桂林市城中村治理的难题与对策

■ 莫桂烈

（中共桂林市委党校，广西 桂林 541003）

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视城市工作。不断提高城市治理现代化水平是当前深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在推进城市治理现代化的进程中，城中村治理是城市治理体系中最为重要的内容之一。城中村治理的好坏直接影响城市经济和社会稳定发展的速度和质量，探索有效的城中村治理模式，是每个城市治理现代化共同面对的难题。本文将以桂林市为研究对象，对桂林市城中村的治理提出探讨性的建议。

一、桂林市城中村的现状及特点

城中村，顾名思义是指城市中的村落，它是每个城市扩展过程中必然出现的产物。近几年来，随着桂林市城市建设的快速发展，特别是临桂新区、雁山区、八里街片区等区域的快速扩建，桂林市的城中村数量不断增多。当前，桂林市各个城中村在治理和管理上，无论是土地、户籍还是人口规划管理都是沿袭城乡二元体制，还没有将城中村纳入城市管理体系进行统一规划、建设和管理，正是因为体制改革尚未深入，所以各个城中村表现出一些共性的问题。

（一）人口密集，以租户为主

城中村是城市扩展区域的主要交接点，因交通相对比较便利，房租便宜，桂林市务工人员的整体收入也不高，城中村汇集了大量的租房人员。通过对彭家岭村、福隆园片区调研，居民中属于本村原住居民占28.5%，其余均是出租户居民。租户中90%来自进城务工人员和大学生群体，91%居民选择城中村是因为看中房租便宜、工作和生活相对便利。因租户多，人口结构复杂，社会问题也相对其他区域多，52%的居民表示曾遭遇过被偷窃，83%的居民认为居住卫生环境差，需进一步进行规范和治理。

（二）建筑杂乱无章，安全隐患多

为了吸引租户，桂林大部分城中村房屋都经过翻新和扩建，由于村内没有经过统一规划，也缺少相关部门的监管，村内房屋违规加宽加高现象非常严重，许多城中村的房屋建得杂乱无章，村内电线、网线交织成网，这种现象不仅严重影响村内环境的美观以及附近居民的出行，更造成了极大的安全隐患。

（三）公共设施不完善，居住环境差

桂林市绝大多数城中村掺杂在闹市中，基础设施差，有些没有排水系统和下水管网设施，积水地域多和污水横流随处可见；有些村落垃圾堆放零乱、清理不及时臭气难闻；有些公用厕所没有及时维护和清理，极不雅观和脏乱。因公共设施不完善，卫生环境差，城中村成为了桂林卫生城和文明城创建过程的最大障碍。

二、桂林市城中村改造存在的突出问题

城中村是桂林城市重要的组成部分，许多城中村与繁荣的商贸中心仅一巷之隔，城中村的存在就像美丽的城市之裳上被打了个毫不协调的补丁一样，究竟治理的难度在哪呢？

（一）意识层面：村民思想障碍大，改造积极性不高

调研中发现居住在城中村的居民占到半数以上不愿意政府对自己村庄进行改造。在部分城中村改造过程中，甚至出现部分村民极力阻挠的现象。城市改造拆迁钉子户的问题，就是比较典型的村民思想障碍大的反映。居民不愿改造，主要思想顾虑是拆迁利益得不到保障，政府拆迁补偿达不到其期望诉求，还有就是担心利益严重缩水，当前许多城中村出租收益比较可观，在城市扩建过程中，房租已经成为大部分城中村原住居民的主要经济来源，比如位于桂林市东郊，距离市中心只有2.5公里的彭家岭村，因临近七星公园、桂林理工大学和桂林医学院，周边大型超市、菜市场、商业、餐饮一应俱全，地理位置优越，学生和外来人口集中，村内出租屋供不应求，村内有三分之二以上的居民每月出租房屋收入在5000元以上，多的甚至在2万以上，因现有的经济收入已经比较可观，他们对城中村改造项目是持不积极态度的，调研中，80%以上的居民表示他们担心城中村改造后，收入受损，生计难以维持。

（二）制度层面：行政手段缺乏，改造工作进度慢

城中村改造必须要有完善的制度和措施，但往往是这方面最难达到群情满意。在调研中发现，无论是七星、象山、秀峰、叠彩四个老城区内的城中村，还是雁山和临桂许多新形成的城中村，城中村改造遇到最大问题都是村中土地所有权是农村集体所有为主。土地和房屋权属不归城市改造的范围使得改造难以找到合法的依规，加上桂林属于独特的山水文化旅游城市，在城市规划建设中，许多城中村所处的区域属于旅游景观自然生态保护的重点领域，政府往往不敢贸然开发，这就使得村民盲目扩张有了空隙。因为政府行政手段缺乏，导致全市城中村改革面临极大困难，严重影响了改造工作的整体规划和进度。

（三）资金层面：整改治理面广，财政投入有限

城中村如果不进行全面拆迁改造，仅进行村内立面改造提质也是好路径，但是桂林市城中村数量多，全面启动公共管理项目治理城中村问题需要大笔财政投入，加上城中村内因为既无规划，也无审批，村内违章建设面积不断增大，对城中村改造产生的利益补偿就会不断增多，无形中不断增加了改造的成本，而桂林财政压力大，不可能在短时间内集中资金进行治理。

三、桂林市城中村改造的路径探讨

近年来，随着桂林市城市快速发展，特别是为完成全国卫生城、全国文明城创建目标，桂林市加大了对城中村重建和改造力度，取得了一定的成效。结合桂林实际，在推进桂林市城中村改造的进程上，本文认为应抓住如下几个关键环节：

（一）突出规划改造的科学性

改造城中村必须要进行科学规划并采取整体性开发思路，要实现改造科学化和有序化，必须靠政府介入，由政府疏通制度层面的难题，作统一规划和引导才能最大限度保证改造后的协调效果和整体利益。在科学规划改造上，当前桂林市城中村内违章建筑林立，数量多，面积大，如果强力要求村民大拆除，这不仅会造成社会财富的极大浪费，而且必然会引起村民极大不满，造成极大的社会矛盾，但是如果不加以改造，这些村落却犹如美丽城市中的大补丁，严重影响了市容市貌，也给社会治安和环境造成极大隐患。因此，在改造治理过程中，应该分别对待，对于处于公共管理核心区或者景观核心区的城中村，可以结合当地财政的实力和城市的合理规划，采取政府统一投资规划重建的模式；考虑桂林财政投入资金有限，对于地理位置优越，市场空间发展潜力大的城中村，可以由政府引导，采取开发商投资改建的模式，而处于不适宜采取前两种模式改造下的城中村，政府可以协助村民采取奖励补助、金融借贷等形式对出租房进行统一规划和改造，改善住宿条件和周边环境，特别是村内道路修建、美化和维护等，也可以由政府引导居民自建，这种模式能够调动居民的积极性，把城市治理分解为群防群治问题，而不仅仅是依靠政府单方出力，有效减少了拆迁的难度，村集体和村民的利益也得到了保障[1]。

（二）注意村民安置的灵活性

桂林城中村改造中遇到的群众思想上对抗、不积极、不配合等问题，根源在于利益争取上的心理不平衡问题。对城中村改造，无论采取何种方式，要使项目得到顺利推进，最重要的就是看对村民的安置能否实现最大利益化，使村民乐于改造，愿意搬迁。把村民被动改造变成主动配合，这需要全面掌握群众的意愿性。在改造中，在调研摸底工作中必须要做细做实，不能一成不变参照执行某个其他区域的方案和思路。要根据每个村的居民实际做出适当的调整，充分考虑其当前利益和长远利益。在调研中发现，福隆园片区、塔山片区和青和美邦所在的片区改造项目推进都非常顺利，这根本原因是项目改造中对村民安置充分体现科学、灵活、长远的特点，比如福隆园片区改造项目，在安置村民时，不仅原住户每家均实现1∶1免费置换，对于村内嫁出去的女儿只要户口留在本村的特殊人口，政府都统一为其修建电梯房，这种灵活的做法充分考虑到矛盾的突发点，尽量顾及到居民的利益，促使项目得以顺利推进。青和美邦所在的片区为了解除部分村民的后顾之忧，除了帮助村民安置就业，还为村民留置一定的商铺作为固定资产，但是又规定村民只有收益权不能自由变卖，避免村民一次性领回土地补偿金后缺乏经营，后续无保障等问题。这些城中村改造都是比较成功的范本，他们在推进中很顺利，项目改造后也没产生大的纠纷，归根到底就是在政策的合法性下灵活地考虑了村民实惠性问题。

（三）坚持土地征收的合理性

城中村改造因涉及对原址的规划和修建，所以对部分私人土地和集体土地避免不了需要进行征收。无论是旧城改造还是城中村改造，矛盾的最大纠纷点除了安置之外就是对土地的征收。政府在征地实际操作中，对属于公共目的性质的征地经常比较模糊，在经济利益的推动下，有些政府会盲目乱占有、征用并且买卖大量农村的土地，促使开发商在购买土地后从中进行开发获取暴利，而农民的土地则被低价转让，这不仅造成土地资源大量流失，还极大损害农民的利益，引起民众对政府极大不满。在调研中发现，城中村改造顺利的地方基本都能做到以人为本，充分将知情权还给民众，整个改造提升过程中，民众不是被动的执行者，而是自始至终的参与者，民众有知情权和参与权不仅其积极性大大提升，对于在执行过程中和后续管理中出现的问题也会想方设法主动去化解。土地征收的合理性是和合法性、公开性和激励性相融在一起的，因此，城中村的改造在涉及到土地征收时，必须要公开透明，依法依规，尽量建立“评估价值+提前奖励+困难补助+协商调剂”的补偿模式，将拆迁安置与政策性保障住房挂钩[2]，促使农民的土地资源得到有效保护并依法获取合理和正当的利益。

（四）注重村落改造的融入性

改造城中村的目的是要使城与村的对接可以和谐无痕，如果经过改造后，城与村的边界还是很明显，环境、卫生与美化都还有差距，那从根本上还无法将村与城有效相融起来，对城中村的改造必须将其纳入社区发展总体布局上，避免进行改造后出现新一种形式的“城中村”。特别是桂林当前正在全面启动“疏解老城，打造新城”项目，以打造品味休闲之都为城市建设目标，要实现新老城区交接相融浑然天成，处处展现“一城文化满城绿”的景像，对每一个城中村改造项目的实施，都应突出改造后与周边城区和社区有效相融的特点，促使村到城实现华丽的转身。对城中村进行改造，最不科学的是改造中的妥协和让步，遇到困难和阻碍进行“将就式”修改，这会使得改造项目达不到预期的效果，甚至还可能出现半途而废工程。融入性是建立在改造的整体规划上，决定对城中村进行改造必须着手将整个村的设计布局做好，考虑到整改推进的难度，还应该尽量考虑多套方案，必须确保改造项目与城市周边文化、景致相协调。与此同时，城中村改造的融入性还包括居民生活与习俗的融入，由村民变成市民，将村俗融入城市文明体系，这都是城中村改造必须要充分考虑的因素。因此，对城中村改造硬件上要以城市社区的标准加大完善基础设施，从体制上也要加以改革，使村民的户籍和社会各福利待遇与市民一致，避免社会矛盾因“城中村”改造而加剧。

（五）强化监督治理的常规性

城中村违规乱占、乱建、乱搭现象严重，归根到底是管理缺失，制度不完善或者落实不到位造成，要改变这种不良现象必须要加大对城中村的管理力度，通过进一步出台和完善相关管理制度，促使对村内的监督治理工作形成常态化、从严化，从而使村容村貌得到有效转化。在调整中发现，城中村改造的成功范本里，监督起到的作用是非常大的，有些城中村改造是由政府出规划、出政策并采取一定的激励手段和扶持资金，在实施过程中完全是由村民自发按照规划和进度来执行，比如临桂新区对某些路段和城中村就出台政策激励，居民按照市政规划进行房屋改造和环境治理可以延长土地使用年限，申请改造帮扶资金等，这种改造有效激发了民众改造热情，但是这种自我改造和提升如果监管不到位就容易造成新的零乱和无序，民众在自我改造中受到利益的驱使，经常会从政策的缝隙里钻过或与政策打擦边球，如果监管不到位，纠正不及时，到时再进行二次整改难度加大不说，还势必会造成巨大损失。城中村改造过程中，相关部门必须严格树起职责，创设多种监督平台，加大监管力度，在源头上杜绝不规范现象出现，要充分考虑到城中村改造是个庞大的系统性工程，必须有完善的治理体系，只有在这套治理体系里形成有严格的监督机制和责任追究制度，这些相关的制度体系才能全面激发群众群防群治的积极性，形成监督无处不在，治理有法有序的良好面貌。