全国人大常委会议事中的＊合宪性审查规则建构

王 旭

中国人民大学法学院教授，教育部长江学者青年学者（2018）

推进合宪性审查是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石性工作，也是依靠宪法作为一种框架秩序来充分尊重和确保国家治理效能的重要途经。在全国人大常委会肩负该职能的宪制前提下，通过修改其议事规则，稳妥增加合宪性审查的制度元素，则是一条“理性的中道”，它可以透过法律系统自身的赋权与确证，实现实证法秩序内部的更新与发展，最终实现政治系统与法律系统在宪法及实施层面的耦合、同频与共振，确保国家治理现代化与长治久安。

一、《全国人大常委会议事规则》修改的制度变迁契机

从民主政治的基本法理看，民主代表机关基于也是为了保护其在宪法上的独立地位和权限，可以自己通过适用特别程序订立议事规则，形成自主活动空间与范围，这是对民主代表机关重要的组织程序保障。尽管议事规则不直接适用于调整国民的权利和义务，但议事机关的组织、权限、程序又与产生法律、决定等直接关联，因此很多国家既在宪法上明定代议机关可以制定自身规则，也会以法律文件的性质和要求来认真对待其内容设计。1［日］美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第398、400页。

我国的人民代表大会制度也高度重视自身组织程序的理性化与效能建设。1987年，第六届全国人大常委会专门制定了《全国人大常委会议事规则》，2009年4月进行了修改。这个议事规则的制定，对于进一步健全全国人大常委会的工作制度，便于委员更好地依法行使职权，提高常委会的议事效率，是迫切需要的。2王汉斌：《进一步健全全国人大常委会的工作制度》，载王汉斌：《社会主义民主法制建设文集》，中国民主法制出版社2016年版，第268页。实践证明，议事规则对于提高全国人大常委会的议事能力，促进全国人大常委会议事的规范化、制度化和程序化都起到了重要助推作用。党的十九届四中全会从把制度优势转变为治理效能、实现国家治理现代化的高度，再一次提出“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”。在党的十九届四中全会精神指引下对议事规则进行修改，要注意恰当地将改革存量，尤其是十八大以来的改革成果转化为正式法律以便增强制度的成熟度和定型，例如，十二届全国人大常委会研究制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，专题询问成为近年来全国人大常委会履行监督职能、促进善治的重要手段，其议题选择标准、程序等应该及时转化为法律；但更重要的是，应该抓住立法契机，将一些重大政治决断所确定的制度改革在立法层面程序化、技术化。其中，全国人大常委会如何通过完善议事规则，推动合宪性审查工作无疑就是最为重要的增量改革。

党的十八届四中全会、十九大先后提出“推进合宪性审查工作”。中共中央《深化党和国家机构改革方案》中关于深化全国人大机构改革的要求里，将法律委员会变更为宪法和法律委员会，并强调“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”。这既对合宪性审查工作提供了重要的组织保障，但同时也留下了程序和技术建设的遐想空间；党的十九届四中全会再一次提出“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设”。宪法解释、合宪性审查与备案审查共同构成加强中国宪法实施和监督的基本制度设计，而宪法解释与备案审查又在程序与功能上是对合宪性审查的具体化，具有相当大的制度关联，可以说在全国人大常委会议事规则中有机嵌入合宪性审查，是实现议事规则增量改革，促进中国宪法迈向“规范宪法”的重要制度契机，具体可以展开为如下：

第一，全国人大常委会议事规则属于议事法上的“经常规则”（Standing Order），是对全国人大常委会议事的一般性与框架性规定，而非仅仅适用某一次具体会议的“会期规则”（Sessional Order），更不是针对特定议题予以适用的“单纯决议”（Simple Order），3［日］美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第399页。因此，这种规则具有非常强的程序塑造与制度定型功能，可以将弹性的、因时因事而设立的程序转化为框架秩序，可以使人民对全国人大的议事活动形成稳定预期，并在此基础上形成制度的规范力。因此，它非常适合将探索中的改革方案转变为稳定的、可以操作的制度设计。合宪性审查在中国缺乏的正是通过稳定的制度设计使政治决断具有可操作的方案，同时宪法解释和法规备案审查根据《宪法》第67条和《立法法》第99条，都是全国人大常委会的专属职能，但多年来也由于缺乏具体法律程序设计既对合宪性审查形成了掣肘，也使自身其他的重要功能无法有效发挥。4具体理论上的反思参见王旭：《论我国宪法解释程序机制：规范、实践与完善》，载《中国高校社会科学》2015年第4期。

第二，通过在议事规则中增加合宪性审查的制度元素，有利于节省立法成本，降低制度改革风险。学术界对于推进合宪性审查的理论方案讨论从现行宪法制度建立之时就开始，多年来一直围绕审查机构和审查程序加以讨论。然而，通过全国人大常委会议事规则的修改增加合宪性审查元素，在专门制定合宪性审查的法律时机尚不成熟，设立专门的合宪性审查机构也不在制度考量范围的形势下，通过技术化的议事规则来稀释这项制度可能引发的政治聚焦效应，避免抛开既有制度存量完全另起炉灶，显然是对立法成本之最佳节约；同时，可以建立起合宪性审查的双轨制，即对法律草案进行合宪性审查的一般程序和宪法解释与备案审查的特别程序。前者是通过修改和完善宪法和法律委员会统一审议法律、其他专门委员会对法律议案提出审议意见的现有条文，可以建立法律草案合宪性事中审查的重要制度设计，5全国人大常委会法工委法规备案室梁鹰主任将中国合宪性审查分为事前、事中和事后三种程序，并在此基础上分析了合宪性审查与备案审查的联系与区别。参见“第三届之江立法论坛暨合宪性视野下的备案审查研讨会纪要”。这种审查带有预防性功能，1958年法国宪法设立的宪法委员会、1989年匈牙利宪法设立的宪法法院都是事前审查和抽象审查法律草案的重要制度设计典范。6［德］克劳斯·施莱希、斯凡特·科里奥特：《德国联邦宪法法院》，刘飞译，法律出版社2007年版，第6页。同时，可以通过增设听取、审议宪法解释案和备案审查报告的特别程序进一步体现合宪性审查的相关制度元素，如此一来，在一个议事规则里同时初步激活多项宪法实施与监督的制度，既节约专门立法成本，也降低了增量改革的风险。

第三，通过在议事规则中增加合宪性审查也是回应中央全会有关党和国家机构改革重要决定的必然要求。如前所述，原来的法律委员会已经通过政治决断和宪法修改更名为“宪法和法律委员会”，并且具有合宪性审查的重要职能。因此，修改全国人大常委会议事规则必然会将宪法和法律委员会写入其中。如此就必然要通过修改相应规则体现宪法和法律委员会“合宪性审查”的职能而不能如目前的法律仅仅将其议事职能定位于“统一审议法律”，组织法的修改必然要向议事法和程序法延伸，才能实现法理逻辑的统一。

第四，通过在议事规则中增加合宪性审查也是扩展其他既有制度功能，为合宪性审查向纵深发展准备历史条件。例如，目前合宪性审查主要体现在对规范性文件的监督之中，但议事规则已经规定了质询与询问，这些制度蕴含着对“一府两院”等其他国家机构行为是否符合宪法进行审查与判断的可能，这是从规范性文件的审查向合宪性审查真正意义上的全覆盖延伸的重要制度潜力所在。从比较法上看，以德国“二战”后建立的联邦宪法法院为典范，只有一种多功能的“国务审查机构”集合了事前与事后审查、抽象与具体审查多种程序的设计才能最终实现对公权力合宪性审查的全覆盖，成为法治国家的拱顶石。

二、合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则的基本框架

将合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则，本质上是政治判断法律化、法律判断程序化、程序操作技术化的过程，它避免了针对合宪性审查的专门立法和设计所谓的专门机构，将重大政治判断细化、稀释到全国人大常委会的日常会议之中。由此，我们必须在充分认识议事规则自身框架性质与特征的基础上，建立起合宪性审查嵌入的一般结构。我们可以将全国人大常委会议事规则的基本性质与特征归结为“多面的双重属性”，从而合宪性审查的规则设计也就是要恰当嵌入各种双重属性之中，并尊重各种属性的具体内在要求，才是在议事规则的性质与特征中对合宪性审查功能的最佳定位，既防止其不能承受之重，又避免其无法充分释放法律制度之“红利”。

（一）效力上的双重性：对内规则与对外规则

从法理上看，民主代议机关都享有专属的议事规则制定权，其效力具有对内和对外的双重属性，一部分规则是纯粹的会议进行之组织、程序性规定，不会对国民权利义务产生直接影响，一部分规则则会由于带有处理性和决定性而对国民产生影响。因此，议事规则既带有内部规范的性质，也带有立法的性质。例如，《全国人大常委会议事规则》第3条关于会议召开期限的规定，第31条关于单次会议发言时间的规定，都是内部工作规则；而第三章“议案的提出和审议”，尤其是第15条关于审议法律草案的规定，则是具有明显对外效力的规则。这里的关键在于，合宪性审查是具有对外效力的重大判断，因此其具体组织、程序规定是否都适合通过议事规则来规定，还是有必要其本身取得法律形式的渊源地位，才符合民主政治本身的要求，是值得考虑的。因此，议事规则本身不宜对合宪性审查的判断标准、相关议案通过的效力标准、法律后果等做出直接规定，这本身需要经过民主审议的过程才能确定，而应该主要集中在合宪性审查的程序类型，尤其是对已有法律依据的程序，做进一步的细化和展开。

（二）内容上的双重性：程序规则与实体规则

全国人大常委会的议事规则兼顾程序性和实体性。从比较法的角度来看，议事法本身就是组织法、权限法、程序法与责任法的综合，美浓部达吉曾梳理各国议事法包括议会的各种职员及职权；议员的各部属及派别，及席次规定的方法；委员会；由议员提出议案或动议的方法及其限制；开会的日期，议事的程序或秘密会议的场合；读会的顺序；对于政府质问的手续；请愿处理的手续；议员的请假、辞职及惩罚等十三项内容。7［日］美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第401页；也可见萨孟武的归纳，萨孟武：《政治学与比较宪法》，商务印书馆2018年版，第163页及以下。对于《全国人大常委会议事规则》来说，同样既有组织、职能、权限的相关实体规则，例如第7条、第8条对于列席会议主体的规定，第9条对于三种会议组织形式的规定，第11条对于提案权的规定；也有大量的关于会议流程和具体推进的规定。因此，在设计合宪性审查规则的时候也可以从实体和程序两个方面入手，例如可以在列席会议主体规定方面增加有关法律起草机构的负责人，在程序规则方面可以增加提出对法律草案进行合宪性审查议案的特别程序。

（三）职能上的双重性：立法规则与监督规则

近代以来的议会政治从来不仅是立法的体现，也包括重要的监督职能。议会开会很重要的职能是对政府公共政策的辩论与监督，8参见P. Norton, Parliament in British Politics, Palgrave Macmillan, 2013, p.111；［法］阿兰·佩雷菲特：《官僚主义的弊害》，孟鞠如等译，东方出版社2014年版,第663页。全国人大常委会议事规则同样也包括议案审议，尤其是法律案的审议以及体现监督职能的听取和审议工作报告、质询与询问等内容。因此，合宪性审查的规则也可以沿着这样一个双轨进行：一方面是侧重对于合宪性审查议案的设计，包括法律草案合宪性审查的议案、备案审查后通过委员长会议向常委会全体会议提出的合宪性审查议案、宪法解释议案等；另一方面可以考虑通过监督职能的规则修改增加合宪性审查元素，如听取有关国家机关是否构成违宪的专题报告、备案审查专题报告，在质询和询问，尤其是专题询问中对于有可能违反宪法的议题启动相应程序；根据《全国人大常委会议事规则》第21条规定的特定问题调查委员会建立合宪性调查制度。这样的制度设计可以逐步形成对国家机构公权力行为进行合宪性审查全覆盖的路径，提高议事规则本身合宪性审查的技术含量。

（四）渊源上的双重性：存量规则与增量规则

全国人大常委会议事规则的内容渊源一部分是对宪法、全国人民代表大会组织法等的复写和继受，体现为一种存量规则；另一部分则是通过细化相关宪法、法律的规范形成更加具体的操作性规则，如对于常委会会议形式的具体规定，对于议案审议中的具体程序的规定等。同时，还有一些条文则是议事规则本身新的制度设计。对于合宪性审查规则来说，既要尊重存量规则，如宪法与法律委员会的职权、有关议案审议的基本程序；也可以做一些增量规则的完善，如可以考虑符合一定人数的常委委员提出合宪性审查的程序，在最高人民法院、最高人民检察院作为提案主体的规则中可以区分一般议案与合宪性审查议案，这可以为司法机关启动合宪性审查的具体审查方式预留制度空间。同时，也可以通过增加一些制度改革措施，增加合宪性审查的形式，例如2017年年初，中办印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，可以对重大行政决策是否符合宪法规定增加特定的审议程序，将重大改革通过议事规则立法加以明确，同时扩容合宪性审查的内容。

（五）结构上的双重性：一般规则与特别规则

从全国人大常委会议事规则的立法形式结构上看，还明显呈现出一般规则与特别规则的双重属性。例如关于会期、会议形式、会议组成、发言表决等内容都是属于一般规则，而议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等则是特别规则。这样体现了以会议本身的一般流程和特定议题相结合的立法技术，是一种点面兼顾的形式。对于合宪性审查的规则建构来看，结构上也可以采取此种一般规则与特别规则相结合的方式。将合宪性审查作为一种工作，分别在议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等特别规则中加以规定，形成“特别规则的特别工作程序”的立法模式，对于涉及合宪性审查部分的内容加以专门规定。

三、全国人大常委会议事规则建构合宪性审查内容的具体方案

（一）合宪性审查对组织、程序规则的穿透性原则

无论合宪性审查的具体程序如何设计，全国人大常委会议事规则要解决的基本问题是根据《宪法》第67条规定的“全国人大常委会监督宪法实施职能”，全国人大常委会具有“归口” 做出合宪性审查的国家权力。因此，合宪性审查的权力本质上是国家法学上所讲的“机构主权” 的体现。机构主权并不是广义的主权，而是由主权者通过宪法规定的“最高国家机关的就与宪法规范与宪法中所规定的机关的权能的存续的处分力，包括对立法、行政与司法这些合宪性机关的创设权”。9［德］齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第82、83页。机构主权属于宪法规定的最高国家机关，它的本质功能在于对其他由其创设的国家机构权能及界限是否符合宪法的判断。从这个意义上说，合宪性审查的对象既然是国家机构根据一定公权力行使的行为，那么对行为是否符合宪法的判断也就是对其权力是否逾越了形式宪法（如法律保留原则）和实质宪法（如人权保障的价值决断）所厘定的范围的过程。从这个意义上说，合宪性审查应该贯穿于审查机关所有的组织与程序安排，审查机关的组织与程序安排都必须体现合宪性审查权力所要求的制度空间，因此全国人大常委会的议事规则也就不仅仅是一种代表制民主的议事过程。它作为中国宪法机构主权的常设机构，其议事也就是守护宪法的过程，合宪性审查的规则建构在组织和程序两个方面都必须同时得到体现。我们在完善议事规则的时候必须考虑具体的组织程序规定是否为合宪性审查预留了制度空间，而不是简单针对全国人大常委会普通传统的立法、监督、重大事项决定、人事任免进行制度设计。我们或可以把这种要求称为“合宪性审查对组织、程序的穿透性要求”。

（二）合宪性审查对组织法规则的拘束

从组织法规则来说，目前的全国人大常委会议事规则需要为合宪性审查的组织保障作进一步完善，我们可以总结为至少有如下基本要求：

1.出席人数

目前《全国人大常委会议事规则》第4条规定常委会出席人数达到全体常委人数一半以上就符合会议召开的法定人数。但是如果对于本次会议确定了合宪性审查议程甚至需要做出表决的时候，简单过半数的规定则不符合合宪性审查的要求。从《宪法》第64条规定的修改宪法需要全体人大代表2/3以上多数通过，我们可以进行类推解释，修宪权是制宪权的日常形态，制宪权在国家机构层面体现出机构主权的具体权能，因此机构主权的行使也不应该仅仅满足于简单多数即可产生效力，修宪与合宪性审查都是宪法实施的基本形式。10修宪权与制宪权的关系其理论梳理可以参见［日］芦部信喜：《制宪权》，王贵松译，中国政法大学出版社2012年版。由此，有必要增加一款，在涉及合宪性审查的议程的会议，应该有全体委员2/3以上多数出席。

2.会议准备

现行《全国人大常委会议事规则》第6条规定：常委会举行会议应该在七日前，将会议日期、建议会议讨论的事项通知常委会组成人员和会议列席人员。临时会议可以临时通知。关于此条早在1987年制定规则的时候，就有委员提出应该将审议的议案提前发给委员，但由于现实条件限制没有列入规则。11王汉斌：《进一步健全全国人大常委会的工作制度》，载王汉斌：《社会主义民主法制建设文集》，中国民主法制出版社2016年版，第269页。然而，如果议程涉及合宪性审查的相关内容，兹事体大，该相关内容应该提前让委员们熟悉，以便培养一种具有实质商谈精神的公共理性，同时提高相应的审查效率。同时，对于存在合宪性审查议题的会议应该禁止适用临时会议的形式。

3.列席人员

现行《全国人大常委会议事规则》第7、8条规定了全国人大常委会召开期间的列席人员。对于涉及合宪性审查的议程，由于审查必然具有的一定程度的对抗性、更多的理由说明性以及对协商沟通效果的更高期待，应该增加合宪性审查涉及的被争议规范性文件或被审查规范性文件草案的制定机关有关负责人列席会议，如果考虑党内法规在起草过程中建立合宪性咨询论证程序，或相关法律草案的起草部门是党中央的有关部门或办事机构，12事实上《公务员法》《国家监察法》等许多法律的草案都是由党中央的有关部门或办事机构负责起草。则也可以邀请党内法规起草机构的负责人列席会议，以提高合宪性事前审查的效率。

（三）合宪性审查对程序法规则的拘束

1.议案提出与审议中的合宪性审查规则

合宪性审查是一种工作手段，它存在于多种工作程序和方式中。首先最为重要的就是议案提出与审议的程序，很多地方亟须为合宪性审查留下法律修改的制度空间。

第一，法律审议中的合宪性审查。

目前的议事规则仅仅规定了宪法和法律委员会作为统一的法律草案审议专门委员会，其他专门委员会提出审查意见并由宪法和法律委员会印发常委会全体会议。对法律议案的审议要遵循常委会全体会议听取说明，分组会议初步审议，专门委员会审议，常委会联组会议对专门委员会的报告进行审议、讨论，常委会全体会议审议的一般程序。第15条规定了宪法和法律委员会在统一审议后要将审议报告和其他专门委员会的审议意见向下次会议或以后的常务委员会汇报；第20条规定了拟提请常委会全体会议表决的议案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经有关程序可以暂不交付表决，由专门委员会进一步研究。在这些制度设计里都值得进一步发掘合宪性审查的规则建立空间。例如，宪法和法律委员会统一审议和汇报其他专门委员会意见的程序中应该明确对该法律草案的合宪性做出说明和判断，13事实上2018年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的修改草案交付全国人大审议表决时，宪法与法律委员会就对全国人大常委会修改两部法律的合宪性进行了说明。但这种说明是程序性判断，而不是对法律修改草案内容的合宪性判断。建立起严格的法律合宪性预防控制机制。各专门委员会结合自己的专业职能领域，也可以对法律草案中是否存在违反宪法的问题提出看法、判断或建议，由宪法和法律委员会进行统一研究后整体提出相关报告。又如，对于第20条规定的暂不交付表决的重大事项当然可以根据目的解释得出包括“是否符合宪法”的判断，建议议事规则修改后明确专门委员会的研究结论应该明确针对该重大事项，并由宪法和法律委员会向委员长会议提出具体的处理建议。再如，第17条规定的联组会议听取专门委员会的审议报告目前的规范词是“可以”，这从提高议事效率来看是符合机构效能原则的，但如果涉及合宪性审查的部分，则应该采取联合会议的形式充分进行论证、沟通、协商似乎更符合合宪性审查对于程序的覆盖与穿透力要求。

第二，其他专门委员会对于其他议案审议中的合宪性审查规则。

根据《全国人大常委会议事规则》第16条和其他有关法律的规定，其他专门委员会还享有一些专门的议案审议职能，例如，民族委员会对于由全国人大常委会批准的自治区自治条例和单行条例享有审议的权力，外事委对于经全国人大常委会批准的国际条约和协定有审议的权力。在这些活动中，作为“行动中的议会”，它们都有进行合宪性审查的宪法义务，应该通过修改议事规则明确对于审议中发现有可能违反宪法的内容建立向宪法和法律委员会咨询的程序，并将咨询结论写入提交给常委会全体会议的报告。从某种意义上说，专门委员会应该建立起“分散型的合宪性审查机制”，在各自职能范围内负有进行合宪性审查的义务，并经过宪法和法律委员会的集中判断，各自向常委会全体会议提交工作报告与建议。

第三，国家机关的合宪性审查议案。

根据《全国人大常委会议事规则》第11条之规定，委员长会议，国务院，中央军委，最高人民法院，最高人民检察院，各专门委员会，常委会组成人员10人以上都可以向全国人大常委会提出议案，这里仍然有必要建立相应的合宪性审查规则，为其预留制度空间。只不过，为了提高议事效率，防止滥用合宪性审查的提案权，可以在规则上做一些限定。从法教义学角度考虑可以建立起“事权限定”的基本原则，也就是各个国家机关或工作委员会只有在宪法和组织法规定的权限范围内提出与自身相适应的合宪性审查议案，例如，最高人民法院和最高人民检察院应该限定在基于个案争议所涉及的法规、规章等文件，必须有普通诉讼程序的先行处置；国务院的议案则不可以针对司法解释，而只能针对地方性法规与规章在穷尽合法性审查后对于是否合宪存疑而引发的提案。常委会组成人员对于提出合宪性审查议案则应该设置更高的人数门槛，以区别普通议案的提起。

第四，宪法解释议案。

议事规则修改过程中可以做的增量改革就是建立起宪法解释议案提起与审议的规则并作为特别程序。宪法解释是全国人大常委会的专属职权，尽管其功能并非仅仅服务于合宪性审查，例如，它既有促进宪法变迁的功能，也有防御和判断是否违宪的功能，但合宪性审查往往与宪法解释紧密相关，14参见王旭：《论我国宪法解释程序机制：规范、实践与完善》，载《中国高校社会科学》2015年第4期。因此也可以初步规定宪法解释议案的提起主体、提起事由和审议程序。

第五，备案审查建议撤销、废止、修改、重新做出法律解释等议案。

议事规则修改容纳合宪性审查的第二个增量改革就是将备案审查作为合宪性审查的重要工作抓手。法规备案审查同样是全国人大常委会根据《立法法》第99—101条所享有的专属职能，但备案审查的结论形成撤销、废止、修改、重新做出法律解释等各种议案后在程序上如何审议并做出决定，并没有法律进行明确规定，以显示其差别。例如，对于违反宪法的法规的撤销往往意味着其直接对宪法的抵触或缺乏宪法、法律的明确依据，废止则意味着虽然符合宪法的原初意图或字面含义，但可能由于宪法变迁导致该规范性文件在被审查时不应该再具有效力，但废止后的效果原则上不能溯及生效之时；提议修改的议案则是该规范性文件只有部分条款违反宪法，整部文件的效果可以保留，只需对违反部分加以修改或删除；重新做出法律解释的议案具有监督法上的依据，主要针对最高人民法院和最高人民检察院的司法解释（将来也可能包括监察解释）。由于备案审查结果的差异，应该适用何种法律手段，议事规则里应该充分设计赋予宪法和法律委员会研究、审查与报告的权限与程序，提交给常委会全体会议表决。

2.听取和审议工作报告中的合宪性审查规则

议事规则第22—23条规定了听取和审议工作报告的程序。除了目前已经规定的全体会议、分组会议、联组会议和专门委员会需要对工作报告是否符合宪法进行充分审议讨论之外，应该明确规定将工作报告提交常委会全体会议表决时对其是否符合宪法做出整体判断与说明，对于审议中工作报告涉及可能违反宪法的地方应该做出明确判断。

同时，议事规则还可以建立专门针对合宪性审查的工作报告的听取和审议制度。包括对于法规备案工作报告的听取和审议程序，包括宪法和法律委员会在内的各专门委员会依据全国人大组织法的规定，对于交办的合宪性审查问题的研究报告进行专门听取和审议。还如国务院就重大事项向全国人大常委会作专门报告中的合宪性审查程序，等等。

3.询问与质询中的合宪性审查规则

代议机构对于政府及部门就有关问题或专门问题进行质疑、问责和提问早在13世纪的英国，在其议会等级制结构里就已经存在，15See P. Norton, Parliament in British Politics, Palgrave Macmillan, 2013, p.205.它属于一种取向于程序问责制的大传统，这种传统的核心是政府部门就公共问题在公开民主场合进行公共说明。16M.Bovens,"Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework", European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007.虽然目前议事规则规定了询问与质询的基本程序，但仍然有必要为合宪性审查留下足够空间。例如，对于涉及合宪性审查的询问与质询建立起特别程序，尤其是对于国务院及各部门、最高人民法院和最高人民检察院就其职权行为是否符合宪法可以建立起有关立法事实、裁量事实、政策理解事实的举证、质证的制度；对于宪法和法律委员会在询问与质询中的专业辅助功能可以作明确规定。

4.其他制度设计

合宪性审查由于其权威性和专业性，在程序规则上还应该建立一些普遍程序，体现不同于一般议事的法理，确保全国人大常委会合宪性审查的职能得到最佳发挥，例如，第一，考虑建立对合宪性审查的专门调查和单独表决规则。对于各种议案、工作报告、质询与询问中涉及合宪性部分的条款、做法、回应可以相对独立于整体审议程序进行专门调查，借鉴立法法的单独表决规则，但凡产生合宪性疑虑的适用单独表决，在没有进行单独表决前，常委会全体会议可以决定是否对该文件进行整体表决。

第二，考虑建立与全国人大议事相衔接的规则。由于宪法规定全国人大和全国人大常委会共同享有监督宪法实施的职能，因此对于需要全国人大进行合宪性审查与判断的问题，应该在议事规则中建立暂缓表决或暂缓讨论的程序，交给全国人大进行最终判断和决定。

第三，考虑建立合宪性判断中的事实调查规则。许多国家在对法律进行合宪性审查时都有对立法事实进行调查与判断的程序性规则，17［德］克劳斯·施莱希、斯凡特·科里奥特：《德国联邦宪法法院》，刘飞译，法律出版社2007年版，第17页；［日］阿部照哉等：《宪法：总论篇、统治机构篇》（上），周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第119页。对于涉及合宪性问题的行政法规、地方性法规、司法解释等文件，往往具有制定时的特殊裁量考虑，可以启动对有关事实的调查并建立举证说明规则，以便确保合宪性审查结论的周密与妥当，体现“合宪性推定”的重要法则，避免国家法秩序的动荡。

四、结语

推进合宪性审查是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石性工作，也是依靠宪法作为一种框架秩序来充分尊重和确保国家治理效能的重要途经。然而，这项工作兹事体大，正如罗马人言“不能为了正义而毁掉国家”，合宪性判断具有重大的政治聚焦效应和法律秩序改变效果，因此将其温和地程序化、技术化、常规化是避免付出过多制度成本的稳妥之途。在全国人大常委会肩负该职能的宪制前提下，通过修改其议事规则，稳妥增加合宪性审查的制度元素，则是一条“理性的中道”，它可以通过法律系统自身的赋权与确证，实现实证法秩序内部的更新与发展，最终实现政治系统与法律系统在宪法及实施层面的耦合、同频与共振，确保国家治理现代化与长治久安。