相对贫困视角下中国农村贫困治理的变迁与发展

韩广富 辛 远

党的十八大以来,随着扶贫工作的超常规推进,中国的贫困治理取得了巨大的发展成就,其标志就是2020年中国现行标准下农村绝对贫困的彻底消除。这不仅是中国反贫困事业的重大突破,也为人类反贫困工作作出了突出贡献。虽然绝对贫困在中国将彻底消除,但这并不意味着贫困的终结,更不意味着今后不再需要关注贫困问题,相反贫困治理依然是党和政府必须关注的重大社会问题。这是因为只要人类社会存在和发展,贫困也将会存在和发展,并且将伴随人类社会发展的始终,但是不同阶段的贫困其表现形态是不同的。党的十九届四中全会指出:“坚决打赢脱贫攻坚战,建立解决相对贫困的长效机制。”[1]这一论断为我们更清晰地把握今后贫困的表现形态指明了方向,即今后贫困将以相对贫困形态存在和发展,为此,今后反贫困的工作重心将是在相对贫困视角下的贫困治理。而着重分析相对贫困视角下中国农村贫困治理将发生哪些变迁及面临哪些挑战,相对贫困又对2020年后中国农村贫困治理提出哪些新要求将变得十分必要,最终明确在相对贫困视角下中国农村贫困治理的发展趋势,为今后更为有效的贫困治理奠定坚实的基础。

一、相对贫困视角下中国农村贫困治理的变迁及挑战

(一)相对贫困视角下中国农村贫困治理的变迁

2020年中国的贫困治理将取得以消除绝对贫困为目标的阶段性发展成就,但这并不意味着贫困就此终结。相反,贫困将以另一种发展形态存在,即相对贫困。与绝对贫困相比,相对贫困视角下的农村贫困治理的目标、形势、动力将发生变迁。

1.贫困治理目标的变迁

只要人类社会不断发展进步,就必然存在发展差距,相应地就会存在相对贫困。既然贫困是无法彻底消失的,那么贫困治理就会长期存在发展,但贫困治理目标会随着贫困性质的变化而改变,对标2020年后贫困性质的变化,贫困治理目标将发生变迁。

一是,由绝对贫困向相对贫困目标的转变。党的十九届四中全会提出要建立解决相对贫困长效机制,这是党和国家审时度势对今后反贫困事业的总体部署,同时也意味着中国贫困治理目标将转为相对贫困。贫困治理目标的变迁意味着工作重心、治理重点、政策体系等扶贫举措都要作出相应的调试与优化,以更好地适应相对贫困治理的目标要求。

二是,由注重脱贫速度和质量向长期持续减贫目标的转变。党的十八大以来,我国的贫困人口从2012年的9 899万人减少到2019年的551万人,贫困发生率由2012年的10.2%降至2019年的0.6%,创造了每年减贫1 000万人以上的成绩①习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话.人民日报.2020 03 07(02)。;到2020年按照既定目标全部消除农村贫困人口,这样的减贫速度创造了减贫史上的伟大奇迹。在注重减贫速度的同时,按照习近平总书记的要求,我们严格对标“两不愁三保障”目标要求,既不随意降低标准,也不盲目拔高目标,确保脱贫成效能够经得起历史和实践的检验。但2020年后依然存在低收入人口、边缘易致贫人口等脱贫不稳定性人口,依然会存在因不可抗力出现的返贫致贫等风险挑战,因此,相对贫困视角下贫困治理目标应转向注重长期持续减贫。

三是,由保基本生存向谋共享发展目标的转变。绝对贫困解决的是人们最基本的生存与发展问题,在满足贫困人口最基本的生存与发展需求之后,人民对美好生活的向往与追求将变得更加强烈。但与此同时,由于城乡、区域、人群发展的不平衡、不充分导致了相对贫困问题,而相对贫困的本质就是由于发展的不平衡所导致、发展成果不能由人民共享所造成。因此在相对贫困视角下贫困治理的目标应转向在发展中共享、在共享中实现发展的新变迁。

2.贫困治理形势的变迁

扶贫形势的变迁会随着贫困性质的变化而变化,实现贫困形势的变迁是适应2020年后相对贫困治理的新要求,也是提升贫困治理能力的必然需要,更是满足相对贫困人群稳定持续脱贫的现实需要。2020年后相对贫困视角下中国的贫困治理形势将实现新的变迁,具体表现在:

第一,由集中性扶贫脱贫向常规性减贫的变迁。党的十八大以来,党和政府为实现全面建成小康社会不落下任何一个人的宏伟目标,创新扶贫方式,提出聚焦贫困人口的精准扶贫方略,采取超常规的举措对识别出来的贫困人口进行集中性、有针对性的帮扶,目的是确保2020年如期实现全部贫困人口脱贫。脱贫攻坚期内形成的这种集中性扶贫脱贫方式在消除绝对贫困人口方面起到关键作用,但进入相对贫困阶段后,再采取这种集中性的减贫方式显然已经不适合今后贫困治理的现实需要。因此应由集中性扶贫脱贫逐步转向常规性减贫扶贫。

第二,由注重短期脱贫向长短结合标本兼治的变迁。在脱贫实践中,一些地方政府为完成既定目标下的脱贫任务,难免会采取一些短平快的产业或脱贫项目,这对于贫困人口短期内实现脱贫起到关键作用,但脱贫后这些项目能否可持续发展仍将是一项难点任务。因为扶贫产业可持续发展难的根源在于市场化发展逻辑与社会道德帮扶逻辑之间的矛盾,这会导致产业在项目选择、投资管理等方面存在影响产业可持续发展的风险因素。[2]因此,为确保2020年后脱贫人口、边缘人口、低收入人口等脆弱性脱贫人员能够实现持续稳定脱贫,就必须实现从短期脱贫向长短结合标本兼治的变迁。

第三,由“两不愁三保障”标准到多维全面减贫的变迁。“两不愁三保障”是衡量是否摆脱绝对贫困的重要指标,这一指标仅仅能够保障贫困人口最基本的生存与发展需要。但转入相对贫困阶段,对相对贫困人群的识别则需强调收入、消费、医疗、教育、住房等的综合性多维状态[3],识别标准不同,会出现不同类别的相对贫困人口,因此,要统筹考虑当地多维减贫指标的设定,力求通过多维减贫指标的设定实现相对贫困人口的全面减贫。

3.贫困治理动力的变迁

与绝对贫困相比,相对贫困无论是治理难度、治理周期,还是标准体系、目标人群等都将更加复杂,这与其相对贫困自身的特性,即动态性、多维性、复杂性等特征有关。因此,2020年后相对贫困视角下中国贫困治理的动力驱动方式也要相应地变迁,以适应新扶贫形势的变化,更好地促进贫困治理能力的优化升级。

一是,在治理主体上,从政府驱动向政府、市场、社会协调驱动的变迁。[4]中国取得以消除绝对贫困为目标的伟大成就,离不开政府对贫困治理的积极推动与支持。2020年后随着贫困性质的变化,将进入以相对贫困治理为主的减贫新阶段,在减贫新阶段中,要更加注重贫困治理主体的多元化发展。不仅发挥政府主导贫困治理的显著优势,而且能够激发市场活力,实现益贫式增长,此外还应该发挥志愿者、社会组织、社区工作人员等在帮扶困难人群中的机动灵活性等专业优势,以弥补政府和市场的不足,这样通过多元贫困治理主体的参与实现贫困治理驱动力的变迁。

二是,在治理对象上,由注重外在依赖向逐步重视内生动力的变迁。党的十八大以来,我国的贫困治理实践中常常出现争当贫困县、争当贫困人口、等靠要或靠着墙根晒太阳,等着别人送小康等社会现象,出现这种现象的原因在于部分贫困群众发展的内生动力不足[5],对外在的依赖较重。进入2020年后,在相对贫困视角下的贫困治理应该更加关注对相对贫困者内生动力的激发与培养,注重把脱贫的动力放在相对贫困人口自身的努力与奋斗上,让相对贫困群体逐步摆脱外界的依赖,依靠自身能力实现稳定脱贫。

三是,在治理形式上,由自上而下推动向自上而下与自下而上双向推动的变迁。中国的贫困治理之所以成效显著,主要原因在于党和政府对贫困治理的积极支持与推动。正是由于这种自上而下的积极动员,并在实践中形成中央领导、省负总责、市县抓落实的垂直管理体制,在全国范围内动员各种力量参与脱贫攻坚发挥了关键作用。在2020年后也应继续发挥这种管理制度的优势,但面对相对贫困的复杂多样性,贫困治理主客体也应该有守正创新的意识,基层地方政府、扶贫工作队等贫困治理的主客体,都应该结合地方治理实践,创新贫困治理模式,并及时总结可推广、可复制的相对贫困治理的有益经验。

(二)相对贫困视角下中国农村贫困治理面临的挑战

2020年后我国的贫困性质将转为相对贫困,而相对贫困意味着难度更大,复杂程度更高,这就给今后的农村贫困治理带来新的挑战,这也是今后贫困治理必须面对的现实问题。认真分析相对贫困视角下我国农村贫困治理面临的挑战,有助于更好地把握今后贫困治理的发展趋势。

1.相对贫困人口数量较多

2020年后的贫困治理是在相对贫困视角下的治理,其治理标准不同、界定范围不同会产生不同的相对贫困人口。但总体上看,相对贫困人口无论采取什么标准进行界定,其人口规模和数量比例将比绝对贫困要大、要多。

第一,脆弱性脱贫人口依然存在。2020年在现行标准下从2012年开始脱贫的9 899万贫困人口虽然从统计意义上全部摆脱了贫困,但转入2020年后,这部分人以及未纳入精准扶贫的边缘贫困人口可能仍具有经济基础较为薄弱、抗风险能力较低等特征,他们在维持自身及家庭正常开支情况下是足以摆脱贫困的,而一旦遇到自然灾害、意外事故等不可抗力的影响,极容易落入贫困边缘。因此,2020年后贫困治理要考虑脆弱性脱贫人口的现实境遇,及时针对其现实困难进行精准帮扶。

第二,农村困难群体贫困逐步凸显。我国的困难群体主要包括城乡低保对象、特困供养人员、困难老病残幼、困难流动人员及留守人员及其他原因陷入短期或长期困难的个人或家庭。[6]此外,现阶段对农民工的保障不足,尤其是高龄农民工、贫困农民工等外出务工人员由于收入不稳定、疾病潜伏等内外因素的多重影响,可能会成为未来困难群体。[7]这部分困难人群在相对贫困视角下的贫困治理中逐步凸显出来,必须更加注重对困难群体的帮扶工作,让困难群体也能够与其他群体平等共建共享发展成果。

第三,农村老年贫困人口逐步增加。中国是一个发展中国家,是一个未富先老的社会,中国实际上已经提前进入了老龄社会。[8]随着老龄化社会的不断发展,农村老年人的比例将不断上升,因其老年人行动能力受限、增收较困难及农村社会保障能力不足等多重因素的存在,使得农村老年贫困将在相对贫困治理中逐步凸显。[9]关注老年贫困,不仅是相对贫困视角下贫困治理的必然要求,也是更好落实全体人民全面共享改革成果的必然趋势。

2.农村贫困治理难度增加

与绝对贫困相比,相对贫困无论是存在形态、变化形式,还是治理难度、治理周期等,都将比绝对贫困治理更加艰难。一方面,相对贫困的动态性决定贫困治理难度增加。相对贫困从其概念内涵来说,其本身就是相对的,因标准不同而动态变化的一种贫困,本质是一种发展不充分不平衡导致的贫困,但与绝对贫困有根本区别。因为绝对贫困是一种生存性贫困,即不能满足最基本的生存与发展需求;而相对贫困有一个最基本的底线要求,即满足了人的最基本生存与发展需求,同时它又是在此基础上与其他群体相比而动态变化的一种贫困。这种相对贫困的动态性决定了因标准不同而治理目标不同,因各地发展程度不同而治理手段不同,这就会无形中增加2020年后贫困治理的难度。

另一方面,贫困问题的多维性增加了贫困治理难度。人的需求是多维的,不仅希望实现收入的增加,而且希望在教育、医疗、社会保障等维度都能够享受到城乡均等化的公共服务,然而现阶段城乡基本公共服务不均等,存在明显差距,尤其是农村贫困地区的基本公共服务发展水平较低[10],这在客观上容易出现城乡居民不均等享受基本公共服务导致的多维相对贫困状态。2020年后相对贫困视角下的中国农村贫困治理不仅要关注收入维度的贫困,更要密切关注多维的基本公共服务等福利维度。但同时各地发展情况千差万别,城乡区域农村内部的基本公共服务发展情况都不太相同,这也会增加相对贫困视角下贫困治理的难度。因此相对贫困视角下的中国农村贫困治理不可能像之前那样在既定时间内集中式解决,而必须采取渐进式稳步推进的长期治理模式。

3.巩固脱贫成果任务艰巨

2020年达成脱贫攻坚宏伟目标,并不意味着能够巩固好、发展好、维护好脱贫攻坚期内实现的脱贫成果。2020年后相对贫困视角下中国农村贫困治理面临的挑战之一是如何继续巩固发展脱贫成果,这也是接续进行贫困治理的首要前提和必要准备。

一是,脱贫攻坚期取得的成就尚不稳定且需要继续巩固提升成果。在当前,还有近200万已脱贫建档立卡贫困人口存在返贫风险,近300万贫困边缘人口存在致贫风险,还有大量因新冠肺炎疫情致贫返贫的困难群众,不少都需要通过兜底保障实现脱贫。[11]虽然这部分人到2020年能够如期摆脱现行标准下的贫困问题,但他们的脱贫能力并不会在短期内形成,需要一个逐步提升的过程。此外“三区三州”等深度贫困地区的“三保障”依然存在薄弱环节,产业可持续发展有待进一步优化提升。异地扶贫搬迁后如何能够巩固好、有提升等系列问题,都需要在接续进行的贫困治理中继续对脱贫成果进行巩固提升。治理贫困绝非朝夕之功,需要持续不断的努力与奋斗。

二是,贫困性质的根本改变势必会增加巩固脱贫成果的难度。习近平强调:“全部脱贫,并不是说就没有贫困了,就可以一劳永逸了,而是指脱贫攻坚的历史阶段完成了。相对贫困问题永远存在,我们帮扶困难群众的任务永无止境。”①张琼文.“一个少数民族也不能少”——记习近平总书记在宁夏考察脱贫攻坚奔小康.新华网.2020 06 12/http://www.cpad.gov.cn/art/2020/6/12/art_624_126588.html。这一重要论述指明贫困问题将伴随人类社会发展的始终,只不过是在2020年后贫困性质转为相对贫困。而相对贫困治理的内在要求是要阻断返贫,巩固已经取得的脱贫成就,与此同时预防新贫困的产生;也要根据相对贫困的发展要求在巩固的基础上有拓展、有提升,这势必会增加巩固脱贫成果的难度。为此更要逐步形成相对贫困治理长效机制,这样不仅能够更好巩固脱贫成果,而且能够为相对贫困人口可持续脱贫提供稳定的制度保障。

二、相对贫困对2020年后中国农村贫困治理提出的新要求

(一)需要注重发展成果人民共享的公平性

习近平指出:“我国经济发展的‘蛋糕’不断做大,但分配不公问题比较突出,收入差距、城乡区域公共服务水平差距较大。在共享改革发展成果上,无论是实际情况还是制度设计,都还有不完善的地方。”[12]我们要认识到实现共享发展是一个渐进的过程,不可能一蹴而就,必须稳步推进、梯度升级。当前决战决胜脱贫攻坚战就是为了让广大贫困群众也能够共享改革发展成果,广大贫困群众脱贫摘帽之后,仍然可能会面临着相对贫困问题,而相对贫困是发展成果不能在人民群众中实现均衡协调共享的问题。因此,相对贫困视角下的农村贫困治理需要更加注重发展成果人民共享的公平性。

第一,通过制度设计保障贫困群众共享改革成果的公平性。当前,“我国发展最大的不平衡是城乡发展的不平衡,最大的不充分是农村发展的不充分。”[13]究其根源在于城乡二元制度导致资源在城乡之间的不合理流动,进而导致城乡居民不能平等共享改革发展成果。在相对贫困视角下,要使中国今后的贫困治理取得实效,就必须以接续推进的乡村振兴为契机,逐步破除阻碍农村贫困的制度根源问题,建立城乡融合发展的制度,最终通过制度公平保障全体城乡居民,尤其是农村相对贫困人群实现共享发展,以保障共享改革成果的公平性。

第二,在共建中共享,在共享中促公平。2020年后接续进行的贫困治理,是以相对贫困为目标,以多元共治为手段,以实现共享成果为旨归的贫困治理。2020年后的相对贫困治理如果脱离相对贫困群众的参与,仅靠政府、企业、社会组织等外部力量的帮扶与支持,则不能更好地反映相对贫困群众的真实需求,亦不能让相对贫困者真正共享发展成果。要让相对贫困群众参与贫困治理的全过程,调动脱贫致富的信心和决心,避免“等靠要”型贫困,逐步摆脱宁愿苦熬、不愿苦干的贫困意识束缚,阻断贫困意识的迁移性和传递性,实现在共建相对贫困治理中共享贫困治理实际成效,通过共享贫困治理的发展成果促进全体人民共享成果的公平正义。

第三,树立渐进共享、逐步实现共富的致富共识。习近平指出:“贫困之冰,非一日之寒;破冰之功,非一春之暖”。[14]广大贫困群众脱贫摘帽之后,并不是说贫困也就消失了,也不是说广大贫困群众就实现共同富裕了,而是说在现行贫困标准之下彻底消除了困扰中国数千年的绝对贫困问题,但相对贫困将长期存在和发展。进入后扶贫时代,与较富裕阶层或社会平均水平相比,相对贫困群体他们的整体收入水平较低,从事正常社会活动所需的机会、能力、资源仍匮乏,随时会面临贫困的风险[15],因此,继续加强对相对贫困人群的贫困治理,不仅是困难人群发展的现实需要,也是让困难群众渐进共享、逐步实现共富的生动体现,更是中国共产党始终坚持以人民为中心的生动写照。

(二)需要现有扶贫体制机制的调整与完善

扶贫开发实践表明,贫困问题发生有着系统性的根源,因而贫困问题的治理首先要突破若干制度性的障碍,通过机制层面的创新来提高扶贫开发的效能。[16]2020年消除现行标准下的绝对贫困人口,离不开党和国家对扶贫工作的重视,也离不开针对扶贫形势的变化而进行的一系列体制机制创新。2020年后中国反贫困战略将转为相对贫困,相对地扶贫对象及扶贫标准也应作出新的调整,现有的扶贫体制机制也要适应后扶贫时代相对贫困治理形势变化的需要。

第一,贫困性质的变化需要调整现有体制机制。十八大以来开展的脱贫攻坚战,是立足全面建成小康社会的底线任务和标志性指标的阶段性任务,是集中全国的资源优势开展的一项扶贫运动,是以消除农村绝对贫困为目标的一项短期行为。在实现脱贫攻坚战之后,相对贫困问题将逐步凸显出来,要逐步缓解相对贫困问题首先就必须突破现有体制机制中一些不可持续机制的束缚,转而建立稳定脱贫长效机制,这个长效机制的核心是“稳定、可持续”,是巩固脱贫成果的必要举措,也是着眼相对贫困问题的长期性而建立的。

第二,致贫原因的复杂性需要调整现有体制机制。解决相对贫困难度更大,其根本原因在于致贫风险的多元化和致贫因素的不确定性。[17]从相对贫困者致贫的外在原因来看:既有因灾、因疫、因家庭变故、意外伤害等不可抗力陷入贫困境遇,又有因所处自然条件较为恶劣、贫困文化长期存在等因素的影响;从内在原因来看,主要是由于相对贫困者自身综合实力较弱所导致的脱贫能力弱等因素影响。为此,要从致贫原因入手,构建综合性的相对贫困人口社会保障机制,以防止返贫及新贫的产生,提高相对贫困者的风险应对能力。

第三,贫困治理新要求需要调整现有体制机制。贫困性质的变化决定贫困治理目标要求的变化。现行的贫困治理体制机制是以消除绝对贫困为目标而设定的制度体系,经过多年的扶贫开发实践,已经形成了较为完善的精准扶贫体制机制。然而2020年后随着贫困性质由绝对贫困转为相对贫困,相应地将对今后的贫困治理提出新要求。相对贫困视角下的贫困治理不仅面临着如何巩固脱贫攻坚成果以防止返贫的现实需要,而且也面临着现有精准扶贫体制机制需要逐步完善以适应稳定脱贫长效机制的衔接需要。

(三)需要建立更加精细化的贫困治理体系

2020年现行标准下贫困人口全部实现脱贫摘帽,离不开党和国家根据扶贫形势的变化进行的贫困治理体系的完善与创新。2020年后,我国的反贫困形势将发生变化,反贫困工作将以相对贫困为主要目标,而相对贫困属于发展性贫困,相比绝对贫困治理将更加复杂多元[18]。因此在延续经过脱贫攻坚实践检验的贫困治理体系的基础上,需要建立更加精细化的贫困治理体系,以应对后扶贫时代相对贫困治理的复杂性与多样性。

第一,在治理目标上,由注重脱贫向防贫与可持续发展的转变。2020年后虽然从统计意义上不存在绝对贫困人口,但是在低收入层聚集着数量庞大的家庭,他们当中许多个体虽然从收入统计上看没有被纳入贫困者之列,但由于在其他方面存在的困难而导致其实际生活举步维艰,依然需要得到一定的帮助。[19]因此,在相对贫困视角下不仅需要继续保持现有脱贫政策的总体稳定性,而且需要把巩固脱贫攻坚成果防止返贫摆在实施乡村振兴战略的首要位置。此外,在巩固脱贫成果的基础上,今后的贫困治理要更加注重对相对贫困者的可持续发展能力的激发与培养,把发展能力建设作为今后贫困治理的核心目标。

第二,在治理策略上,由政府主导推动向多元共治的转变。政府在中国农村扶贫开发实践中发挥着决定作用,政府主导是中国减贫最重要的特点和经验之一。[20]2020年如期实现全部农村贫困人口脱贫,离不开在政府主导下构建的大扶贫开发格局。面对2020年后贫困性质的变化,相对贫困、多维贫困将成为今后贫困治理的重点难点,其治理难度更大、治理周期更长,更加需要形成多元共治、各方参与的局面,更加需要发挥政府、市场、社会等各方主体在治理相对贫困中的优势,这样可以从多角度、多方面实现对相对贫困的多元审视,进而为解决相对贫困提供多维治理路径。

第三,在治理理念上,由短期冲锋脱贫向长期持续减贫的转变。贫困治理没有终点,只有连续不断的起点。党的十八大以来,我国每年减贫都在1 000万人以上,这离不开广大扶贫工作者的艰辛努力,也离不开党和国家制定符合实际的在既定时间内必须完成的扶贫目标,为此就必须集中全国的资源优势打好脱贫攻坚战。在脱贫攻坚结束之后,贫困治理并未因此结束,相反贫困治理依然应是党和国家关注的重点,因为相对贫困将长期存在和发展,广大扶贫工作者要树立长期持续推动减贫的理念。

第四,在治理手段上,由碎片化治理向系统综合治理的转变。现有减贫政策的部门化、条块化和碎片化特征依然明显,不同政策的实施过于细碎。[21]这不利于资源间的整合与优化,也不利于发挥资源优势对贫困者的帮扶。相对贫困视角下贫困治理的难度复杂性将不断加大,为此要突破碎片化治理的局限,整合现有扶贫政策、扶贫资源,同时加强不同政策之间的衔接与优化,提升对相对贫困的系统综合治理能力和水平。

(四)需要更加注重协调均衡可持续的治理

第一,需要注重发展的协调性。之所以会产生相对贫困,与城乡发展、区域发展、经济社会发展的不协调不充分有很大关系,因此2020年后农村贫困治理必须注重发展的协调性。积极推动城乡协调发展,建立资源在城乡之间的合理流动机制,推动基本公共服务向农村拓展延伸,逐步实现城乡基本公共服务均等化,以从根本上打破空间贫困陷阱;积极推动区域协调发展,使东中西部之间的发展差距控制在合理范围之内,避免差距逐步拉大导致区域间的相对贫困,引导东部优势资源要素向中西部地区流动,建立正常的利益联结机制以保障这种资源要素流动的可持续性;积极推动经济社会的协调发展,在促进经济发展的同时更加注重社会公平,更加注重发展成果在不同成员之间的合理分配,尤其注重对低收入人口、贫困边缘群体的倾斜与支持。

第二,需要注重发展的均衡性。这里的均衡并非是指绝对意义上的均衡发展,而是指在可控范围内的相对均衡的发展。在绝对贫困彻底消除之后,相对贫困将持续存在,要逐步缓解相对贫困,就必须注重发展的相对均衡性,避免不均衡发展导致不同地区、不同人群之间的绝对发展差距,但同时要摒弃为了均衡发展不顾经济社会发展的实际情况而随意改变发展规律的观念,要在注重发展的均衡性的同时鼓励竞争、鼓励创新、鼓励相对贫困人口通过自身的努力摆脱相对贫困现实境遇。

第三,需要注重发展的持续性。在脱贫攻坚期内,为在既定时间内完成脱贫目标任务,采取了超常规的运动式脱贫攻坚方式,这种集中作战式的脱贫方式在解决绝对贫困人口方面发挥了关键作用,然而在消除绝对贫困之后,这种扶贫方式不再适用于相对贫困。因为与绝对贫困相比,相对贫困它的紧迫程度已经大大降低,没有必要,也没有可能通过超常规治理在短期内解决。[22]因此,就必须改变治理方式,更加注重发展的持续性,这是因为在脱贫期内形成的脱贫方式,有些可持续性较弱。比如在产业发展上,运动式扶贫导致一些地方的帮扶采用托管托养、入股分红等方式,贫困户对产业的参与程度低、扶贫效果的可持续性很弱。[23]因此,相对贫困视角下中国农村贫困治理要更加注重产业、就业等各方面发展的可持续性。

三、相对贫困视角下中国农村贫困治理的发展走向

相对贫困视角为我国今后农村贫困治理方案的设计与调整指明了前进方向,影响着今后农村贫困治理的发展走向。明晰相对贫困视角下中国农村贫困治理的发展走向,能够更好地把握发展规律,推进今后贫困治理工作的稳步升级。

(一)稳步推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接,以巩固贫困治理基础

2020年如期打赢脱贫攻坚战,能够为乡村振兴奠定坚实的基础,也能够为接续进行的贫困治理注入新的活力。打赢脱贫攻坚战,只能说明脱贫攻坚的各项任务目标得以全面实现,但是巩固好、有提升、有发展不是一件容易的事,还需要通过乡村振兴以巩固拓展脱贫成果。如果在脱贫攻坚之后,不接续推进乡村振兴的发展,就不能使脱贫成果得以有效提升,就不能实现脱贫效益的最大化,更不能为今后贫困治理奠定坚实的基础。因此,要贯彻落实习近平总书记多次强调的指示精神,即要巩固脱贫攻坚成果,推进全面脱贫与乡村振兴有机衔接。

第一,积极推进体制机制衔接,平稳转型升级。在脱贫攻坚期内所形成的责任、政策、帮扶、动员、监督、考评这六大机制,不仅在决胜脱贫攻坚期内发挥了关键作用,而且是经过脱贫实践检验的机制,也将为乡村振兴战略提供借鉴。要把这六大机制运用于乡村振兴战略总体规划之中,促进脱贫攻坚期内形成的机制能够服务于乡村振兴战略,并能够成为支撑乡村振兴发展的重要机制。

第二,积极推进扶贫主体衔接,形成帮扶合力。在脱贫攻坚期内,形成了省市县乡村五级书记抓扶贫的扶贫主体责任制,并在脱贫实践中发挥了关键作用。2019年中央一号文件指出:“五级书记抓乡村振兴”是一种扶贫治理方式的平行转移,但是完全的平行转移难度还是很大。[24]由五级书记抓扶贫到五级书记抓乡村振兴,体现的是目标任务的变化,虽然实现扶贫主体的平行转移在实践过程中存在挑战,但从长远来看,实现扶贫主体与乡村振兴的衔接,形成帮扶合力,有利于为乡村振兴注入活力。

第三,积极推进脱贫成果衔接,整合资源优势。2020年全面建成小康社会,中国的脱贫攻坚事业将取得巨大的发展成就。从直接减贫成效来说,现行标准下全部农村贫困人口实现脱贫,解决了区域性整体贫困问题;从间接减贫影响来说,在全国范围内形成了良好的扶贫助困氛围,大扶贫格局也逐步形成并发挥作用。但是在2020年后的相对贫困视角下,中国的贫困治理要接续推进就必须以巩固脱贫成果为基础,以整合脱贫攻坚期内的各项资源要素为关键,进而形成贫困治理的坚实基础,变如今的资源优势为今后的贫困治理优势。

第四,积极推进扶贫理念衔接,达成思想共识。脱贫攻坚的主战场是农村,尤其是贫困村、贫困人口,其贫困治理重点是聚焦贫困村的贫困人口而实行精准扶贫战略。在脱贫攻坚取得全面胜利之后,接续推进的乡村振兴,是广大农村地区的全面振兴,其覆盖面不止局限于贫困村、贫困人口,而是要实现广大农村的整体而全面的振兴。因此,扶贫理念要在精准扶贫思想指引下逐步实现共享,在全面振兴乡村背景下优先考虑经济发展基础相对薄弱地区的农村发展。

(二)构建稳定脱贫与长效减贫机制,以确保贫困治理有序推进

2020年后,相对贫困将取代绝对贫困成为今后贫困治理的主要目标。然而由于致贫因素的复杂性,短期内通过集中性减贫举措摆脱了绝对贫困处境的人群,可能会在之后面临脆弱性脱贫返贫的风险挑战,要防止返贫及新贫困的产生,就必须在相对贫困视角下构建稳定脱贫与长效减贫机制,以确保2020年后贫困治理能够有序推进。

第一,建立返贫阻断机制,防止返贫及新贫的产生。国内外减贫理论与实践表明,扶贫工作往往会进入“扶贫-脱贫-返贫”的恶性循环。[25]2020年后要防止返贫情况的出现,就必须建立返贫阻断机制。这一机制的核心理念是由之前的事后扶贫转变为事前预警干预,也就是对即将落入贫困陷阱的人群提前采取扶贫措施。对于贫困边缘户、易致贫返贫户、低收入户等脱贫脆弱性群体,要建立预警,提前干预,避免返贫后再扶贫的事后干预,要牢牢地把阻断返贫及预防新贫的产生作为2020年后贫困治理的底线目标。

第二,要建立稳定脱贫机制,实现可持续脱贫。2020年实现现行标准下的脱贫攻坚目标,并不意味着能够达到稳定脱贫的要求。因为脱贫人口中还存在脆弱性脱贫人员、脱贫地区的发展环境并未根本改变、贫困文化对人的影响并未随着脱贫攻坚的终结而消失,这些因素的存在使2020年后接续进行的贫困治理必须要建立稳定脱贫机制,以巩固脱贫攻坚成果,最终实现可持续脱贫。

第三,要建立缓解相对贫困长效机制,实现贫困治理稳步推进。党的十九届四中全会指出,要建立解决相对贫困的长效机制。这是党中央着眼贫困问题的复杂性和艰巨性而提出的一项长远战略,这也反映出反贫困行动的长期性,同时也说明贫困性质将转为相对贫困。为此,要制定缓解相对贫困长效机制,以实现今后贫困治理的接续推进与稳步升级。因此,在相对贫困视角下构建稳定脱贫与长效减贫机制,确保贫困治理有序推进是今后贫困治理的基本走向。

(三)调整创新完善扶贫体制机制,以提升贫困治理水平和能力

脱贫攻坚是在既定时间内,通过超常规的举措实现脱贫任务目标,而脱贫攻坚结束之后接续推进的乡村振兴,则是一项长远战略,需要通过常规性的举措推动实现。在脱贫攻坚期内所形成的各项扶贫体制机制,要通过调整完善创新,逐步运用到乡村振兴战略中来。[26]2020年后贫困治理的落脚点是乡村振兴,贫困治理的主战场依然是农村,而不应是城市。[27]因此,要把脱贫攻坚期内形成的体制机制通过不断调整完善与创新融入到乡村振兴战略之中,最终通过乡村治理提升贫困治理能力。第一,完善扶贫机制,适应扶贫形势的变化。2020年后的贫困治理将在相对贫困视角下开展扶贫行动,需要把巩固脱贫成果与治理相对贫困结合起来,需要把防止返贫与提升脱贫成效结合起来,同时也需要根据贫困性质的根本性改变来健全完善稳定脱贫监测机制、返贫阻断机制、高质量就业增收保障机制等利于相对贫困人口发展的工作机制。

第二,调整扶贫体制,巩固治理成效。为了在2020年实现现行标准下全部贫困人口脱贫摘帽,党和国家采取了超常规的扶贫举措,动员和投入了前所未有的人力、物力、财力用于精准扶贫,逐渐构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三维一体和政府、市场、社会协调推进的大扶贫开发格局,并在具体的扶贫实践中发挥了关键作用。但是在扶贫目标一致的情况下,扶贫任务分属不同的扶贫部门,容易造成碎片化治理,对应对今后相对贫困的复杂性显然是不利的,而且也不利于巩固脱贫成效。因此,可以考虑将涉及相对贫困群体的帮扶机制整合统筹起来,建立综合性的社会保障与扶贫开发机制,以更有利于巩固扶贫成果,实现稳定持续减贫。

第三,创新扶贫体制,提升贫困治理水平。由于贫困问题的复杂性和艰巨性,在短期内能够完全彻底消除以基本生存和发展为核心的绝对贫困,但是相对贫困则很难消除,只能随着人类社会的不断发展而逐步缓解。进入后扶贫时代,中国的贫困治理将以相对贫困为主要目标,而相对贫困具有相对性、多维性、复杂性、长期性等特征,需要结合新的贫困特征,创新减贫扶贫体制,用与时俱进的扶贫理念调整扶贫机制,以适应后扶贫时代贫困治理的新发展要求,最终提升贫困治理水平和能力。

(四)加强农村减贫成效的监督与管理,以保障贫困治理的实际成效

2020年中国将实现“两不愁三保障”脱贫目标,将消除绝对意义上的贫困人口,贫困治理将取得巨大发展成就,这其中离不开完善的减贫体制,也离不开对扶贫目标的监督与管理。而相对贫困本身就是动态发展的,衡量标准不同会产生不同的贫困人口,而且它不是绝对意义上的贫困,而是相对意义上的贫困,是基于参照物的不同而呈现动态变化的一种贫困形态。针对这种情形,要使今后的扶贫工作取得实效,就必须加强农村减贫成效的监督与管理,防止今后减贫工作走形式、走过场等蜻蜓点水式扶贫。

第一,优化扶贫工作监督机制。2020年后的相对贫困治理难度更大、周期更长,不能期望在短期内就彻底解决,同时也不能有歇歇脚、转换频道等消极扶贫思想,不仅需要坚持不懈地进行贫困治理,更需要在治理中出实效、出成果。为此,就必须加强通过第三方独立评估、省级交叉考核等方式对扶贫主体、扶贫项目、扶贫成效等扶贫全过程的监督,同时结合相对贫困的变化与发展,创新监督形式,确保以监督促减贫实效。

第二,完善减贫考核评估机制。考核评估的目的是为了能够确保减贫成效不打折、减贫举措真实可靠、脱贫成果扎实稳固。2020年后的相对贫困,其治理成效因标准不同而不同。对于短期内能够见到实效的扶贫项目,要注重短期培育与长效发展的支持;对于周期较长、效果不明显的扶贫项目,要设置合理的阶段性目标,分步骤分阶段地稳步推进,不能出现做与不做一个样、做多做少一个样的情况。为此,要完善减贫考核评估机制,用更加精细化的考核方式评估对相对贫困治理的实际成效,以此通过完善的精细化的考评机制实现贫困治理的稳步推进与梯度升级。

第三,优化扶贫项目资源管理机制。2020年后贫困将不再表现为绝对贫困,转向相对贫困,将从脱贫攻坚转向乡村振兴。这意味着脱贫攻坚期内形成的各项扶贫资金、项目等将纳入乡村振兴战略的总体规划之中,而乡村振兴的目标区域是广大农村地区,不仅包括脱贫攻坚期内的贫困村,而且包括广大非贫困村,远比脱贫攻坚聚焦的贫困村范围要大,这就更加需要对扶贫项目、资金的整合利用,需要统筹考虑贫困村与非贫困村的整体发展,需要把有限的扶贫资源优化配置到最需要的地方,以确保今后贫困成效有稳步提升和发展。