产业融合视域下县域飞地经济发展研究——以浙江省德清县为例

□ 沈雪庭 刘孝斌

飞地经济指两个隶属于不同行政区的地区，为更好的发展经济，从而突破行政区域划分限制，实现经济的深度合作[1]。飞地经济的主要功能是充分发挥各地资源优势，通过优势互补转化为经济优势，从而实现区域的产业融合[2]。在产业转移背景下，各地发展飞地经济，可以对产业转移起到重要的促进作用。

| 德清县飞地经济发展现状

随着我国社会经济进入新常态，加快推进飞地经济建设，促进区域经济产业协同发展，就成为区域经济发展过程中突破现有的经济发展瓶颈，实现经济跨越的重要方式和手段。同时，飞地经济的发展，也必将通过区域产业融合解决落后地区经济发展的重要问题，在促进区域经济协调和平衡方面发挥重要的作用。德清县重视飞地经济发展，积极贯彻创新驱动战略，促进区域经济的迅速发展。由于该县紧邻杭州市，为杭州市西北部的生态屏障，县域内大部分地区为浙江省生态功能保护区，除东南部地区为可开发利用区外，其他地区均为限制性开发区。为实现生态保护和经济发展的双赢，德清县通过发展飞地经济，积极引导全县工业向县城工业园区集中，不仅加速了技术和人才汇聚效应，还为其他地区生态建设创造宝贵的空间，从而形成区域协调发展格局，架起经济发展和绿水青山沟通的桥梁。主要采取以下措施：

第一，积极开展区域经济合作。近年来，德清注重利用自身的区位优势，积极融入长三角一体化、“一带一路”以及长江经济带建设，特别是加大了和上海、杭州市的对接力度，通过积极融入长三角经济带，带动自身的经济发展。目前，德清县已经在上海市举办了多场投资贸易洽谈会，积极寻求和上海市的各家企业展开深度合作，通过积极融入长三角经济区，充分利用上海、杭州等核心城市的人才和技术优势，这不仅是区域发展的必然趋势，同时也是德清县经济发展的内在要求。

德清县在发展旅游业方面具有良好的资源基础。同时，经过多年的发展，德清县的乡村旅游在上海也有了一定的名气。因此，通过在上海进行投资贸易洽谈会等多种方式，可以为企业在德清县落户发展提供必要的平台，促进区域经济的对接和发展。以德清县钟管镇为例，通过区域经济合作的方式，使本地的乡村旅游辐射到长三角各地，增加旅游收入2000多万元。

第二，采取具体措施，不断推动县域经济的高质量发展。德清县要实现县域经济的高质量发展，就必须要充分运用周边中心城市的资源和人才优势，能够实现高端项目和人才的请进来和留下来，为本地经济发展服务。在这方面，德清县积极谋划和成立的上海——德清科技成果转移转化中心，目前已经举行了揭牌仪式，在揭牌仪式上发布的德清科技成果转移转化服务创新（上海）券，对激发本地企业的创新意识，降低企业发展的成本具有重要意义，标志着德清县在与上海市开展深度经济合作，促进县域经济高质量发展方面的有益探索。

第三，打造区域协作新平台。鉴于自身在经济发展领域的劣势，德清县通过打造区域协作平台，积极承接杭州市的创新资源，在促进县域经济发展方面起到了重要作用。德清县首家飞地工业园区，“莫干·智谷”目前已经在杭州市正式亮相，该园区目前已经成为浙江省和杭州市相互协作的重要平台，可以充分利用杭州市的创新创业氛围以及优势的技术和人才资源，帮助德清县孵化创新创业项目，最终实现高新技术项目和企业在德清县的落户发展。此外，通过这种方式，有效打通了杭州市和德兴县两地之间的人才、产业、资金链条，充分发挥两地在经济发展方面的互补性，在促进德清县产业化发展方面起到了十分重要的作用。

| 德清县飞地经济发展存在的问题及原因分析

（一）德清县飞地经济发展存在的问题

要通过“飞地经济”模式促进区域产业融合发展，就必然会对“飞入地”和“飞出地”提出较高的要求。就目前的实际情况来看，“飞出地”与“飞入地”之间虽然存在着较大的产业互补性，但是在产业模式、区域文化等各个方面也存在着明显差异，这种差异对企业的发展会产生明显的负面作用，造成企业发展过程中的不适应性，最终会给双方共管造成诸多问题，从而影响到管理的效率和质量。主要表现在以下方面：

第一，管理机制不明晰。通过对德清县实地调查，为加强飞地经济管理，德清县在县乡两级政府及开发区设置飞地经济管理办公室，负责飞地经济管理工作。但由于各飞地办存在不同的隶属关系，管理机构的管理模式也不统一，因此在思想上难以统一、沟通不畅、合作不足，甚至会出现恶意竞争情况，造成管理效率低下。

第二，权责职能划分不合理。根据相关管理制度，德清县政府下属的飞地办负责飞地经济园区规划、征地拆迁、招商准入条件等工作。各镇飞地办配合开展飞地经济园区建设用地拆迁工作，全权负责园区内的企业以及与企业生产经营相关的环境保护和安全生产。虽然德清县在飞地经济园区管理方面权责划分较明确，但作为飞地经济园区的具体管理执行者，园区飞地办并未管理各项事务的实际权力，在具体管理过程中需要到各级政府部门协调，最终导致飞地经济园区发展缓慢。

第三，中介服务作用未充分发挥。在国内飞地经济园区发展水平较高的地区，往往具有健全的配套中介机构。但在德清县飞地经济园区，中介服务尚未建构，在园区发展方面难以发挥优势。

（二）原因分析

造成目前德清县飞地经济发展存在问题的原因如下：

第一，区域产业融合开发不深入。虽然区域产业融合开发是飞地经济建设的重要形式，但从区域产业融合过程看，飞地经济模式的实施，对飞出地和飞入地有着较高的要求。目前德清县飞出地和飞入地在产业模式、发展水平等存在较大差异，并造成企业发展过程中的不适应，不仅对双方共同管理造成挑战，同时降低了管理质量和效率，最终对飞地经济的发展造成阻碍。此外，在区域产业融合过程中，要达到融合效果，需要飞入地建设良好的基础设施，但大多数飞入地在产业建设方面存在问题，对后期产业融合维护及更新作业造成困难，最终影响到飞地经济实施效果。

第二，区域产业升级不到位。在区域产业融合过程中，园区建设的规模和质量是融合效果的重要影响因素。但在产业园区建设过程中，传统产业在园区中仍占据主导地位，存在产业布局不合理、设备老化等问题，导致区域产业升级效果不理想。

第三，区域产业融合政策落实不到位。要充分发挥飞地经济模式优势，就需要相关政策体系为飞地经济模式下产业融合发展提供必要保障。但与国内发达地区相比，德清县飞地经济发展模式尚处于初步探索和发展时期，相关模式的制定和实施也都需借鉴国内先进经验。但产业融合发展存在较显著的区域特征，不同地区飞地经济发展状况不同。因此，对外来经验的简单照搬照抄，必然产生“水土不服”情况。在这一背景下，虽然德清县相关部门先后发布一系列关于飞地经济实施政策，但政策落实效果不佳，未能有效促进产业整体发展。

| 产业融合视域下德清县飞地经济的发展策略

为提升杭州市辐射带动作用，提高周边市县的向心力，可以积极采用土地使用权置换的方法，依靠德清县的区位优势，在该县临近杭州市的东南部地区，设立湖州市本级飞地，大力推进飞地工业园区建设，在实现湖州市优质资源汇聚发展的同时，进一步加快杭州市的扩张和带动作用，最终实现区域经济的协调发展。具体措施如下：

（一）加强区域产业融合的法制和制度保障

要促进和提高飞地经济建设的水平，法律和制度保障是不可或缺的。因此，德清县应该积极建立飞地经济园区管理条例，从法律层面明确经济园区管理者的主体地位，同时对于管理方式、领导机制以及机构设置进行明确界定，保障管理工作的高效顺利进行[5]。在具体运行制度方面，德清县政府应积极牵头，建立飞地经济园区运行机制，确保各单位、各部门形成相互制约、相互监督、相互协调、相互促进的保障机制。同时，通过签订备忘录、意向书等方式确立和强化上述关系，保障各项工作顺利进行。

1.人力资本政策的支持

在现代经济社会条件下，人力资本对经济发展的重要性凸显出来。对德清县而言，为促进产业融合，必须大量吸引人才，通过人才支撑作用，提升技术创新能力，促进区域经济由粗放型向集约型转化[6]。在人力资本建设方面，应着力做好如下工作：

首先，加大人才培养。人才的培养离不开教育，因此必须加大教育领域投入，提高教育投入占财政收入比例。积极引入社会资本，从市场经济角度出发，构建起多元化、多层次的教育投入机制。此外，完善地方性法规，加大职业技能培训补贴，提升职业教育质量。

其次，加大人才引进。政府层面，应构建人才回流制度，通过各种政策和措施，鼓励和引导高等院校学子学成后回乡就业。此外，在住房、医疗、教育等方面积极实施人才优惠政策，以挽留人才。企业层面，引进高层次人才，适当增加高技术人才工资收入，激发其积极性和主动性。

2.加大土地环保领域的政策供给

土地资源作为稀缺资源，其价值不言而喻。因此，必须强化土地资源利用的引导和政策约束，对于飞地经济园区，适当扩大用地供给规模，同时实施必要的生态补偿政策，将生态环境保护及当地保护费用用于生态环境治理，在获得金山银山的同时，保护好绿水青山。

为促进飞地经济发展，实现产业融合，应对飞入地重点项目进行优先配置，重新分配环境容量，审核环境容量，确保污染治理工作效果。

3.加大财政金融政策供给力度

为促进飞地经济良好发展，必须加大飞入产业财政资金投入，构建良好的金融生态环境，助推产业融合。具体而言，应做好如下工作：

一是加大财政政策的供给力度。在支持飞地经济发展实现产业融合，应发挥当地财政资源指引作用，主要是采取保险和奖励等措施，不断吸引社会资本投入到当地经济建设中。同时，积极利用财政资金导向作用，促进当地经济结构调整。例如，对于飞入地产业，应加大对高新技术行业支持。建立专项资金，加大对飞入地产业贷款贴息。积极申请国家和省级财政对当地飞入地经济的财政支持，解决当地支持飞入地产业发展财力不足问题。

二是加大金融政策供给力度。在市场经济背景下，金融政策对区域经济发展的促进作用的不容忽视。因此，德清县要促进飞入地经济的迅速发展，应加大金融政策的供给力度。首先，加大对飞入地重点产业信贷支持力度，满足企业和工业园区信贷需求，为飞入产业的发展提供资金支持。其次，加大对技术创新的金融支持，综合运用各种金融手段，鼓励企业在德清县成立研发中心，提升当地高科技的发展及企业自主创新能力。

4.加大社会保障政策的供给力度

飞地经济的发展对人员的社会保障工作提出了较高的要求，只有做好相关人员的社会保障工作，才能免除其后顾之忧，从而更好的实现产业融合，具体措施如下：

一是完善公共就业服务。在飞地经济模式下，飞入的企业落户和运行必然会带来大量的劳动力就业需求，对就业信息的传递提出了较高要求。政府和企业应强化联系，通过各种途径向社会传递企业就业需求信息，使企业能在短时间内招聘到需要的员工，尽快投入生产。另一方面，政府为相关领域劳动者提供必要的就业指导和职业培训，提高其工作能力，保障落地企业招聘到优秀员工，使企业可以在最短时间内开工生产。

二是建立健全社会保障政策。为保证飞地经济发展过程中的劳动力需求，必须保障相关人员福利待遇。例如，对农村剩余劳动力到飞入企业务工，则提供与城镇人口相同的社会保障待遇，以此鼓励农村剩余劳动力就业，满足飞入企业的劳动力需求。此外，积极鼓励外来人口到德清县就业，同时提供相应的社会保障。

（二）全面了解与掌握区域经济与技术发展方向，做好基础设施建设和空间布局工作

经过多年建设和发展，德清县的交通状况得到了明显改善，但与飞地经济建设的实际要求相比仍存在较大差距，特别是与杭州主城区之间并没有形成完善、便捷的交通体系。应加大投入，不断强化基础设施建设，构建起便利的交通网，进一步缩短和杭州主城区之间的通勤距离和时间，促进区域间人流和物流的建设流动，为飞地经济的发展提供必要的基础设施保障。必须要加快推进基础设施建设，通过出台各种政策措施，做好重大区域经济合作项目的前期工作，进一步加快“飞地园区”的注册和登记等一系列基础工作，促进德清县飞地经济的迅速发展。此外，德清县必须立足于本地的资源和劳动力优势，采取必要措施促进相关经济资源的优化配置，构建起以市场需求为导向的现代产业体系，为形成良好的收益共享形式创造必要的条件。

（三）强化不同区域产品链的产业合作

为提升区域产业融合水平，德清县应积极进行产品链转移工作，通过将产品链转向不同区域。具体而言，德清县相关部门应依托区位优势，特别是紧邻区域中心城市杭州市的地理位置优势，积极引导产品链向周边不同区域转向，在实现不同区域融合发展的基础上，为“飞地园区”示范基地建设工作的顺利进行打下良好基础。与此同时，德清县应积极实行负面清单管理制度，强化园区的管理工作，特别明确园区的独立法人地位，通过计划单列形式，直接获得土地规划和财政权限，为园区的未来发展扫清制度和管理障碍，充分发挥市场机制在飞地经济领域的重要作用。当然，在新市场经济不断发展和完善的时代背景下，德清县要实现社会经济的可持续发展，达到预定发展目标，必须进一步加大产业结构调整力度，通过准确界定产业发展的优势和不足，进一步明确企业发展方向，通过直接对接方式实现产业聚集，对各种不同的产业类型实施集中安置，充分发挥产业的集群化效应，通过“补链式”“延链式”“强链式”的产业承接，实现对区域中心城市产业链的有效对接，为区域产业融合的顺利实施奠定良好的基础。

| 结语

进入新世纪以来，我国经济发展步入新常态。为破解经济面临的新困难，区域经济合作和经济协调发展的理念已深植于各级政府观念中。源于上世纪90年代的飞地经济发展模式，经过20多年理论研究和实践检验，已在全国多个地区获得了较好效果，在助推当地区域经济发展的同时，也为区域协调发展提供了支撑。随着经济的发展，通过飞地经济模式有助于助推区域融合产业经济，促进地区经济综合能力的提升，有效解决落后地区经济发展问题。为发挥飞地经济发展模式的作用和价值，应借鉴先进地区经验，结合当地实际，采取积极有效的政策措施，最终实现产业融合发展。