一）实现检察引导侦查定位的精准化

实现检察引导侦查定位的精准化要从两方面做起：一方面，检察机关要依法引导侦查，依照《宪法》和《刑事诉讼法》规定的“分工负责，互相配合，互相制约”的职能分工，确保依法行使侦查机关和检察机关各自的法定职权，不越权不缺位，同时要明确宪法定位之下的检察引导侦查的大方向，即引导协调而非领导指挥;另一方面，要确保检察机关在特定案件侦查阶段的主导地位，把握好引导侦查的时间和进度，坚持“参与不干预、参谋不代替、指导不包办”的原则，“着重对案件关键证据证明力进行分析，对证据的补充和完善提出建议，而不作出相应的案件承诺” 〔3 〕。

（二）实现检察引导侦查方式的科学化

一是实现个案引导侦查方式的多样化。检察引导个案侦查方式不应仅限于提前介入制度，还应建立以下制度：（1）刑事公诉案件亲历审查制度。目前，检察机关对移送审查起诉案件的审查，主要还是依赖通过案件卷宗的审阅实现全案的审查，这种书面审查的方式对于发现侦查取证行为中潜在的问题存在一定的局限性。因此，为实现司法亲历性的要求，应充分发挥检察引导侦查的前置作用，建立刑事公诉案件亲历审查制度。根据案件的具体情况，由承办检察官亲临犯罪现场，实地复核证据，这样不仅有利于发现案件存在的问题，有助于检察引导侦查取证意见和建议更符合案件实际，而且有利于侦查办案人员无异议地接受检察机关的意见和建议。（2）退回补充侦查说理制度。退回补充侦查说理制度中的“说理”，指的是检察机关的办案人员在退补提纲中针对每一项退补条款进行详细说明，证实该退补条款的目的和意义。也就是说，检察机关让侦查机关补充和完善该证据不是为了变相延长审查起诉期限，也不是为了故意给侦查机关制造麻烦，而是为了强调该项证据的补充和完善对全案认定事实、适用法律的至关重要性。退回补充侦查说理制度是检察机关规范、合法取证理念的创新，有利于促进侦查机关取证思维的转变，规范取证行为。（3）庭后评议制度。庭后评议制度主要是邀请侦查人员旁听庭审和庭后证据分析，评析侦查活动是否合法、侦查措施是否规范、证据是否具有客观性、合法性、关联性等，着力解决侦查活动中取证存在的问题，使侦查人员树立证据意识、程序意识，从而提高侦查机关办案人员的取证技能。

二是实现类案引导侦查方式的普遍化。检察机关在积极推行多样化的个案引导侦查的同时，还应建立类案引导侦查机制，形成由点及面的引导侦查体系，确保检察引导侦查体系的全面性和普遍性。检察机关应从司法实际出发，以侦查机关收集证据过程中存在的问题为导向设置指引条款，明确此类问题应收集何种证据，如何收集证据，证据收集应达到的标准。此外，证据指引标准应充分考虑一线办案人员的实际需要，力求表达方式的通俗易懂。同时，检察机关还应做好与侦查部门协商设立试点单位工作，在总结试点经验的基础上再进行全区域类案指引的适用推广。

（三）实现检察引导侦查监督的常态化

无论建立怎样完善的检察引导侦查制度，都需要有效的监督来为引导行为落到实处提供坚实保障，因此，具体应从以下几方面做起：

一是健全沟通机制。检察机关与侦查机关应建立常态化的案件质量评析制度，定期对侦查机关在办案取证过程中存在的问题及对检察引导取证的建议和意见的落实、反馈情况进行通报。积极搭建业务交流沟通平台，通过定期组织案例评析会、理论研讨会、业务培训班等活动，深入开展各种形式的业务交流，提高取证工作的质效。

二是强化跟踪监督机制。检察机关应强化跟踪监督，及时了解侦查机关对于检察机关引导取证的建议和意见的落实情况，根据具体情况进行适时督促。同时，也应畅通侦查机关意见的反馈渠道，对于侦查机关办案人对引导取证意见和建议不理解或者不认同的情况，检察机关应作好解释工作，必要时可以召开联席会议，对于有异议的问题进行探讨解决。

三是实行侦查取证行为否定制度。侦查人员如果无任何正当理由怠于履行或者不履行检察机关在引导侦查取证时提出的合理化建议和意见，导致证据灭失、证据违法，最终使案件的证据链条无法形成、指控犯罪的目的无法达到的，检察机关必须从实体和程序两个方面明确侦查机关应当承担的不利后果。实践中，检察机关可以直接否定侦查机关的侦查结果，排除其违法收集的证据，对案件作出不起诉处理。另外，检察机关除了向侦查机关下达纠正违法通知书、检察建议要求其限期反馈外，还可以要求其上级侦查机关对办案人员进行更换。

四是建立协助侦查制度。检察机关和侦查机关各自都有其专业优势，公安机关擅长刑事侦查，而检察机关则更擅长法律定性。因此，在侦查机关面对部分疑难复杂案件的退回补充侦查产生畏难情绪的情况下，可以通过检察机关直接进行调查取证、公安机关协助侦查的方式开展案件的补充侦查，以此充分发挥检察、侦查机关各自的优势，实现司法资源的优化配置。

（四）實现检察引导侦查队伍的精英化

“徒法不足以自行”，即使具有完备的检察引导侦查的体制机制，如果没有一支政治立场坚定、法律素养过硬的检察官队伍，也很难做好检察引导侦查工作。鉴于引导侦查制度的特殊性，引导侦查的检察官至少应具备以下三方面的能力：一是要具备运用构成要件指导刑事证明的思维能力，在引导侦查机关侦查的时候运用构成要件对案件进行事实和证据的判断。二是要具备“运用逻辑思维快速处理普通案件和运用直觉思维精准解决疑难复杂案件的能力” 〔4 〕，更好地体现刑事案件证明过程的可靠性、科学性。三是要有承担客观义务的能力。检察官为了调查案件的真实情况，不应站在当事人的立场上，而应站在客观的立场上进行工作。 客观义务能力的提升主要体现在对无罪、罪轻证据的全面、及时收集采集和对犯罪嫌疑人及其辩护人诉讼权利等职权的客观公正行使的保障上。检察机关应在检察引导侦查和传统诉讼之间寻找平衡点，探寻诉讼规律，提升诉讼效率，维护司法公正。

综上，检察机关在开展引导侦查活动中还存在诸多主客观的制约因素，在强化保障人权和权力制约的新形势下，深化检察引导侦查的纵深发展是未来刑事诉讼发展的一个重要方向。只有秉承取长补短、合作共赢的司法理念，充分利用检察个案引导多样、类案引导常态，达成证明标准共识，才能减少诉讼环节，提升诉讼效率，为国家治理体系和治理能力现代化贡献应有的司法力量。

〔参 考 文 献〕

〔1〕崔 凯，彭魏倬加，魏建文.检察机关“介入侦查引导取证”的理论重塑——兼论制度的可行性〔J〕.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017（02）：52-56.

〔2〕陈卫东，郝银钟.侦、检一体化模式研究——兼论我国刑事司法体制改革的必要性〔J〕.法学研究，1999（01）：3-5.

〔3〕杜春江，刘相义.检察机关介入引导侦查对策〔J〕.人民检察，2009（14）：57-58.

〔4〕王倩倩.刑事证明思维能力研究——以构成要件的指导作用为切入点〔J〕.重庆理工大学学报（社会科学），2019（12）：135-142.

责任编辑 李 雯