全面从严治党视阈下社会治理创新的反思与超越

赵国龙,王宝治

(1.北华航天工业学院 马克思主义学院,河北 廊坊 065000;2.河北师范大学 法政与公共管理学院,河北 石家庄 050024)

党的十八大以来,随着全面从严治党战略的逐步展开和深入,政党治理与社会治理、国家治理同向并进、协调发展,治理目标愈加清晰,治理手段愈加多样,治理结构愈加合理,治理体系愈加完善,治理能力愈加坚实,治理效果愈加显著。打铁还需自身硬。毋庸置疑,新时代全面从严治党的新常态极大地巩固和加强了党的全面领导,这不仅为我们深入探索社会治理的内在规律创造了前提条件,同时也为我们持续推进社会治理创新提供了根本动力和政治遵循。文章以此为出发点,围绕社会治理创新的内涵与原则、成就与经验、存在问题,展开了深入的剖析和反思,并对社会治理创新的未来发展进行了展望。

一、反思之一：什么是社会治理创新

(一)社会治理与社会治理创新

社会治理不是狭义上的社会治安综合治理,也不是脱离党的领导的社会组织治理。本文所探讨的社会治理更多地倾向于从广义上加以理解,即在新时代条件下,党和政府秉持“以人为本”理念,依托现代科学技术,联合多元主体,为激发社会活力,推进社会公平公正,维护社会团结和谐所采取的一系列政策、措施和行为的总和。社会治理服务服从于国家治理,是国家治理体系的子系统[1],其治理水平和实效是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要尺度。与传统意义上的社会管理相比,社会治理更加突出治理理念的人性化,更加突出治理主体的多元化,更加突出治理工具的智能化,更加突出治理方式的系统化,更加突出治理手段的法治化。社会管理重管理轻服务,重命令轻引导,重权威轻民主,重结果轻预防,重政府轻社会,重人力轻技术,重人治轻法治,与时代发展格格不入,与人民要求背道而驰。因此,社会治理相对于社会管理而言,不啻为一场治理领域的自我革命。这一革命正在引导着一场中国行政管理领域自上而下、从中央到地方的划时代变革。国家行政学院竹立家认为：“社会治理创新是新时代适应中国经济社会现代化、市场化、技术化、城市化的要求,对社会发展的体制机制进行‘适应性重构’,形成适应新时代要求的良性的社会运行体制机制,目的是解决人民群众对‘美好生活’的需要与发展的‘不平衡、不充分’的矛盾,实现‘以人民为中心的发展’。”[2]简而言之,社会治理创新就是指党和政府为化解新时代社会矛盾,增进人民群众福祉,引导多元主体实施的体制机制、政策制度以及方法手段等方面的综合创新。

(二)基本原则

创新有其自身内在的发生发展规律,创新活动需要遵循其中的法度,不能逾越雷池半步。就社会治理创新而言,一是平安为本,活而不乱。社会治理具有很强的人民性,平安中国建设绝不能脱离与人民群众息息相关的基本安全,包括食品安全、药品安全、财产安全、生态安全和人身安全等。平安中国是一项基础工程、民心工程、战略工程。平安中国是名片,更是品牌;是历史,更是现实。社会治理创新决不能为了创新而创新,最终丧失自己的依靠和根本。二是崇德尚法,和谐有序。崇德就要弘扬社会公德,严守个人私德;倡导社会诚信,严惩个人失信。通过诚信文化建设,强化社会信任,降低市场交易成本和人际交往成本,使诚信修养逐渐沉淀为社会主义和谐社会的道德基础[1]。尚法就是要尊崇规则,遵守法治,在全社会确立规则意识、制度意识、法治意识,形成人人尊法、个个守法、事事依法的良好氛围,让“法治中国”为人民群众美好生活保驾护航。三是公平公正,多元共建。社会主义制度下的社会治理创新,理应更加重视和解决实际问题,实现发展成果共享,使公平公正成为推进美好社会的价值源泉。四是依靠群众,共享共治。新时代要通过社会治理创新解决中国客观存在的社会发展不充分问题,最大限度地消除社会不公现象,最大限度地弥合社会分歧,最大限度地普惠社会民生,切实解决好上学难、看病难、住房难、养老难等问题。新时代要通过社会治理创新解决中国客观存在的社会发展不充分问题,就必须站在人民的立场上,团结群众、教育群众、服务群众,在发扬人民民主方面大力创新,在组织动员机制上大力创新,在为民办事、服务群众上大力创新,在共享改革发展成果上大力创新,在增进人民群众幸福感、获得感上大力创新。

二、反思之二：社会治理创新取得了哪些成就和经验

(一)主要成就

1.社会治理理念深入民心,社会治理地位日益凸显。党的十八大以来,“社会治理”一词越来越多地出现在中央以及各级党委政府的《决议》《报告》当中。社会治理作为习近平治国理政思想的重要内容以其生动形象的诠释为党员干部以及老百姓所熟知,譬如“小康不小康,关键看老乡”“绿水青山就是金山银山”。经验证明,经济社会发展离不开两条腿走路,否则就不可避免地重蹈经济上坡道德滑坡的覆辙,从而造成“端起碗吃肉,放下碗骂娘”的恶果。两手抓,两手都要硬,就是指一手抓物质文明,一手抓精神文明。物质文明与经济建设密不可分,精神文明则与社会治理息息相关。忽视物质文明建设,社会将会因为物资匮乏而陷于困顿疾苦;忽视精神文明建设,社会必将以失范失序、混乱动荡等形式展现出来。

2.社会治理领域持续扩大,社会治理能力日益增强。十八大以来,社会治理已然跳出固有的藩篱,由社会治安领域迅速扩大到经济、政治、文化、生态等方面,内涵和范围日益扩大,大治理概念逐步形成,内在规律逐步掌握,促使我们一步步从社会治理的必然王国走向自由王国。社会治理领域的点线思维、井蛙效应被各级干部逐步抛弃,党和政府的社会治理能力大大提高,党员干部的治理本领不断增强。随着党和政府社会实践的不断丰富,对于社会治理本质和规律的认识逐渐加深。比如乡规民约在农村基层社会治理中所具有的独特治理价值[3],经济危机、企业倒闭势必酿成社会危机甚至社会动荡,政治认同、政治信仰出现问题则容易滋生反党言论和行为,文化自卑则难免堕落为西化的俘虏和媚外的先锋,生态的恶化和污染的袭扰则容易造成群体性突发事件。

3.社会治理潜力逐步释放,社会治理成效初步显现。作为发展中国家,中国是一个包含56个民族、14亿人口的超大型社会,治理难度系数堪称世界第一。在长期的大国治理实践中,历届政府积累了丰富的管党治国经验,较好地适应了改革开放和社会主义现代化的现实需要,也逐步形成了社会治理的中国特色和中国优势。进入新时代,随着以人民为中心的发展思想的贯彻落实,党委领导下的政府、企事业单位、社会组织、街道社区深挖组织潜力,拓展服务领域,精进服务功能,人民的获得感显著增强。《全球治理指数报告(2017)》显示：该指数对全球189个国家和地区参与全球治理的能力进行了系统的测量和评估,在综合排名中,中国位列第三[4]。正是得益于中国对全球责任的积极承担,对于全球治理的积极参与,使中国在诸如国内减贫、就业、医疗、环保等治理“绩效”指标中的排名由此前的第22位迅速跃升到第1位。

(二)基本经验

1.领导重视、科学谋划。从中央层面看,习近平在党的十九大报告中明确指出要“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[5]。其中“党委领导、政府负责”就已经非常明晰,无疑这是各级党委政府的“一把手工程”。一是要中央带头抓、层层抓、抓反复、反复抓。领导带头彰显了中国式治理的优秀传统,彰显了中国式治理的高超智慧,凝聚了现代化治理的中国特色、中国方案。二是要运用全局思维、战略思维,搞好顶层设计,做好统筹谋划。社会治理需要系统思维,需要一揽子解决方案,决不能“头痛医头脚痛医脚”,否则很容易陷于疲于奔命的被动状态。三是要充分发挥研究机构等智库作用,做好参谋助手。智库更多地是提供思路和方法,不能代替领导决策。领导利用好、发挥好智库作用,就是要力求防止“拍脑袋冲动、拍大腿后悔、拍屁股走人”的尴尬决策。

2.大力协同、勇于担当。人是社会关系的载体,社会是人的关系的聚合体。人类不能主宰自然,但是人类可以变革社会、改造社会。说到底,每一个人都是社会的主人,不是社会的奴仆。社会是大家的社会,不是某个人、某个集团、某个组织的社会,治理社会靠大家,治理依靠你我他。如前所述,十九大报告明确指出,社会治理仰赖社会协同,公众参与。这一方面揭示了社会治理的系统性复杂性艰巨性,另一方面也诠释了公众的个人担当不可或缺。城市不是别人的城市,是我们每一个人的城市;社区也不是别人的社区,是我们每一个居民的社区。在缔造和谐城市、和谐社区过程当中,公民个人怎能缺失缺位?公民责任和义务怎能缺失缺位?城市的文明、社区的面貌需要每一个人的无私奉献,需要每一个单位和组织的辛苦付出。燃亮心灯,照亮社区,多谋善举,常做善行,有一份热发一分光,如此方能行稳致远,一步步抵达社会治理的至高境地。

3.督促检查、严格考核。社会治理系统性强,千头万绪,组织协调难,督促考核难。因其难,社会治理容易限于流水账、走形式、装样子,造成实际治理效果大打折扣。社会治理必须明确责任,层层压紧落实,有责必查,失责必究,以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头狠抓落实,狠抓督查,狠抓考核,使得责任单位人人不敢懈怠,人人不敢懒政怠政,彻底消除部门人员的慢作为、懒作为、乱作为现象。基层社区作为社会治理的基本单元,承担着繁重的行政服务工作,可谓“上面千条线,下面一根针”,有时疲于应对各级检查督导,因此对于基层的工作检查要适度,不要过于频繁,要把社区的主要精力聚焦到为社区居民服务上来,以免脱离群众、疏离群众,影响社会治理实效。

三、反思之三：是哪些因素妨碍了社会治理创新

(一)目标不清、思想保守

传统治理模式下造成的维稳惯性思维很容易将“稳定压倒一切”置于政府工作的首位,其后果就是导致政府特别是基层部门靶向不准,将本来投入为民服务当中的种种资源发生位移,由此造成现代治理过程中总是或多或少带有传统治理模式的烙印和影子,并潜移默化地对现有工作秩序产生不必要的冲击和阻滞,从而造成服务效力的低下和基层群众的不满。传统治理模式侧重管控,带有比较强烈的行政命令色彩,其突出特点就是执行力比较强,处置危害公众安全的突发事件较为有效,善于运用强制性手段和方法,热衷于硬性管理。如果控制不好的话,容易与群众发生冲突,导致不良后果。个别管理人员在与社区居民进行日常沟通交流时往往自觉或不自觉地采取一种居高临下的姿态,不能站在群众立场设身处地思考和解决问题,如此一来很难取得民众谅解和信任,最终导致服务流于形式、流于表面。

(二)机制不畅、体制僵化

进入新时代,中国南北之间、东西之间、城乡之间在市场化程度上和经济发展水平上存在着较大差距。经济基础决定上层建筑,一个地方的经济发展程度和市场发育程度与当地的行政管理体制密不可分。这也就是一般南方城市和东部城市以及主城区在志愿帮扶、邻里互助、利益调节、矛盾化解、治安防范、社区矫正等方面存在差距的根源。一般而言,市场化程度较高的地区往往居民的参与意识、民主意识较高,更愿意投身到社会治理当中并尽己所能发光发热贡献自己的智慧和力量。当前,由于地区之间发展上客观存在的差距,就不可避免地出现了新旧机制、新旧体制共生共存的特殊景象,这正是转折时期所特有的真实场景,也是我们在社会治理创新过程中难以回避的痛点和焦点。

(三)人员不足、素质不高

随着社会治理不断向精细化方向发展,基层社会治理管理人员所担负的任务日益繁重,可谓事无巨细、千头万绪。比如,尽管目前在基层社会治理中有部分党员以及志愿服务者积极参与,仍难以较好地承担并完成繁重的工作任务;且社会治理具有较强的专业性,随着科学技术的发展进步,社会治理现代化智能化趋势日益明显,需要工作人员更好地运用专业技术服务本地居民[6]。基层社区管理者思想保守、知识匮乏、能力不足、方法落后等问题普遍存在,不能满足社区居民对于美好生活的想往和追求,在一定程度上制约了基层社会治理工作的持续健康发展。尽管在各级政府支持下在街道社区层面已引进一批较高素质专业人才,但由于经验不足、专业不对口,待遇相对比较低、人才流失率较高等原因,尚难以较好地适应基层社会治理的现实需要[7]。

(四)资金缺乏、投入不足

全国各地不同程度存在着资金缺乏、投入不足的问题,并呈现出自东向西、由南向北梯次递减、城乡失衡的鲜明特点。首先,广州、深圳等一线城市作为经济社会发展的首善之区,在社会治理和民生建设方面投入巨大,也取得了世人瞩目的成就。而河北经济实力在全国虽然比较靠前,但是由于企业利润偏低,政府财政收入不足,使得社会治理方面投入相对缺乏,各地市分布更是差距明显,与近在咫尺的北京、天津差距也非常明显。其次,从城市自身观察,我们发现自主城区到近郊区再到远郊区,社会治理投入一般呈现逐级递减趋势,这与主城区人口密度大、维稳形势严峻、民生保障任务繁重等因素有关。再次,城乡之间也客观存在着严重的不均衡现象,农村社会治理方面投入显然与城市存在较大差距,农村落后地区则更加明显、更加突出。

四、反思之四：新时代社会治理创新之路向何处去

1949年以来,中国社会治理发生了两次大的跃迁：一是计划经济时代以严密管控为主的社会治理1.0版本;二是改革开放和市场经济条件下以政府管理为主的社会治理2.0版本。社会治理发展到今天,已经积累了强大的动能和势能,持续推动社会治理结构日益优化,社会治理体系日益完善,社会治理能力不断提高,社会治理现代化局面逐步形成。进入新时代,随着社会主要矛盾的深刻变化和广大人民群众的热切期盼,中国特色社会治理3.0版本呼之欲出。

(一)以党建引领为先导,重视发挥党委核心作用

办好中国的事情,关键在党;治理好中国社会,关键也在于党。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党委领导、党建助力是社会治理成功的重要前提。党委领导是中国特色社会治理的鲜明品格和政治优势[8],党建引领是中国基层社会治理的组织保障和创新动力。以浙江诸暨所创造的“枫桥经验”为例,在毛泽东、习近平等党和国家领导人的关怀和指导下,其56年不变的内核就是始终坚持党的领导的正确方向,其56年不变的方法就是始终坚持党建引领、守正创新,将社会服务覆盖到诸暨的家家户户,缔造有温度讲道义的乡村治理样本,真正做到了“将矛盾化解在基层”,从而为全国社会治理创新树立了光辉典范。

(二)以便民、惠民、利民为目标,大力倡导政府主体责任

一是要转变政府观念,打造服务型政府。要利用行政管理体制改革机会,下沉治理资源和力量,把服务群众、让群众满意摆在政府中心工作的重要位置。必须彻底转变传统意义上自上而下的单向性行政管理模式,将“为民办事”理念落实到医疗卫生、教育事业、公共服务、便民生活等各方面,把党的好政策送到家门,把好的服务送到家门,把社区和谐送到家门,让居民暖心、安心、放心。二是要构建专业人才使用和激励机制,建设好一支稳定、可靠、贴心的社区工作队伍。有必要通过增设专业岗位,引进专业人才,增加政府购买服务力度,发展专业社会工作服务,为探索新时代以人为本的新型治理模式积累经验。三是有效利用平安中国、平安城市建设平台,不断加大政府科技投入和支撑力度,在能源、交通、生态、食品、医疗等涉及国计民生的重要领域持续实施平安工程,真正让老百姓生活得安心、放心、舒心。四是引入第三方社会力量,必要时出台《社会治理成效评价指标体系》,并将其纳入到政府工作绩效考核范围,厘清责任,奖优罚劣。

(三)以共建、共治、共享为依托,着力提高多元参与能力

其一,因地制宜、因人制宜是社会治理成功的宝贵经验。从某种程度而言,地域也好、城市也罢,往往在自身发展历史中积淀下特有的民风民俗[9],各有各的文化品性,各有各的优点和长处。作为社会治理主体的党委政府,就应该善于发掘地域和城市的个性品质和特有资源,有效激发本地区社会发展内生力,努力探索出符合本地域、本城市、本社区发展实际的个性化社会治理模式。其二,广泛参与、各尽其能是基层社会治理成功的必要条件。众人拾柴火焰高。深圳市南山区紧紧围绕“共建共治、共享服务”这一主题,创建了“一核多元”的社会治理模式,通过充分调动辖区多种社会资源,最大限度发掘和利用好人财物优势,将机关事业单位、辖区企业、社会组织、社区志愿者方方面面力量有机整合链接在一起,创造了新时代城市治理与服务的新模式、新方法,被中国科学院政治学专家房宁誉为深圳社会治理经验的“南山样本”。

(四)以德治、法治、自治为保障,“三治融合”开创社会治理新局面

法安天下,德润人心;德法相依,其利断金。国有国法,家有家规。德行的养成离不开自警自省,离不开家庭的熏陶和父母长辈的教诲,离不开社会的浸染和关爱,同样离不开法治的规范和引导。德治开路,法治护航,让见义不为、见死不救者不仅仅受到良心的谴责,也要适时出台法律法规加以惩戒,让法治守护好社会的底线和良知。“枫桥经验”半个世纪的发展历程充分说明中国社会之根在农村、在社区,中国社会治理的突破点在基层、在融合。中国尚处于城镇化的中期,未来将会有更多的人口涌入城市,社会治理任重而道远。我们相信,通过构建“自我管理、自我服务、自我监督”的自治建设体系,“严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设体系,“以评立德、以文养德、以规促德”的德治建设体系,将问题解决在基层,将矛盾消灭在萌芽,德治法治与自治融合凝练成善治大治,必将极大地改善乡风民风,促进城市与乡村更加和谐、和睦、和美。