公安机关适用指定居所监视居住的实证研究＊——以5955个大数据样本为对象

谢小剑 朱春吉

内容提要： 虽然指定居所监视居住备受争议，学界却对公安机关的适用情况研究甚少。对判决书中5955个样本的统计表明，公安机关适用指定居所监视居住的案件比例不高，每年只有千余案件；办案机关以基层公安机关为主；适用罪名多达200余个，集中度较高；适用依据多属于在本地无固定住所；存在“办案需要”与“人性需要” 明显的功能区分；五成犯罪嫌疑人被指定居所监视居住15天以内，平均适用天数长达42.5天。其问题是，转羁押率将近70%，未发挥替代羁押的作用；存在在非法定场所指居的情形；1/4的案件指定居所监视居住期限超过60天，且存在超期现象；“办案需要” 功能扩张，容易滥用。因此，应当对“办案需要型”的指定居所监视居住加以限制；建立固定统一的指定场所，引入现代监管技术，防范非法讯问；建立对期限延长的内部审批制度。

一、研究背景及数据来源

（一）研究背景

1996年刑事诉讼法中，监视居住与取保候审的适用条件基本等同，也没有区分指定居所监视居住与住所监视居住的功能和程序。指定居所监视居住在执行中为满足办案需求，对监视居住人人身自由限制极高，异化为变相羁押，饱受诟病。

2012年刑事诉讼法修正后第72条12018年《刑事诉讼法》第74条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对符合逮捕条件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住：患有严重疾病、生活不能自理的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；系生活不能自理的人的唯一扶养人；因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的；羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。”将监视居住改造为羁押替代措施，要求符合逮捕条件，且具备“人性需要”或是“办案需要”。2参见郎胜主编：《中华人民共和国刑事诉讼法修改与适用》，新华出版社2012年版，第157页。同时，确定监视居住应当优先在住所执行，只有在无固定住所时，公安机关方可指定居所监视居住，或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，在住处执行有碍侦查的，经上一级公安机关批准，才可在指定场所执行；指定居所监视居住期间可以折抵刑期。就此，指定居所监视居住作为监视居住的特殊形式被立法明确，被赋予一定的办案功能，有学者甚至称其为“第六种强制措施”。3参见左卫民：《指定监视居住的制度性思考》，载《法商研究》2012年第3期。2018年《刑事诉讼法》的修改没有改变公安机关指定居所监视居住的法律规范，只是删除了特别重大贿赂犯罪案件经上级批准可以指定居所监视居住的规定。

指定居所监视居住制度施行至今已有多年，学界对其研究已取得一定的成果。理论研究集中在相关立法争议问题的解释，4参见程雷：《指定居所监视居住实施问题的解释论分析》，载《中国法学》2016年第3期；李建明：《适用监视居住措施的合法性与公正性》，载《法学论坛》2012年第3期；孙煜华：《指定居所监视居住的合宪性审视》，载《法学》2013年第6期。而实证研究主要关注检察机关适用指定居所监视居住的情况。5参见谢小剑、赵斌良：《检察机关适用指定居所监视居住的实证分析——以T市检察机关为例》，载《海南大学学报》(人文社会科学版)2014年第5期；张智辉、洪流：《监视居住适用情况调研报告》，载《中国刑事法杂志》2016年第3期。多数研究指出，检察机关适用指定居所监视居住，主要是为了满足突破口供、获取证据等办案功能，存在羁押化、侦查化倾向6参见魏小伟：《论检察机关指定居所监视居住功能的侦查化倾向》，载《江淮论坛》2016年第2期。等问题。

事实上，公安机关承担绝大多数刑事案件的侦查任务，其在适用指定居所监视居住时，是否出现上述类似的问题更值得研究。然而，笔者查阅的结果是，有关公安机关适用指定居所监视居住的研究成果公开发表的仅有四篇，7参见马静华：《公安机关适用指定监视居住措施的实证分析——以一个省会城市为例》，载《法商研究》2015年第2期；王朝亮：《公安机关决定指定居所监视居住执行中的违法违规行为及监督——以T市检察数据最多的X区为样本》，载《中国检察官》2018年第7期；罗孝宇：《公安机关适用指定居所监视居住措施实证研究》，西南政法大学2015年硕士学位论文；窦宪亮：《我国指定居所监视居住问题研究——以公安机关为重点分析》，西南政法大学2015年硕士学位论文。研究不充分，而且这些成果多针对特定区域调研，对全国公安机关适用指定居所监视居住的状况缺乏充分研究。监察体制改革后，检察院职务犯罪侦查权多数转隶到监察委员会，公安机关成为指定居所监视居住最主要的适用机关，更加凸显了公安机关适用指定居所监视居住的研究价值。

（二）研究数据来源

指定居所监视居住属于强制措施，按现行法律要求必须在判决书上详细注明，且刑事诉讼法规定指定居所监视居住可以折抵刑期，凡是指定居所监视居住的案件，判决书必须在宣告刑罚的同时注明指定居所监视居住折抵刑期的情形。同时，适用机关、所在省市、罪名、辩护人对指定居所监视居住的质疑一般也会在判决书中阐述。据此，研究人员可以准确知晓指定居所监视居住的期间以及强制措施的转变等许多情况。本研究数据皆出自判决书，由于现行法律对其内容的准确性要求很高，因此本研究具有非常高的可信性。

本数据来源于无讼案例网（www.itslaw.com）。8因为最高人民法院裁判文书网对下载裁判文书量、浏览页数等有限制，而无讼案例网下载相对便利，且与裁判文书网裁判文书的数量及更新速度相差无几，故本研究的数据最终选择无讼案例网。2018年3月18日，笔者在无讼案例网上通过设定“公安机关”“指定居所监视居住” 两个关键词检索，检索2013年到2017年共五年间全国各地各级法院作出的一审判决书，最终共收集到6848份判决书。为保证数据的准确性，笔者组织研究人员对上述判决书人工筛选，删除了非公安机关适用的、2013年之前指居的以及强制措施记载不清等问题判决书，最终筛选出5000余份判决书，共有5955名犯罪嫌疑人被指定居所监视居住的数据。9问题在于，我国并未做到所有裁判文书上网，目前只有一半左右的裁判文书上网，10马超、于晓虹、何海波：《大数据分析：中国司法裁判文书上网公开报告》，载《中国法律评论》2016年第4期。该5000余份判决书并未囊括全国公安机关指定居所监视居住的所有案件，但基于公安机关指定居所监视居住的非敏感性，笔者相信其应该涵盖了大多数指定居所监视居住的案件。

本研究的调查方法是，组织研究人员对所有的判决书进行分类统计。统计内容包括指定居所监视居住罪名、指定居所监视居住的地域分布、指定居所监视居住期间、是否具有辩护人、强制措施变更、指定居所监视居住的理由、指定居所监视居住场所等，据此勾勒出公安机关适用指定居所监视居住的全貌。值得强调的是，本调查并未采取抽样调查方式，而是将无讼案例网上符合调查对象的所有判决书进行统计分析。统计5000余份判决书数据的工作量十分巨大，但是保障了数据更加接近实践。

二、公安机关指定居所监视居住的适用特点

1.指定居所监视居住人数呈现逐年递增的趋势

据本研究统计，2013年至2017年，公安机关共指定居所监视居住5955人，其中2013年适用569人，2014年适用1188人，2015年适用1593人，2016年适用1734人，2017年适用871人。需要说明的是，2017年的数据显得畸低，这是由于判决书上网的滞后性，2017年指定居所监视居住的案件，许多无法在2018年上半年上网。根据统计，2013年至2016年四年期间，当年度适用指定居所监视居住的犯罪嫌疑人有55%是在下一年度做出判决。据此，可以推测2017年适用人数大约在1800人之上。从统计数据来看，经过2012年《刑事诉讼法》修改后的适应期，从2014年到2016年指定居所监视居住人数明显递增（见图1）。

图1 2013—2017年指定居所监视居住人数走势

检察院适用指定居所监视居住总量远远低于公安机关，趋势上呈现“山峰状”，在2014年下半年适用量达到顶峰后急剧下降。11参见谢小剑：《职务犯罪指定居所监视居住的适用：统计分析》，载《交大法学》2018年第4期。这种区别在于，最高人民检察院对指定居所监视居住采取“敢用、慎用、短用”的态度，总体上限制其适用。2014年最高人民检察院发布《全国检察机关在查办职务犯罪案件中严格规范使用指定居所监视居住措施的通知》，严格指定居所监视居住的适用标准，后续又发布了《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》，加强指定居所监视居住的监督，使检察机关适用指定居所监视居住急剧减少。反观公安机关，在此期间并未出台限制指定居所监视居住适用的规定，指定居所监视居住的适用呈现逐年递增态势。

2.指定居所监视居住的适用率非常低

一方面，指定居所监视居住占监视居住比例很低。2018年10月3日，笔者在无讼案例网检索2013年至2017年五年间公安机关侦查案件的一审判决书，检索关键词为“监视居住”，检索出121,710份判决书。同样检索关键词“指定居所监视居住”，检索出6919份判决书。由此估算，2013—2017年公安机关适用指定居所监视居住人数，占监视居住人数的5.68%。其中原因在于，指定居所监视居住需要耗费更多人力、物力，且办案风险大于住所监视居住，抑制了公安机关适用指定居所监视居住。12马静华：《公安机关适用指定监视居住措施的实证分析——以一个省会城市为例》，载《法商研究》2015年第2期。

另一方面，适用指定居所监视居住的案件占全部刑事案件的比例更低。以最高人民法院年度工作报告中公布每年全国刑事审判案件平均约100万件公诉案件计算，适用指定居所监视居住的案件占比不超过0.1%。以全国3500个基层公安机关计算，绝大多数基层公安机关每年指定居所监视居住都是个位数，有很多公安机关全年空白。13这和笔者对江西省公安人员的访谈调查基本吻合。这解释了为何公安机关指定居所监视居住并未成为一个重大问题。相反，职务犯罪犯罪嫌疑人中，有10% 左右被适用指定居所监视居住。14张智辉、洪流：《监视居住适用情况调研报告》，载《中国刑事法杂志》2016年第3期。这说明公安机关并不主要依赖指定居所监视居住作为办案手段，它们有其他办案手段，比如留置盘问等行政治安措施。

图2 各级公安机关决定指定居所监视居住情况

3.适用机关以县级公安机关为主

统计数据显示，五年间县级公安机关决定指定居所监视居住5560人，市级公安机关决定指定居所监视居住394人，省级公安机关指定居所监视居住的只有1人，公安部没有指定居所监视居住的案件。省级公安机关适用的约占总人数0.02%，市级公安机关适用的约占总人数6.61%，县级公安机关适用的约占总人数93.37%（见图2）。显然，指定居所监视居住的适用机关以县级公安机关为绝对主体，市级公安机关占小部分，这充分说明指定居所监视居住适用的案件并不以重大案件为特征。

4.指定居所监视居住的犯罪嫌疑人多在本地无固定住所

根据刑事诉讼法规定，只有犯罪嫌疑人、被告人在办案机关所在地无固定住所，以及犯罪嫌疑人、被告人涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，在住处执行可能有碍侦查的情形下，公安机关才可以适用指定居所监视居住。统计数据显示，仅有两篇判决书属于危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪案件——（2016）黔01刑初41号、（2015）穗中法刑一初字第00301号，适用人员为3人；15也有一种原因可能是，危害国家安全和恐怖活动犯罪案件多为敏感性案件，故检索到的非常少。其他的都属于在本地无固定住所，共计1611人。可见，大多数案件为在本地无固定住所而指定居所监视居住。有调查发现，检察院存在通过指定管辖来满足在本地无固定住所的条件，某些检察院通过指定异地管辖以适用指定居所监视居住的高达81%，成为一个重大问题。16张智辉、洪流：《监视居住适用情况调研报告》，载《中国刑事法杂志》2016年第3期。但本统计并未显示出公安机关存在类似严重问题。据不完全统计，在本地无固定住所的1611人中，其中指定管辖的13人，占总数的0.8%。但也有调查显示，公安机关可能扩大解释适用“本地无固定住所”。17王朝亮：《公安机关决定指定居所监视居住执行中的违法违规行为及监督——以T市检察数据最多的x区为样》，载《中国检察官》2018年第7期。

5.强制措施变更顺序18指定居所监视居住简称为“指”，拘留简称为“拘”，逮捕简称为“捕”，取保候审简称“取”，以排列顺序为强制措施变更顺序。如“指、拘、捕”为先指定居所监视居住，后变更为拘留，最后被逮捕。以下同此。多种多样

统计数据显示，犯罪嫌疑人强制措施变更有110多种顺序。这些强制措施变更顺序中，有些是在两种强制措施之间变更，有些是在三种以上强制措施之间变更。在变更次数上，从单独适用指定居所监视居住一种强制措施，到变更强制措施次数达7次之多。经过数据筛选发现，强制措施变更顺序的前14种，犯罪嫌疑人人数占总人数的87%，具体为5180人（见表1）。

表1 2013—2017年强制措施变更顺序一览 单位：人

6.存在“办案需要”和“人性需要”两种功能

有研究发现，指定居所监视居住呈现出两种形态迥异的实践类型：“替代逮捕型”与“办案需要型”。前者符合替代逮捕，减少羁押的立法预设功能，后者以保障侦查需要，更有效获取证据为主要出发点。19谢小剑：《“替代逮捕”与“办案需要”：指定监视居住的功能类型与程序冲突》，载《新疆大学学报》（哲学·人文社会科学版）2017年第5期。该结论在本调查中得以充分体现。

其一，针对指定居所监视居住的理由分析。我国指定居所监视居住的理由可以分为两大类。一类是基于“人性需要”而指定居所监视居住，即严重疾病不能自理、怀孕哺乳、唯一扶养人等人道主义需要对其指定居所监视居住；另一类是基于“办案需要”而指定居所监视居住，即“因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的”与“羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的”两种具体原因。20监视居住还有一种理由是对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住。但是，本调查无法揭示该理由。统计数据显示，明确载明指定居所监视居住理由的共计559人，其中“人性需要”274人，约占总数的49%；其中“办案需要”285人，约占总数的51%（见表2）。

表2 2013—2017年指定居所监视居住理由情况 单位：人

其二，结合强制措施变更顺序与指定居所监视居住期间分析。因“人性需要”指定居所监视居住，指定原因在短期内多数无法消除。如果在首次短暂（15天内）指定居所监视居住后转羁押，因“人性需要”指定居所监视居住的可能性非常低，基本可以认为属于“办案需要型”指定居所监视居住。对公安机关的实证调查显示，“办案需要型”主要表现为通过指定居所监视居住，向犯罪嫌疑人施加压力，以突破其心理防线，达到侦破案件、深挖案情或者迫使犯罪嫌疑人退还涉案款物的目的。而在突破案情或者达到目的之后，便将犯罪嫌疑人逮捕或者取保候审。21罗孝宇：《公安机关适用指定居所监视居住措施实证研究》，西南政法大学2015年硕士学位论文，第15页。统计数据显示，在常用的14种强制措施变更顺序中，有四类顺序是以指定居所监视居住为起始顺序，即“指、拘、捕”“指、拘、取、捕”“指、拘、取”“指、捕”（见图3）。该四种强制措施变更顺序中指定期间在15天以下的有1678人，可以基本判断其为“办案需要”。

图3 “办案需要”指定居所监视居住情况

指定居所监视居住期间长又未被转羁押，基本可以判断其为“人性需要”指定居所监视居住。统计数据显示，在常用的14种强制措施变更顺序中，有五类符合指定居所监视居住后未转羁押，这五类变更顺序，指定居所监视居住期间30天以上人数共有747人（见图4）。基本可以断定这747人是“人性需要”指定居所监视居住。

图4 “人性需要”指定居所监视居住情况

对于强制措施变更顺序之间的指定居所监视居住，根据指定居所监视居住期间的长短，存在“人性需要”及“办案需要”（因羁押期限届满，难以满足逮捕需要，犯罪嫌疑人又有妨碍诉讼的可能，指定居所监视居住作为过渡）两种可能。统计数据显示，在常用的14种强制措施变更顺序中有五类顺序为指定居所监视居住在中间适用，其中15天以下的共922人，基本可以判断其为“办案需要型”指定居所监视居住，且极可能是因羁押期限届满又未满足逮捕条件，作为过渡措施而指定居所监视居住；30天以上的共674人，基本可以判断其为“人性需要”指定居所监视居住（见图5）。

图5 过渡型指定居所监视居住

可以看出，实践中“办案需要型”指定居所监视居住的比例高于“人性需要型”指定居所监视居住，这与其他调查研究相一致。相关调查研究表明，因“人性需要”指定居所监视居住的比例约21.2%，因“办案需要”指定居所监视居住的比例约63.6%。22罗孝宇：《公安机关适用指定居所监视居住措施实证研究》，西南政法大学2015年硕士学位论文，第10页。同时，该结论也得到了审查起诉、审判阶段指定居所监视居住适用率的印证。统计数据显示，2013年至2017年检察院的决定适用占总数比为3.3%，法院的决定适用占总数比为3%（见表3）。若因“人性需要”而指定居所监视居住的犯罪嫌疑人，在审查起诉、审判阶段依然可能延续适用指定居所监视居住。由于“人性需要”指定居所监视居住适用总数少，故检察院、法院适用指定监视比例会很低。

表3 审查起诉、审判阶段适用指定居所监视居住情况

通过对强制措施变更顺序与指定居所监视居住期间的分析，可以明显看出关于办案需要与人性需要的显著差异：“人性需要型”指定居所监视居住有1421人，“办案需要型”指定居所监视居住有2600人。值得担忧的是，在这2600例“办案需要型”指定居所监视居住中，有1678人极有可能是为突破口供等侦查需要而指定居所监视居住。

7.指定居所监视居住平均天数42.5天，不少案件指定居所监视居住时间过长

根据判决书中在何时开始指定居所监视居住，何时转为逮捕、拘留等其他强制措施，以及指定居所监视居住折抵刑期的计算等情况，可以准确统计出指定居所监视居住的时间。统计数据显示，2013年至2017年五年间，公安机关适用指定居所监视居住平均天数为42.5天。23将所有被指定监视居住人指定监视居住天数相加除于总人数，即25,3087÷5955=42.5，其他年平均天数同样算法。各年平均天数分别为：2013年54.2天，2014年50.8天，2015年48.3天，2016年35.3天，2017年27.6天。(见图6)

图6 2013—2017年指定居所监视居住平均天数走势

很明显，公安机关适用指定居所监视居住的时间较长。随着对指定居所监视居住认识变化，指定居所监视居住平均天数呈现出下降的趋势。根据有关研究统计(职务犯罪指定居所监视居住），检察院适用平均天数在23.63天。24谢小剑：《职务犯罪指定居所监视居住的适用：统计分析》，载《交大法学》2018年第4期。对比之下，公安机关适用天数是检察院的两倍之多。差异如此巨大，主要有两方面的原因。其一，因为最高人民检察院曾下文《关于全国检察机关在查办职务犯罪案件中严格规范使用指定居所监视居住措施的通知》，要求指定居所监视居住一般不超过15天，超过15天的要报上级审批。与此相对，公安机关并无此类限制。其二，因为公安机关“人性需要”指定居所监视居住比例多于检察机关，检察院“人性需要”指定居所监视居住仅占案件1%。25同上注。“人性需要”适用的指定居所监视居住无法在短时间内结束，短则可能需要一两个月，长则半年的时间，拉长了公安机关平均适用时间。

统计数据显示，指定居所监视居住时间持续在4天以下的约占总人数22.74%，5—15天约占27.96%，16—59天约占24.04%，60天以上的人数占25.21%（见图7）。综合来看，指定居所监视居住期间15天以下的占总数一半，60天以上的占1/4。其中值得注意的是，183天以上的249人，占总人数的4.18%。可见，不少案件指定居所监视居住时间过长。

图7 2013—2017年指定居所监视居住时间

8.指定居所监视居住涉及的罪名广泛，非暴力犯罪案件居多，集中度高

与检察院适用指定居所监视居住的罪名主要以贿赂犯罪为主不同，公安机关具体适用罪名多达220多种，几乎包括所有公安机关办理的刑事案件。统计数据显示，在五类犯罪中侵犯财产犯罪3279人，约占总人数的55.06%；妨害社会管理秩序犯罪1398人，约占总人数的23.48%；破坏社会主义市场经济秩序犯罪481人，约占总人数的8.08%；危害公共安全犯罪358人，约占总人数的6.01%；侵犯公民人身民主权利犯罪439人，约占总人数的7.37%（见表4）。

表4 各类犯罪指定居所监视居住一览

根据适用人数进行排列，前十罪名适用人数共计4589人，约占总人数的77%。前十罪名中非暴力犯罪——盗窃罪，走私、贩卖、运输、制造毒品罪，诈骗罪，危险驾驶罪，交通肇事罪，聚众扰乱公共秩序罪，开设赌场罪，共计4157人，占总人数的69.8%，约占前十罪名人数的90%（见图8）。其中仅盗窃犯罪就达2636名，占所有指居案件的一半左右。暴力犯罪（含故意杀人罪、故意伤害罪、抢劫罪，共计432人）适用指定居所监视居住占总人数的7.2%，约占前十罪名人数的10%。这印证了其他调研结论，指定居所监视居住主要适用于非暴力犯罪的犯罪嫌疑人。主要原因在于，办案机关基于社会危险性以及脱管可能性的考虑，对暴力犯罪一般不会适用指定居所监视居住，会优先考虑采取羁押措施。26罗孝宇：《公安机关适用指定居所监视居住措施实证研究》，西南政法大学2015年硕士学位论文，第8页。

图8 指定居所监视居住适用十大罪名

统计数据显示，对于传统意义上的难办案件指定居所监视居住有一定的适用比例。如诈骗罪353人，约占总人数的5.9%；故意杀人罪83人，约占总人数的1.3%；非国家工作人员受贿罪24人，约占总人数的0.4%；职务侵占罪18人，占总人数的0.3%；黑社会性质案件13人，占总人数的0.2%。虽然比例不大，但多数属于“办案需要”，指定居所监视居住在这些案件中发挥了获取口供的功能。由此，可以看出公安机关办理难办案件也会适用指定居所监视居住，以满足“办案需要”。

三、公安机关适用指定居所监视居住中的问题与反思

总体而言，指定居所监视居住效果较好。在随机抽取1580名犯罪嫌疑人是否入罪的情况统计中，只有1名犯罪嫌疑人被判决无罪，其案号为（2016）晋0981刑初130号。由于犯罪嫌疑人一旦脱管，必然导致无法按原定指定期间折抵刑期，从而会在判决书中载明。统计数据显示，五年间共有105人脱管，脱管率在1.8%左右。结合两者，可以看出实践中指定居所监视居住总体上表现出较好效果，但是也产生了一定的问题。

（一）指定居所监视居住没有发挥出替代羁押的作用

全国人大常委会副委员长王兆国在2012年《刑事诉讼法修正案（草案）》说明中指出：“将监视居住定位于减少羁押的替代措施。”本研究按是否转羁押，对实践中主要适用的14种强制措施变更顺序进行分类统计（见图9）。统计数据显示，单独适用指定居所监视居住（见表1中序号3）共计357人，约占总样本的6%；指定居所监视居住过后转为羁押的（见表1中序号1、2、4、5、12、13、14）共计3997人，约占总样本的67.1%；指定居所监视居住后转为取保候审（见表1中序号7、8、9、11），共计463人，约占总样本的7.8%。指定居所监视居住后转羁押占到近七成，如此高的转羁押率说明指定居所监视居住并没有发挥“减少羁押”“替代羁押”的作用。27事实上，根据2018年《刑事诉讼法》第77条，只有被监视居住人在执行过程中违反其应遵守的义务，且情节严重时才可以对被监视居住人进行逮捕。这些被指定居所监视居住的犯罪嫌疑人不可能都违反了法定义务且情节严重，否则如此高的违反率必然导致办案机关不再适用。这说明指定居所监视居住的功能异化，成为满足羁押条件的措施，也就是“办案需要”。同时，非指定居所监视居住也没有发挥出替代羁押的功能。

图9 指定居所监视居住强制措施变更分类

（二）许多指定居所监视居住场所违反法律规定

指定居住场所较为敏感，一般不会出现在判决书中，但仍有300余份判决书载明指定居所监视居住地点，共计335人，这为分析提供了样本。《公安机关办理刑事案件程序规定》第108条规定，指定的居所应当符合下列条件：具备正常的生活、休息条件；便于监视、管理；保证安全。

立法上曾明确不得在办案场所执行监视居住，所以在实践中办案机关对于场所的选择，被指定在医院的次数最多，占总数的31.3%；随后则是宾馆、旅馆、招待所之类，占总数的23.5%（见表5）。但更多指居地点未在裁判书中载明，总体来说应该后者居多。统计中还有41人指定场所是具体的地址，比如案号为（2015）古刑初字第181号的案件，犯罪嫌疑人被指定在王辇庄乡大笪庄村北街2排3号，单看地址很难判断其场所性质，故笔者对上述地址逐一进行查找，发现此类地址多为居民小区，据此可以推断存在公安机关租住居民住宅指定居所监视居住的情形。

表5 指定场所分类

合法场所为符合法律规定、能保证办案和犯罪嫌疑人生活的场所，最多的是医院和宾馆。指定场所选择医院，主要是因为“人性需要”，一些犯罪嫌疑人不符合看守所收押条件，同时又需要被控制，只能指定在医院接受治疗；同时还有部分地区建立了监管医院，对于有疾病的犯罪嫌疑人自然就被指定在监管医院中，比如在案号为（2016）湘0405刑初29号的案件中，犯罪嫌疑人因重病被指定在衡阳市公安监管医院。宾馆、旅馆、招待所之类场所是传统的指定居所监视居住场所，主要是因为此类场所便于生活、办案，但是该类场所人流量相对较大，安全设备较差，多半需要采取较为严格的人身自由控制措施，实践中只能对犯罪嫌疑人24小时近身监视，可能会诱发“超羁押化”现象。

明显违法指居场所是在办公、羁押场所或明显不能保障犯罪嫌疑人生活的场所。统计数据显示，在看守所监管专用病区、公安派出所、收容教育所执行的有5例，明显违反了刑事诉讼法不得在羁押场所、专门的办案办公场所执行的规定。“指定居住的地点本质应当为被监视居住人在内的社会公众均可在内正常生活的居住场所，能够满足社会普通人的正常生活需求。”28参见程雷：《刑事诉讼法第73条的法解释学分析》，载《政法论坛》2013年第4期。选择在行政机关、事业单位场所、基层群众自治组织的场所甚至车库执行，无法满足作为社会普通人正常衣食住行的生活需求。再如，指居在强制戒毒所，强制隔离戒毒所本身作为一个完全封闭的监管场所，强制隔离戒毒本质上仍然是对戒毒人员人身自由的完全剥夺。29参见张泽涛、崔凯：《强制性戒毒措施的实施现状及其改革》，载《法律科学》(西北政法大学学报）2012年第4期。将犯罪嫌疑人指定在完全剥夺自由的场所执行，折抵刑期时又按限制人身自由的措施折抵，同时吸毒成瘾人员并不属于《看守所条例》不予收押的范围，这明显不合理，说明一些地方的办案机关并没有认识到指定居所监视居住是限制自由而不是剥夺自由。

疑似违法是实践中办案机关可能会将一些不适宜指居的场所冠以其他名义作为指定居所，而根据经验，这些场所很容易发生违法办案行为，或者难以满足生活需求，比如涉毒康复中心、特殊人群救助站、老年活动中心，等等。

总体上讲，在指定居所监视居住的场所选择上比较随意，未形成统一的规范，存在不合法、不合理的情况。统计可见，合法场所约占总数的81.8%，明显违法约占总数的9.5%，疑似违法约占总数的8.7%。“明显违法”和“疑似违法”的场所将近两成，很显然超出合理范围。特别是，判决书载明的场所都有如此多的问题，那些未在判决书中载明的指定场所更让人担忧。

（三）指定居所监视居住持续时间过长，甚至超期，对犯罪嫌疑人人身自由限制较为严重

统计数据显示，指定居所监视居住时间在30天以上的占总数的36.6%，183天以上人数为249人，占总数的4.18%。法定监视居住的期限为6个月即183天，该数据显示存在超期指定居所监视居住的违法情况。同时，执行过程中，公安机关完全控制被指定居所监视居住者的人身自由、生活状态，指定居所监视居住强度明显大于住所型监视居住。无论是刑事诉讼法修改前的指定居所监视居住，还是修改后检察机关指定居所监视居住，都出现羁押化倾向。其他调查研究发现，由于多数执行场所并未安装电子监控设备，存在相当部分案件处于贴身监视的状态30罗孝宇：《公安机关适用指定居所监视居住措施实证研究》，西南政法大学2015年硕士学位论文，第16—17页。——公安机关所采取的监视方法多是“盯人”，即采取由数位警员两两分组的方式对同一犯罪嫌疑人采取“轮哨”的方式进行监视，羁押化倾向较为明显。31窦宪亮：《我国指定居所监视居住问题研究——以公安机关为重点分析》，西南政法大学2015年硕士学位论文，第7页。如果指定居所监视居住时间过长，犯罪嫌疑人会承受巨大压力而被迫做出供述，或者可能会诱发公安机关不当侦查行为。

（四）存在非法指定居所监视居住、非法讯问等现象

其他研究发现，执行人员与侦查人员在日常监管中混用，存在以谈话等替代审讯的情况，非法取证无法完全避免。32王朝亮：《公安机关决定指定居所监视居住执行中的违法违规行为及监督——以T市检察数据最多的x区为样》，载《中国检察官》2018年第7期。本统计表明，存在8人在审判阶段提出侦查期间受到非法指定居所监视居住的情形，还有8人提出入看守所前遭受刑讯逼供的情形。根据前述分析，还存在最少25例场所违法情况及200余例超期指定居所监视居住。但是，辩护意见中对指定居所监视居住场所选择、执行期间很少提出辩护，这种情况主要有三方面的原因：一是律师辩护为不与办案机关在非重大定罪量刑方面引起正面冲突，基于辩护策略抑或受到办案机关的压力，回避此问题。二是本调查中，公安机关指定居所监视居住案件辩护率为31.37%，这只是审判阶段辩护率的数据，而侦查阶段辩护率更低。犯罪嫌疑人得不到专业人员帮助，很难主张权利。三是对于指定居所监视居住超期、场所指定非法等违反程序的行为，很难予以程序制裁。

（五）“办案需要型”指定居所监视居住人数过多

前述数据统计表明，公安机关基于“办案需要”适用指定居所监视居住的数量，远远大于“人性需要”指定居所监视居住。一方面，这是因为指定居所监视居住被作为拘留期限届满时的过渡措施，频繁使用；另一方面，也是因为公安机关为突破口供等办案需要而指定居所监视居住。这些情况十分令人担忧。

四、完善公安机关适用指定居所监视居住的建议

在学界一直有关于指定居所监视居住是“废除”还是“改良”的激烈争议。支持废除的学者认为，指定居所监视居住成为一种“准羁押”措施甚至成为一种“超羁押手段”，存在侵犯犯罪嫌疑人权利的巨大风险。33参见郭烁：《论作为“超羁押手段”的指定居所监视居住制度》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2016年第6期。但也有学者认为，指定居所监视居住沦为变相羁押主要是法律适用的问题，并不能在价值或功能上彻底推翻该制度存在的必要性，故而可以对其存在的问题进行改造。34左卫民：《指定监视居住的制度性思考》，载《法商研究》2012年第3期。笔者认为，虽然指定居所监视居住未发挥替代逮捕的作用，执行中也有侵犯人权的风险，但该制度在羁押措施与非羁押措施的衔接上不可或缺。同时，实务部门对指定居所监视居住制度也有一定办案需求，在尚无新的替代制度前，应对其完善。

（一）限制“办案需要型”指定居所监视居住

根据现行法律，公安机关适用指定居所监视居住“自己决定、自己执行”，缺少监督。实践中存在大量的“办案需要型”指定居所监视居住及出现过多违反法律的超期监视，都说明在期间适用上存在过大的自由裁量权，将平均长达42.5天的准羁押措施决定权与执行权一并交于一个部门，存在非常大的风险。实践中公安机关也存在滥用“办案需要型”指定居所监视居住的现象，需加以限制。基于现有法律框架，笔者建议参照适用危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件指定居所监视居住的规定，适用“办案需要型”案件的指定居所监视由上级公安机关批准，减少非法讯问等侵犯犯罪嫌疑人权利事件的发生。同时，对于“办案需要”应理解为，指定居所监视居住能够为办案提供好的环境，比如通过指定居所监视居住使犯罪嫌疑人主动配合调查，而不能将办案需要理解为给犯罪嫌疑人造成压力，迫使其做出供述。未来，适当完善目标管理考评机制是十分必要的。35参见谢小剑：《检察机关业务目标管理考评对刑事诉讼的影响》，载《安徽大学学报》（哲学社会科学版）2014年第6期。

（二）对“在本地无固定住所”做严格的限制解释

由于公安机关指定居所监视居住主要针对“在本地无固定住所”的犯罪嫌疑人，因此如何理解“在本地无固定住所”显得特别重要。一方面，不能采取指定管辖的方式规避指定居所监视居住“在本地无固定住所”的适用条件。另一方面，对“在本地无固定住所”做出严格的限制解释。现有法律明确固定住所是指被监视居住人在办案机关所在的市、县内生活的合法住处，只要犯罪嫌疑人能够证明其位于办案机关所在市、县内现有住所的合法性，笔者认为再加上已经居住一定期限以上的，就可将该类住所认定为本地的固定住所。

（三）限制指定居所监视居住的适用期间

对于指定居所监视居住制度的性质，学界已基本认同是其与住所型监视居住的非羁押性质不同，多数意见认为属于“准羁押”性质。指定居所监视居住的期间与一般的住所型监视居住相同，很显然不合理。“指定居所监视居住违背了强制措施体系应当贯彻的一条基本原则，即强度与期间之间应成一定的比例。”36参见孙煜华：《指定居所监视居住的合宪性审视》，载《法学》2013年第6期。但在立法上修改指定居所监视居住期间不切实际，故只能设置更为严格的程序来防止超期指定居所监视居住。笔者建议引入上级监督，借鉴2014年《全国检察机关在查办职务犯罪案件中严格规范使用指定居所监视居住措施的通知》的要求，可以规定原则上在15天以下，超过15天应当报上级公安机关审核批准，超过60天的要报省级公安机关审批。这也符合实践现状，统计数据显示，50.7%的犯罪嫌疑人适用期间在15天以下，25.21%的犯罪嫌疑人在60天以上。

同时，增加程序性制裁，严防超期指定居所监视居住。对于超期指定居所监视居住，传统观念认为现有法律在审判程序中尚无救济程序，只能向检察院或公安机关通过申诉控告等手段寻求救济。然而，根据《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》第4条，采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述，应当予以排除。对此，笔者建议在审判程序中，适用现有非法证据排除规则，制裁公安机关超期指定居所监视居住，对于在超期指定居所监视居住过程中获得的口供，应当予以排除。

（四）规范执行场所

首先，指居场所要同时满足办案需求与生活需求，禁止指定在羁押场所、专门的办案场所或者办公场所。禁止指定在诸如强制戒毒所、派出所、收容教育所、看守所监管专用病区等羁押、办公场所，还应当禁止指定在冠以“法制教育学校”之类名称的变相羁押场所，也不得指定在基本生活无法保障的场所，诸如河务局、村委会、居民车库。其次，基于实践中执行场所较为混乱的情形，建立相对固定统一的指定居所监视居住场所。比如由省级公安机关根据本省情况，在县级区域建设规范且符合法律要求的固定的指定居所监视居住场所。建立固定统一的场所，可以有效避免指定在非法场所，也可以防止不当行为的发生。2012年修改后的《公安机关办理刑事案件程序规定》，删除了禁止建立专门监视居住场所的规定，其意图十分明显。同时，明确犯罪嫌疑人在执行期间享有基本生活自由的权利，引入现代化监控措施，实时监控犯罪嫌疑人在指定居所的活动，避免办案人员24小时近身监视，以解决犯罪嫌疑人自由被剥夺等问题，规范指定居所监视居住执行。

（五）建立信息沟通机制，加强检察监督

检察院作为专门的法律监督机关，应当依法履行好对指定居所监视居住的监督职责。37何永军：《新刑事诉讼法下检察工作面临的挑战》，载《昆明理工大学学报》（社会科学版）2013年第1期。根据《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》第2条规定，指定居所监视居住执行监督对象涉及公安机关、人民法院，但是公安机关适用指定居所监视居住决定书副本并没有规定送交检察院的期限。如果检察院都无法及时获知指定居所监视居住的原因、场所、期间，执行监督也就只是空谈。所以要建立指定居所监视居住适用信息沟通机制，以此保障检察院对公安机关适用指定居所监视居住的有效监督。