优化飞地经济促进国内国际“双循环”的对策建议

□ 刘孝斌

2020 年3 月17 日，杭州高新区（滨江）富阳特别合作区迎来挂牌后的首次集中签约开工，开工项目的总投资达453 亿元。2019 年7 月27 日，江苏省委常委、南京市委书记和淮安市委书记在淮安盱眙共同为“宁淮特别合作区”揭牌。2018 年12 月16日，深汕特别合作区正式揭牌，这是国内第一个特别合作区，其2019 年的GDP 达46.8 亿元。特别合作区模式开创了国内区域合作的新潮流，并引发各地对飞地经济的高度关注。飞地经济正在成为中国区域发展格局演变的重要动力，并对“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”作出有力贡献。鉴于此，本文就优化飞地经济促进国内国际“双循环”提出对策建议。

|飞地经济影响国内国际“双循环”的主要途径

根据飞出地和飞入地之间的关系，可以将飞地经济划分为传统飞地和反向飞地两种模式。传统飞地模式中，把发达地区和欠发达地区分别默认为飞出地和飞入地，发达地区在欠发达地区设置飞地园区，或者两地园区之间开展产业、技术等方面的合作，从而实现“强扶弱”。传统飞地模式的代表包括深汕特别合作区、宁淮特别合作区、江阴-靖江工业园区等。反向飞地模式则反向操作，将欠发达地区默认为飞出地、发达地区为飞入地，欠发达地区在发达地区设置创新飞地，集聚创新要素，然后引流到欠发达地区落地。反向飞地模式的代表包括诸暨岛、衢州海创园、浙江衢州绿海飞地（深圳）产业园、湖南衡阳白沙洲工业园区（深圳工业园）、新疆喀什深圳产业园、陕西深陕（富平）新兴产业示范园等。无论是传统飞地还是反向飞地，飞地经济影响国内国际“双循环”的主要途径如下。

（一）飞地是要素流通的加速器

不同地区之间通过飞地可以实现资本、技术、人才等要素跨越行政区划的藩篱进行流通，要素流通速度加快促使国内市场容量扩大，为国内大循环的形成提供动力。

（二）飞地是空间溢出效应的播种机

无论是发达地区在欠发达地区设置的飞地，还是欠发达地区在发达地区设置的飞地，都将成为空间溢出效应的播种机。发达地区的生产要素溢出到欠发达地区，欠发达地区的税收、GDP 给发达地区分成，于是形成发达地区带动欠发达地区发展的局面，是一种双赢。双赢局面有利于缓解国内发展的不平衡，为国内大循环的形成提供基本面支撑。

（三）飞地也是国际合作的突破口

通过国与国之间建设飞地，打破要素流动的国界限制，是形成国内国际双循环的一个重要突破口。

|当前国内飞地经济面临的主要困境

对当前国内正在建设的飞地进行观察，发现存在以下主要困境。

（一）飞地经济的研究力量还比较薄弱

从2017 年6 月国家八部委发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》开始，飞地经济才引起国内研究机构的重视，起步时间晚。目前，国内关于飞地经济的专门研究机构仍然很少，飞地经济的理论和实践急需研究人员去拓展，飞地经济的研究力量亟待加强。

（二）飞地经济的数据统计还不完善

虽然国家八部委发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》明确提出“规范指标统计口径和方法”，但是目前在各地的政府工作报告、统计公报、统计月报、统计年鉴中都很难查到飞地经济的统计数据。统计数据是经济分析和政策实施的重要依据，飞地经济统计数据的缺乏直接影响到飞地经济的研究以及政策实施。

（三）飞地的市场监管存在较大争议

除特别合作区之外，其他形式的飞地多数以园区为运营载体，飞地园区入驻的企业面临注册地和经营场所分离的状况，于是引发飞地园区企业该由飞入地监管还是由飞出地监管的争议。市场监管的争议有可能导致监管空白或者过度监管两种不利于飞地经济可持续发展的局面。因此，关于飞出地和飞入地之间在市场监管上的协调亟需破题。

（四）飞地经济的空间溢出效应尚不明显

从2003 年国内首个飞地——江阴-靖江工业园区至今，国内飞地经济已经实践探索了17 年。但是综合观察这17 年里诞生的飞地，无论是传统飞地还是反向飞地，飞地给欠发达地区带来的空间溢出效应非常有限，始终无法在欠发达地区摆脱落后的过程中扮演“主力军”角色。现阶段掀起的飞地经济热潮也暗含了对之前飞地经济空间溢出效应不足的反思。因此，未来如何进一步创新飞地经济的管理、运营方式，将飞地的空间溢出效应潜力挖掘出来是一项需要长期研究探索的工程。

（五）国际飞地建设尚无明确方向

国家八部委发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》仅给国内飞地经济提供了方向，并未考虑国际飞地。当前国内对国际飞地的实践探索几乎是空白。在“一带一路”倡议得到国际广泛认同的背景下，国际飞地作为促进国际经济合作的有效载体可以为国内国际大循环打开突破口，理应受到重视。

|优化飞地经济促进国内国际“双循环”的建议

针对飞地经济面临的主要困境，本文就优化飞地经济促进国内国际“双循环”提出以下对策建议。

（一）加强飞地经济研究力量的培育，尤其是智库型研究机构的培育

建议由国家发改委中国宏观经济研究院牵头设立中国飞地经济研究中心、各省市的发规院设立省一级层面的飞地经济研究中心，同时各地政府主动对接各地知名高校和科研机构联合成立飞地经济研究中心，形成中央—省——市—县四级的飞地经济研究体系，充实飞地经济研究队伍，为各地飞地经济的理论和实践提供充足的智力支持。

（二）尽快完善飞地经济的数据统计，包括统计口径、指标、发布载体等

建议国家统计局在统计直报系统中添加飞地经济的相关指标，并形成飞地经济的统计专题。各地统计局将飞地经济的产值、税收、人员、企业效益等指标纳入到年度的统计公报和统计年鉴中，既为政府决策提供参考，也为研究分析提供依据。与此同时，建议各地的社科院、咨询委、党校、发规院等政府研究机构将飞地经济列入各地白皮书系列，定期发布飞地经济白皮书。

（三）建立飞地市场监管的协调机制和争议仲裁机制

建议国家市场监督管理局对全国各地的飞地市场监管出台统一的指导意见，同时各省、市的市场监督管理局出台具体的飞地市场监管办法，为飞地的市场监管提供明确的依据。同时，建议各地的区域合作办联合建立飞地市场监管的协调机制，各地的法院联合建立飞地市场监管的争议仲裁机制。

（四）创新飞地的管理运营方式，激活飞地的空间溢出效应

飞地的管理运营既可以由政府主导，也可以由企业主导，不同类型的飞地需要不同的管理运营方式。人才飞地适合由各地党委组织部和人社局管理运营，产业飞地适合由各地商务局（招商办）管理运营，创新飞地适合由各地科技局管理运营。在未来的飞地建设过程中，不同类型的飞地都需要创新管理运营方式，激发飞地园区企业的积极性，从而将飞地的空间溢出效应最大化。

（五）在“一带一路”沿线国家探索国际飞地建设

建议由国家商务部牵头，国家发改委、外交部、工信部、科技部、市场监督管理局、统计局等相关部门联合组成国际飞地建设攻坚小组，在“一带一路”沿线国家建设飞地。同时鼓励各省、市参与到国际飞地建设中来。国际飞地建设涉及到外交、法律、科技等多个领域，因此过程比较复杂。但是一旦国际飞地建设取得突破，将为中国企业的市场扩展、技术进步、国际化程度等带来全方位的收获，也将为国内国际“双循环”打开一扇重要窗口。