涉农部门项目监管绩效评价体系构建

薛连萍

【摘 要】 2016年，納入统筹整合使用范围的财政涉农资金分配、审批等权限下放到贫困县，但相应的管理体制却严重滞后，导致项目资金监管缺位问题频频发生，对此作为涉农项目绩效监控责任主体的各级涉农项目主管部门负有不可推卸的责任。为了强化各级涉农项目主管部门的责任意识，检验其项目监管绩效，助推优化项目管理体制，达成整合资金信息互通共享，文章提出考核评价绩效管理主体的思路，并基于层次分析法（AHP）构建了涉农项目主管部门财政统筹整合资金项目监管绩效评价体系，结合实际，为纪检监察、审计、财政等监督部门方便快捷地客观评价涉农项目主管部门项目监管绩效提供了一种有效工具。

【关键词】 涉农部门; 行政效能; 监管效能; 评价体系; 脱贫攻坚; AHP

【中图分类号】 F323.9;F224.9  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）01-0078-06

2016年以来，随着国家涉农资金统筹整合政策的实施，对贫困县的项目资金投入大幅增加，如何有效监管？全方位、全过程、全覆盖推进绩效管理已成为各级各部门常态化监管项目的重要课题。目前国内研究绩效管理的专家学者，多是针对预算绩效管理客体的研究，如华秀青等[1]运用层次分析法构建项目绩效评价指标体系，王安才等[2]由云南省大关县绩效管理“三级联动”试点引发的将绩效理念融入预算管理全过程的思考，陈艳[3]针对当前涉农资金管理中存在的问题提出建立健全项目立项、分配等各环节的项目管理制度，很少有针对绩效管理主体的研究。其实绩效管理主体履职到位与否对项目实施成效有着不可或缺的影响，作为绩效管理责任主体的涉农项目主管部门如何有效进行绩效监控，人大、政协、纪检监察、审计等监督主体如何客观评价涉农项目主管部门履职情况，必将成为关注的焦点。

一、涉农项目主管部门项目监管履职现状与问题

为支持贫困县集中财力精准施策，2016年《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（以下简称《意见》）规定，贫困县可以依据当地脱贫规划和年度脱贫任务等，统筹整合中央、省、市农业、林业、水利、民政、教育、医疗、卫生等涉农部门安排下达的农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金，自主分配、审批、使用财政涉农项目资金[4];2019年《财政部、国务院扶贫办关于做好2019年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》进一步加大了统筹整合力度，要求纳入整合范围的、分配给贫困县的资金一律“切块下达”，不得指定具体项目或提出与脱贫攻坚无关的任务要求，不得以部门专项规划、约束性任务为由限制贫困县统筹整合资金，不得考核贫困县约束性任务完成情况[5]。实行涉农资金统筹整合，改娈了以往项目资金专款专用的要求，在有利于贫困县集中力量办大事的同时，给涉农项目主管部门有效监管带来了难度。

（一）监管机制落实滞后

《意见》明确要求，各省要在脱贫攻坚领导组的统一领导下，抓实整合方案的联审、报备，并及时通报相关部门作为其加强指导、监督问责的重要依据;但适应新形势新政策的管理机制未能同步跟进，涉农项目主管部门“大专项+任务清单”的项目资金管理模式要求专项转移支付项目资金与任务匹配下达、约束性任务不可整合、上级对下达任务负有考核评价责任;涉农资金统筹整合信息在上下级部门之间，在同级财政、扶贫与项目主管部门之间的反馈沟通机制还不顺畅。财政转移支付贫困县涉农项目资金管理机制明显滞后于涉农资金统筹整合政策，监管难度增大。

（二）监管困扰因素增多

政策与机制不匹配，中央、省、市层面，致使涉农项目主管部门对项目资金下达后被整合情况及整合资金安排到本行业的项目、批复的方案往往不知情，主动监管项目无从着手，只能根据县级需求在业务培训、指导等方面尽力而为。县级层面，一是涉农项目主管部门工作难度和强度明显加大，项目管理人员力量明显不足，对项目方案的审批（核）、实施环节的监管、项目完成情况的考核验收等尺度把握难免有所欠缺，寻求第三方帮助又恐被指不担当和费用开支不合规等;二是整合之后再安排的项目资金按扶贫资金管理、要求带动贫困户，与上级安排任务不一致、资金支持环节也不一致，难以完成上级下达任务;三是频繁的监督检查加大了项目相关人员的压力和安全风险焦虑，争取实施项目的积极性受挫，滞留资金在所难免。

（三）监管问题不断凸显

在财政、审计、纪检监察等部门对贫困县的各类巡视（查）、审计、绩效考核、扶贫资金使用情况检查中，涉农项目主管部门对中央、省、市转移支付贫困县财政涉农项目资金监管缺位或疏于监管，“一拨了之”“不问成效”“不肯担当”“滞留资金”等问题屡见不鲜，影响了财政涉农项目资金的运行安全和使用绩效，损害了农民群众切身利益。如何有效监管涉农资金项目，如何客观评价涉农项目主管部门项目监管绩效迫在眉睫。

二、强化涉农部门项目监管绩效的机制和途径

（一）健全监管机制

加强财政涉农项目资金使用监管是各级涉农项目主管部门义不容辞的责任，针对当前财政涉农项目资金管理体制滞后于涉农资金统筹整合政策引发的诸多问题，急需建立上下联动、沟通顺畅的统筹整合财政涉农项目资金管理体制、建设信息共享的涉农项目管理平台，赋予市级以上涉农项目主管部门对权力下放后贫困县统筹整合安排项目资金的知情权和实时监管权。

（二）创新监管举措

首先是资金整合环节上移，各级财政统筹本级各涉农部门整合范围内资金，按因素法逐级切块下达到贫困县，部门不再随同资金下达任务;其次是县级整合方案和项目批复要逐级通报或报备涉农项目主管部门，作为部门监督指导项目实施的依据;最后是建设扶贫、财政、相关涉农项目主管部门以及纪检监察、审计等部门和项目实施主体之间权限范围内纵横共享信息的涉农资金项目管理平台[6]，并尽可能与财政国库支付系统、项目单位财务系统等对接，实时掌握项目动态，节约监管成本，增强监管时效。

（三）强化监管手段

自2009年财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》明确绩效评价的主体及对象等内容以来，经过近十年的理论和实践探索，从事后绩效评价发展到事前绩效目标设定、事中绩效目标动态监控、事后绩效目标评价全过程管理，绩效管理的理念已被广泛接受，对于绩效评价对象如涉农项目已形成了包含产出指标、效益指标、满意度指标等因素的相对成熟的评价体系，但项目绩效目标的申报和审批（核）、绩效评价结果的应用等仍流于形式，通过绩效评价监管项目的效果还不太理想。其实项目主管部门作为绩效监控的责任主体，其履职情况与项目实施成效密切相关，加强考核评价其监管绩效是确保项目成效的重要手段。构建针对绩效管理责任主体的绩效评价体系，通过考核量化其履职绩效，可督促其抓实抓牢项目监管，确保涉农项目安全运行和有效实施。

三、构建涉农部门项目监管效能评价体系

涉农项目主管部门项目监管绩效评价指标体系是检验、评价涉农项目主管部门履职成效的重要工具，科学合理的指标设计及权重分配决定其评价结果的有效与否，计算过程的简单快捷决定其可否广泛应用。本文采用20世纪70年代美国著名运筹学家T.L.Saaty创立的层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）[7]，引入Excel函数简化矩阵运算过程，构建涉农项目主管部门对贫困县财政统筹整合项目监管绩效评价指标体系。

（一）层次分析法的基本原理和步骤

层次分析法是一种定性分析与定量分析相结合的决策方法，可将决策者对复杂对象的决策思维过程系统化、模型化、数量化。其基本思想是根据问题的性质和总目标，分析问题包含的不同因素及因素间的相互关联影响、隶属关系，将因素按不同的层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，从而使问题归集为最低层相对于最高层的最终权重的确定或相对优劣次序的排定。基本操作步骤：一是建立层次结构模型，二是构造成对比较矩阵，三是层次单排序及其一致性检验，四是层次总排序及其一致性检验。

（二）设计评价指标

在设计评价指标过程中，针对目前项目管理体制机制滞后、整合资金信息沟通不畅、绩效评价流于形式、基层项目管理力量薄弱等涉农项目主管部门项目监管中的难点热点问题，从制度建设方面设计了与之相关联的项目分配方案审核制、项目资金管理反馈制、项目实施绩效考评制和项目管理人才培养制等4个二级指标、9个三级指标。针对执行既定制度、提升监管水平，从执行监控方面设计了项目分配方案参与审核、项目网报平台建设使用和项目管理人才队伍建设等与之相关联的3个二级指标、7个三级指标;尤其是针对涉农项目多、分布面广的特点，围绕财政项目生命周期中项目实施、资金使用、绩效考评这三个重点，又设计了项目批复实施情况、资金管理使用情况和项目绩效考评情况等与项目网报平台建设使用相关联的三级指标。针对项目网报平台推送的不良信息和项目绩效评价结果的运用，设计了有效利用项目绩效成果、及时发现短板加以指导和把握涉农资金投入投向等与执行效果相关联的3个二级指标、5个三级指标。从制度建设、执行监控、执行效果三个维度设计的包含3个一级指标、10个二级指标、22个三级指标的涉农项目主管部门项目监管绩效评价指标框架如表1，指标层内有关联、层间有隶属，符合层次分析法选取指标数量适当、可操作、科学可比、与评价目标合理关联的原则。

（三）计算指标权重

因篇幅关系，本文以一级指标为例详述运用AHP计算指标权重的过程，二级、三级指标层次单排序和一致性检验仅统计计算结果。步骤如下：

1.构造成对比较矩阵。成对比较矩阵是层次分析的核心，是本层所有元素针对上层某一个元素的相对重要性的两两比较。比较第i个元素与第j个元素相对于上一層某个元素的重要性时，用aij表示，成对比较值aij与aji互为倒数。设n个元素参与比较，则A=（aij）nⅹn称为成对比较矩阵。笔者邀请专家对制度建设、执行监控、执行效果三个一级指标相对于目标的重要性程度两两相比、结合项目管理经验，用Saaty的1—9标度方法（表2）给出矩阵元素aij，得出如下成对比较矩阵A-B：

2.层次单排序。对应于成对比较矩阵最大特征根λmax的特征向量（也叫权向量、权重），经归一化后记为ω，ω为同一层次元素相对于上一层次某元素相对重要性的排序权值，这一过程称为层次单排序，也就是计算权向量，计算方法有幂法、根法、和法等。将上述成对比较矩阵A-B置于Excel表格中（图1中的初始成对比较矩阵），采用和法分析计算其最大特征根λmax及其对应的特征向量ω，计算公式见图1。

第一步：成对比较矩阵A-B（初始）列向量归一化（使向量中各元素之和等于1，即列和为1）后，求行和;再归一化，得出特征向量ω;

第二步：成对比较矩阵A（初始）与特征向量ω相乘，求出Aω;

第三步：

3.一致性检验。能否确认层次单排序，需要进行一致性检验，一致性检验是利用一致性指标CI、一致性比率CR和随机一致性指标RI，对矩阵A-B进行检验的过程。CI= ，当λ=n时，CI=0，A-B为完全一致矩阵;CI越大，A-B的不一致性越严重;CI越小，一致性越大。为衡量CI的大小，引入随机一致性指标RI，RI= ，通常矩阵阶数n越大，出现一致性偏离的可能性越大，矩阵阶数与RI的对应关系见Saaty的随机一次性指标RI（表3）。CR= ，CR值越大，一致性越差，通常认为CR<0.1时，通过一致性检验，可用其归一化特征向量ω作为权向量;若一致性比率CR≥0.1，说明不同元素之间的比较差异前后矛盾，需要找出不一致的元素aij加以调整，重新构造成对比较矩阵，再进行层次单排序和一致性检验，直到CR<0.1为止。

同理，构造二级指标、三级指标成对比较矩阵，并完成层次单排序和一次性检验，结果见表4。

4.层次总排序及其一致性检验。层次总排序是计算某一层次所有因素对于最高层相对重要性的权值，这一过程是从最高层到最低层依次进行的。根据同一层次中所有层次单排序的结果，用乘积法就可以计算针对上一层次而言本层次所有因素重要性的权值，即二级指标层各指标的组合权重等于本层次单排序权重与一级指标层中与本层指标相关因素权重的乘积，三级指标层各指标的组合权重等于本层单排序权重与二级指标层中与本层指标相关因素组合权重的乘积（表5）。CR=，若CR<0.1，认为层次总排序通过一致性检验，具有满意的一致性，否则需要重新调整一致性比率高的成对比较矩阵的元素取值。

5.完成分值分配。根据三级指标层各指标的组合权重，按百分制赋分，即用各组合权重乘以100得出分值，完成涉农项目主管部门项目监管绩效评价体系（表5）。从分值分布来看，项目实施、资金使用、县级项目批复报备、部门纵向联动反馈机制、监管整合方案等指标分值比重较大，符合目前贫困县财政涉农项目管理实际，较为科学合理。实际评价工作中，可在最高分值范围内根据情况逐项赋分，按得分（f）高低将涉农项目主管部门项目监管绩效分为优秀（f≥90）、良好（90>f≥70）、一般（70>f≥60）、不合格（f<60）4个等级。

四、结语

在基于层次分析法（AHP）构建体系的过程中，依托Excel省却了各项指标权重的复杂运算过程，其指标的增减或权重的调整非常简单便捷，只需要调整成对比较矩阵元素aij即可，其余数据在已设置好公式的Excel表中可自动生成或自动填充后生成。因此其可适用范围较广，随着涉农项目监管重点的转移或者监管侧重点的不同，稍加调整即可推广应用到行业主管部门对非贫困县、非涉农项目资金的监管绩效评价中。当然，层次分析法毕竟是一种模拟人脑思维的决策方法，有其固有的局限性，一是评价指标的选取、专家对每一层次元素相对上一层次有关元素重要性两两相比的判断等，直接影响该体系的科学合理;二是过多的评价指标不利于元素重要程度的两两比较，一致性检验难以全部通过，指标权重难以确定;三是评价人员的个人喜好也会在一定程度上影响评价结果的精准公平。因此运用AHP构建评价体系，一定注意选取评价指标数量要适当、主要指标不多不漏、指标间有关联有隶属，邀请给出成对比较值的专家要涵盖纪检监察、财政、审计等监督部门和行业绩效管理、项目管理、财务管理等领域，统计汇总给出的比较值可结合经验、资料数据等加以调整后构建判断矩阵，以期得到更为科学合理的评价体系，客观公平地检验、评价涉农项目主管部门对财政转移支付专项项目资金的监管绩效。

【参考文献】

[1] 华秀青.基于AHP模型的財政支出绩效评价研究[J].经济研究导刊，2014（16）：119-124.

[2] 王安才，杨鑫.预算绩效管理“三级联动”试点工作的思考[J].西部财会，2019（5）：10-12.

[3] 陈艳.财政支农资金绩效管理探讨[J].纳税，2019（18）：109-111.

[4] 中华人民共和国中央人民政府.国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见[EB/OL].（2016-04-12）[2016-04-22]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/22/content_5066842.htm.

[5] 中华人民共和国中央人民政府.财政部 国务院扶贫办关于做好2019年贫困县涉农资金整合试点工作的通知：财农〔2019〕7号[EB/OL].（2019-01-09）[2019-

03-14]. http：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/14/

content_5373713.htm.

[6] 杨运东，杨媚，肖斐.基于AHP法的高校科研经费管理风险评估研究[J].会计之友，2019（4）：135-141.

[7] 李汉龙，缪淑贤，韩婷，等.数学建模入门与提高[M].北京：国防工业出版社，2013：160-180.