公众参与领导干部资源环境责任审计研究*

高锦涛

（湖南工商大学会计学院，湖南 长沙 410205）

公众参与是当前环境治理研究领域的热门话题，党的十九大报告指出：“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，凸显了在环境治理过程中融入公众参与元素的重要性。领导干部资源环境责任审计是一项通过改变地方领导干部目标函数来实现环境治理与资源节约效果的制度安排，其终极目标是服务于我国的生态文明建设[1]。

作为一种环境治理的工具，是否能与当前环境治理研究领域中的热门元素“公众参与”相结合？如果可以，公众参与领导干部资源环境责任审计的具体路径有哪些？以上两大问题是本文研究的出发点，也是主要的研究内容。目前而言，对于领导干部资源环境责任审计的研究主要从“审计主体”“审计客体”和“审计评价”等审计角度出发探讨如何进行审计，并未考虑到公众元素。极少部分学者虽然在研究内容中体现了公众元素，但并未单独对公众参与领导干部资源环境责任审计进行系统地研究，如孙晗和唐洋[2]在构建领导干部资源环境责任审计评价指标体系时应用到了公众环境满意度指标，但并未详细地说明为何要用该项指标、这些指标有何作用等问题。有鉴于此，本文试图系统地阐述公众参与领导干部资源环境责任审计的重要性与可行性，并提出公众参与的具体路径，以期能为后续的公众参与领导干部资源环境责任审计研究打下基础。

1 公众参与领导干部资源环境责任审计的重要性

1.1 在领导干部资源环境审计中的地位

从本质上来说，审计是一种委托人用于监督代理人履行受托任务情况的工具。因此，搞清楚公众在领导干部资源环境审计中的地位的关键在于要明确公众在资源委托代理关系中所扮演的角色。我国宪法对自然资源的所有权做出了如下规定：“矿藏、水流和森林等自然资源归属于全民所有。”该规定明确了自然资源的所有权，但是根据资源委托代理理论，尽管公民享有资源的所有权，但无法直接参与资源环境的管理与保护，只能委托国家执行该任务，而中央政府依据资源环境的属地关系再次将上述委托任务“分包”给当地政府，进而形成了多层次的资源委托代理关系。因此，从资源委托代理链条上来看，公众处于链条的顶端，是独立于代理人的一级委托人，而审计作为一种贯彻委托人意志来监督代理人的工具，在审计活动中必然需要重点考虑公众的意见和建议。

1.2 参与领导干部资源环境责任审计的作用

1）提高审计结果的准确性。不同于一般的领导干部经济责任审计，资源在区域内分布通常是不均匀的，而资源环境问题又具有潜伏性的特点，这很容易导致审计主体在审计过程中出现错判的可能。以水资源审计为例，其审计对象涵盖了地表水和地下水两大不同存在形式的水资源，大空间跨度的审计范围很容易使审计人员遗漏关键信息，加上非法排污行为往往十分隐蔽，水污染被“掩盖”，审计机关在水资源环境审计过程中很可能受到影响得出错误结论。对于公众而言，因水环境与其生活密切相关而能及时发现其中的问题，若审计人员在审计过程中或者审计结果出炉后能够吸收公众的意见与建议，则可以提高审计结果的准确性，进而能够更好地对领导干部进行审计追责。

2）形成“外部治理机制”。领导干部资源环境责任审计的目标在于将当地的环境业绩与领导干部的个人利益相挂钩，促使领导干部进行更好地环境保护与资源管理。目前来看，审计机构将领导干部的环境业绩与个人利益相挂钩的主要办法是“内部治理机制”，即审计机关出具审计报告后交给被审计领导的上级部门，上级部门再根据审计结果对领导干部进行奖惩。这种内部治理机制对领导干部有一定的威慑力，但也有可能存在领导干部与上级部门“串通一气”和单一机制威慑不足的情形。如果通过“外部治理机制”，将审计结果公之于众，若领导干部环境业绩不佳，就可能引发公众关注进而在外部形成舆论压力，并直接影响领导干部的声誉，一旦爆发舆论危机甚至影响领导干部的未来仕途。因此，将公众参与引入领导干部环境责任审计可以为传统的“内部治理机制”带来有益补充，激励领导干部更好地进行资源环境管理与保护。

2 公众参与领导干部资源环境责任审计的可行性

2.1 主体可行性

公众参与领导干部资源环境责任审计的主体可行性即审计主体在进行审计过程中纳入公众元素的可行性。领导干部资源环境责任审计的审计主体一般为政府部门，这些部门可能是审计机关这样的单一部门，也可能是审计机关加上其他与资源环境密切相关的多部门。无论哪一种，对于政府部门而言，如何在环境治理过程中纳入公众元素已经有了较为成熟的经验。比如2015年环境保护部通过的《环境保护公众参与办法》具体规定了公众参与政府环境治理的参与方式、参与原则和试用范围等事项，而河北、山西等地也各自出台了具有地方特色的环境保护公众参与条例，这些办法条例给公众参与政府环境治理提供了方向，也为政府在公众参与环境治理领域积累了大量经验，获得了海量数据，这些经验与数据完全可用于领导干部资源环境责任审计。具体来讲，政府部门在环境信息披露上的经验可为审计信息公开提供有益的借鉴，而政府部门在日常的环保问题举报信息搜集工作中得到的数据，也可以直接作为审计人员评价领导干部环境保护业绩的证据。因此，目前公众参与领导干部资源环境责任审计已经有了较为成功的借鉴对象，公众参与领导干部资源环境责任审计有迹可循。

2.2 客体可行性

公众参与领导干部资源环境责任审计的客体可行是指公众这个客体配合审计机关进行审计的可行性。现有的多数调查研究都发现目前公众有较强的共同参与环境治理的意愿。为进一步证明公众参与领导干部资源环境责任审计的客体可行性，课题组以公众参与水污染防治为例，走访调查了100 户湘江支流L 河流域内居民的公众参与水污染治理意愿。调查发现，约有55%和43%的农户认识到水环境破坏对本区域内经济发展和人民生活的严重危害，约有46%的农户非常愿意参与到水环境治理中去。这表明当前公民普遍具有较高的环保意识和“主人翁”意识，一旦审计机关需要公众配合获取公众环境满意度等评价数据，审计机关可以以较低的成本和较快的速度获得。

3 公众参与领导干部资源环境责任审计的路径

已有研究表明，政府资源环境责任审计的主体选择需遵循“独立性”“专业胜任能力”和“成本效益性”三大原则。作为公众的代理人，政府可以有效组织专业审计人员组成审计机关对下一级政府的资源环境管理与保护任务履行情况进行审计，因此，相比于公众直接作为审计主体之一参与审计，由上级政府管辖的审计机关作为审计主体更符合专业胜任与成本效益原则，公众参与资源环境责任审计最好的形式是间接参与。结合资源环境责任审计的一般流程，公众参与领导干部资源环境责任审计的间接路径可以进一步概括为“事中间接参与”与“事后间接参与”两条路径。“事中间接参与”是指公众在审计机关审计过程中配合审计机关完成审计，其中最为适合纳入公众元素的审计环节是“审计评价”环节。在该环节中，审计机关对领导干部的资源管理业绩进行考察时，不仅要评测资源的存量与质量，同时还需要获得区域内公众的环境满意度与环境投诉率两个指标作为资源管理业绩的佐证。“事后间接参与”是指在审计机关完成审计出具审计报告后，不仅向被审计领导的上级部门进行汇报，同时还将审计报告公之于众，接受公众的监督，吸纳公众的建议，以此提高审计结果的准确性，更加有效地督促领导干部进行资源环境管理与保护。

4 结束语

首先，从“地位”与“作用”两方面出发，阐述了公众参与领导干部资源环境责任审计的重要性。其次，结合现有文献与调查资料，阐述了公众参与领导干部资源环境责任审计的“客体可行性”与“主体可行性”，为后续的公众参与领导干部资源环境责任审计的研究打下基础。最后，根据资源环境责任审计的一般流程，总结出“事中间接参与”与“事后间接参与”两条公众参与领导干部资源环境责任审计的路径。本文的不足之处在于，由于公众参与领导干部资源环境责任审计是一个新话题，缺乏实际案例，故提出的参与路径在实践中是否切实可行还有待进一步研究。