论积极老龄化政策的法学性质——基于发展权视角展开

■ 池 翔

（广东财经大学法学院,广东 广州 510320）

一、积极老龄化的基本概念与政策体系

在老龄化趋势日渐加速的当代社会，如何应对老龄化俨然成为了全球性议题。正是在这一背景下，积极老龄化政策应运而生。根据世界卫生组织在《积极老龄化政策框架》中对积极老龄化的界定，积极老龄化是指“老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程”[1]。积极老龄化的要旨在于：不再将老年人视为无力参与到正常社会活动中的问题群体，而主张老年人同样蕴含着积极发展的潜在力量。在这样的理念指引下，积极老龄化一改此前以“福利方法”供养老龄群体的政策进路，转而关注于如何让老年人实现个人价值和参与社会进程。对此，积极老龄化政策在理论研究和实践中逐渐形成了经典的“健康——参与——保障”基本框架。

首先，健康是贯彻积极老龄化政策的基础所在。虽然任何老年人保障体系都将老年人健康维护纳入其中，但积极老龄化的进步之处在于以促进发展的标准取代了维持生存的标准，不再将目标局限于疾病治疗和寿命延长，而是拓展至如身体保健、心理健康和社会适应能力等方面，为老年人保持活力并参与社会事务奠定基础。

其次，参与是积极老龄化政策的核心要义。积极老龄化中的参与可以划分为两个层次：第一，机会平等。老年人能够平等而广泛地参与到公共事务、社区事务和生产性事务中去，破除针对老年人设置的歧视性门槛；第二，实质平等。营造参与环境不等于老年人有能力参与社会进程，社会参与需要具备一定的素质、技术和知识，而大多数老年人因为年龄问题，在知识储备和能力方面有所欠缺，因此促进老年人参与还要求发展老年教育体系强化老年人的参与能力。

最后，保障是积极老龄化政策为老年人参与社会发展提供的防护网。如果说，健康保障是老年人参与的前提，社会参与是老年人参与的行动路径，那么保障就是积极老龄化的“兜底条款”。一方面，与传统的社会保障体系一致，积极老龄化政策同样重视老年人的维持尊严生活所需的基本保障。另一方面，老年人参与社会和自我发展同样面临风险，积极老龄化政策将保障的范围广延如免予纳税、提供补贴等方面。在厘清积极老龄化的基本框架后，本文将说明当下法学理论对积极老龄化的研究旨趣，并为从理论层面探究积极老龄化提供理由。

二、探讨积极老龄化性质的重要性

在国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中，确立了中国未来应对老龄化需着力发挥老年人积极作用，在发展目标上凸显有效保护老年人合法权益得到和持续改善老年人参与社会发展的条件。可见，积极老龄化的主张在中国已不仅是单纯的理论概念，而是逐渐成为执政党和政府应对中国老龄化趋势的政策方略。而在法治社会中，任何一项公共政策都应当被纳入法学视野中，并从理论和实践层面检视其法理基础，这在重大改革中应做到于法有据的法治背景下，尤有价值。

目前，法学领域对积极老龄化的研究尚较稀少，方向基本集中于制度设计而罕见学理研究。如:李涛提出应构建以《老年人权益保障法》为核心的社会参与立法体系[2]；陈际华从积极老龄化视角出发，提倡建立“代际接力式”互助养老制度，以老年人互助取代资源依赖[3]；而刘旭华、董蕾红则关注于老年人长期照护制度的法制体系构建[4]。换言之，当下关于积极老龄化的法学研究侧重于根据前述积极老龄化政策框架的向下延伸，着力于实现积极老龄化的具体化和制度化。固然要使积极老龄化从理念转化为实践，从政策走向法制，制度设计必不可少。然而法的规范性意味着任何具有效力的概念和规则都将指引人们的行为，而它们的性质和基本原则又决定了这种指引的具体内容。例如，在古典资本主义时代，财产权的绝对性使政府干预缺乏法律基础，但是随着财产权的相对化[5]，政府的市场调节行为便具有了正当性基础。因此，在理论层面上澄清积极老龄化的属性和价值取向应当成为法学理论的研究旨趣。具体而言，理论研究可以回答以下两个问题：

在宏观层面上，积极老龄化相较于现行法体系和政策的独特性。如果仅从制度设计层面看，诸如老年教育、社会参与以及长期护理等在现行法体系中亦早有规定，并非积极老龄化独享。一方面，如果只是借由积极老龄化这一概念重审上述制度的重要性，那么积极老龄化在此仅是空置的概念；另一方面，如果试图强调积极老龄化为当前老龄保障体系引入了新内容，那么就不能停留在制度的论述而需要说明积极老龄化独特之处，才能说明其价值所在。

在微观层面上，前文已述及积极老龄化强调每个老龄人的自发性和自我价值，因此推广积极老龄化不仅是自上而下的普及，而且依赖于对每一个个体的行为指引，对此就需要说明积极老龄化所倡导的生活方式究竟是什么样的。而这一问题本质上是关于诸如老年人应当秉持什么样自我认同，在垂暮之年积极参与社会的意义是什么的价值争议，本质上取决于积极老龄化的价值倾向。因此，如果不能反对积极老龄化的解释，就无从对个体进行指引。

三、积极老龄化的发展权性质

对事物性质的解释在不同领域各有其侧重，如在老年学领域，积极老龄化被看作是以关系的老龄化取代“本质的老龄化”的进程[6]，那么，在法学研究中应从什么角度把握积极老龄化的性质呢？耶林的学说对此颇有助益，他指出法在主观意义上（相比于实定法）是“对抽象规则加以具体化而形成的个人的具体权利”[7]。可以说，现代法治之所以区分于古代法，正是因为权利这一要素被置于法的核心地位，而权利尤其是基本权利也成为了贯穿整个现代法哲学研究的主题。由此，从权利出发解读积极老龄化，能够恰当把握积极老龄化的法学性质。

“近代以降，权利兴起。”老年人的权益保障在19世界末便已逐渐制度化，自俾斯麦在德国首次建立养老保险制度，类似的养老制度逐步从欧洲向世界拓展，及至20世纪70年代，关于老年人的养老、医疗保障制度已逐步完善并呈现出社会化的趋势。但是，与制度完善相悖的是这一进程却是由区别对待为基础的老年权利观念作为指导。

（一）积极老龄化政策是老年权利观念从生存权转向发展权的产物

在相当长的时间里，老年阶段被人们视为人类衰弱、缺乏活力，仅是因为不可避免而需要被保障的时期。在这一观念的影响下，彼时的老年权利观念是以保障弱势群体为主导的消极权利观。如：1982年第一次老龄问题世界大会中，老龄问题主要被看做一个人道主义问题，而Traxler则指出，在制度层面的强制退休和老年政治等设计，体现了社会对老年人区别对待[8]。概言之，老年人的基本权利虽早已兴起，但是其权利观念呈现出构建在老年歧视主义之上并侧重于生存权保障的特征。

而在20世纪老龄化进程的推进和拓展中，随着经济环境、科学技术、心理学认知的发展以及老年人口基数扩大，人们开始重新审视对老年人口的看法。此时，老年人逐渐不再被当作社会的多余存在，相反，他们同样可以保持活力，参与到社会活动和生产性活动中去，从而实现自我价值。与此相对应，老年权利观念也开始从消极趋向积极。老年权利的目的从维持生命存续迈向促进积极发展，老年人是能够参与社会活动的平等主体，因而保障其参与及获得参与能力的权利也是题中应有之义，显然这是此前以维续生存为主导的消极老年权利观所不能容纳的，老年人不仅可以参与到有偿或无偿的生产与服务活动中，还应当享有接受培训活动的权利，从而得以积极实现其个人价值和社会价值。从权利学说的角度来看，这种权利观念转变可以归纳为对老年人基本需求的保障从生存权升级为健康权，继而从关注生理健康迈向聚焦于社会经济权利的参与权和发展权，如1995年联合国大会第6号一般性意见《老龄人口的经济社会文化权利》中提出，各缔约国有义务特别注意促进和保护老龄人口的经济、社会和文化权利。

（二）积极老龄化政策是老年人发展权的延伸和具象化

权利可以区分为基础权利和衍生权利[9]，基础权利是指包括生命、自由和人格尊严等关涉到人作为道德主体而拥有的权利，这些权利存在自身独立的基础和根据，在当代社会已经广受认可，并且已被记载于国际公约和各国宪法规范中；而衍生权利是指从这些基本权利投射到某一领域而形成的具体权利，这些衍生权利的正当性来自于作为其逻辑起点的一个或数个基本权利，衍生权利的重要性在于无论我们声称自己有权为某一行为，或者对某物拥有权利时，所指向的对象必然是具体的行动或事物，但是基本权利却呈现出宏观而抽象的样态，如果不将其具象化，那么则既不能为我们的行为提供指导，也不利于权利的规范化。

而积极老龄化政策是在受老龄观和老年权利观念变迁的影响下提出的，其核心在于从保障老龄人生命存续的生存权转向促成老龄人实现价值的发展。从法理论的视角来看，积极老龄化政策可以解读为依据发展权等基本权利，推导出一系列老年人具体权利的权利衍生体系。发展权在联合国《发展权利宣言》被界定为“每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享有经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现”，尽管发展权概念成型已久，但是作为一种基本人权，却依然非常抽象,很难付诸实践[10]。主要问题之一是，从主体来看，发展权是关于人人能够平等发展的权利，但是群体之间在发展能力和具体目标的差别使得如果没有针对每一群体的适宜发展策略，那么就不可能落实发展权。而积极老龄化政策则根据老年人的生理和社会特质，从老年人的发展权中派生出健康权、参与权和保障权三项自恰的衍生权利，并给出了详细的执行框架。

四、结论

积极老龄化政策在性质上是以发展权为观念指导，本身又是基于发展权而形成的整体性权利体系。在这一总体结论的基础上，可以对积极老龄化的法治化提出以下展望。

第一，发展是人能动地实现自身进步，因此积极老龄化转化为实体法时，应以权利条款而非义务条款唤醒老龄群体的潜力。一方面，积极老龄化视老年人为能动的参与者而非福利的被动接受者，正如格根夫妇所概括的积极老龄化三大核心主题：自我、人际和社区参与[11]，老年人可以在自我观念和社会定位上持有更积极的观念，这是积极老龄化区别于其他保障制度之处；另一方面，老年人的积极态度不是表面的、被推动的，而是基于对自我价值认同而主动为之。换言之，自发性是积极老龄化的构成性要件，这使积极老龄化与延迟退休等政策相区别。

第二，发展是个体自愿追寻更高的目标，因此基于积极老龄化形成的法规体系应当对个人目标秉持开放态度。当发展作为个人的权利时，就不是以个人作为促成发展的工具，而是根据自身意愿塑造更好的自我，然而人的价值与信念千差万别，故追求的发展也不尽相同。因此，对于这些形形色色的追求，法应当持有开放的尊重态度，使老年人沿着其选择的方向有所成就。但这并不等于老龄化不具备促进社会发展的意义，一方面，老年人如果选择参与社会性或生产性较强的事物，那么当然具有社会价值；另一方面，即使老年人所热衷的领域并不具有外部性，但通过一定的转化平台，如将热爱传统文化、具有传统艺能的老年人作为非遗保护或文化产业的参与者，可以使老年人的非功利性参与间接性地促进社会发展，从而实现人与社会共同发展。