论新时期人民监督员制度改革与完善

张跃武，王昌杰，鲍明叶

（安徽省滁州市南谯区人民检察院，安徽 滁州 239000）

引言

当前，人民群众对民主法治、公平正义的期待更加强烈，对参与监督、参与司法的热情空前高涨。人民监督员制度是人民群众参与司法的重要途径，具有举足轻重的地位。因此，如何切实运用好、贯彻好这一制度安排，更好地规范自身的司法行为，强化对自身的外部监督，已经成为检察机关必答的时代之问。

公平正义是司法一直追求的重要价值，如何在司法过程中实现实体正义和程序正义，是一代一代法律人孜孜以求、不懈奋斗的永恒话题。一直以来，民众参与司法被视为民主的重要表现形式，甚至可以说是对历史、对宗教的一种文化传承，而人民监督员制度恰恰又是民众参与司法的典型代表，对于推动法治社会进程具有重要的现实意义。比如，传说古希腊众神审判中有个故事，在面对极有争议的奥瑞斯特斯为父复仇杀母案，雅典娜个人无权决断，必须找来十二个神充当陪审员共同决断。这个小故事正是西方古希腊先民参与司法的典型例证[1]。中国长达两千多年封建社会长期延续着集权封闭式司法，导致民众参与司法起步相对较晚。从严格意义上来讲，民众参与司法是从域外被移植过来的，也是近些年来才被逐渐提出来的。早年间，受到了“冷遇”，是在“文化大革命”特殊历史时期“群众司法”所遗留的敏感地带，基于对历史的反思，致使相当长的一段时间内对民众参与司法讳莫如深[2]。

检察机关在反贪转隶之前，曾经长期被指责“自侦、自捕、自诉”，办案模式遭到诟病，可能引发执法不严、司法不公，人民群众要求把侦查权从检察机关分离出去的呼声越来越强烈。在这种大背景下，人民监督员制度应运而生。它的发展大致可以分为四个阶段。一是先期试点阶段（2003年9月—2004年10月）。全国有10个试点省份围绕“三类案件”“五种情形”进行监督，取得良好社会效果。二是扩大试点阶段（2004年10月—2010年10月）。完善了对“五种情形”的监督程序，细化监督程序与诉讼程序的衔接，探索由上一级人民检察院和外部选任人民监督员的方式。三是全面推行阶段（2010年10月—2014年9月）。经过长期试点，最高人民检察院完成修订《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《制度规定》），在全国各级检察机关全面推行，并纳入全国检察机关统一业务软件应用系统。四是深化改革阶段（2014年9月—至今）。2015年12月21日，最高人民检察院发布《关于人民监督员监督工作的规定》（以下简称《监督工作规定》），进一步拓展人民监督员监督案件范围[3]。同时，根据十八届三中、四中全会要求，最高人民检察院会同司法部在10个省份部署开展深化人民监督员制度改革试点，进一步回应了“谁来监督检察机关”的质疑和“把侦查权从检察机关分离出去”的呼声。然而，随着国家监察体制改革的深入推进，人民监督员制度面临转型发展和深化发展的双重机遇，检察机关需要理清思路，总结经验，重整行装再出发。

一、人民监督员制度存在基础及功能定位

（一）人民监督员制度存在基础

1、人民监督员制度存在的现实基础没有变

检察机关反贪转隶后，失去了大部分职务犯罪的侦查权，但保留了检察机关对在实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的14个罪名的侦查权，这说明人民监督员制度的现实基础没有改变。笔者认为，只要检察机关办理职务犯罪案件，哪怕就管辖某类某个或一个罪名，人民监督员制度就必不可少，只不过是办案数量的减少。

2、高位阶法律赋予人民监督员制度立法基础

2018年10月26日，全国人大常委会在修订的《人民检察院组织法》第二十七条已经明确规定人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。这一高位阶的法律彻底明确了人民监督员制度存在的立法基础，虽然进行了国家监察体制改革，反贪职能已经转隶完毕，而人民监督员制度不但没有随着改革而衰落、消亡，而且还越发显示出制度活力，更有愈发强大之势。

3、域外相似制度提供充分典型经验借鉴

（1）美国大陪审团制度

美国的陪审团制度分为大陪审团和小陪审团两种，被广为人知的是在电视荧屏中出镜率较高的12人制的小陪审团制度，它主要负责罪与非罪的区分，法官据此进行量刑。而大陪审团制度则发端于英国，由于特定历史原因，其兴盛却在美国，它的组成人员多而杂、涉及领域广，虽可以充分发扬民主，但囿于缺乏专业法律知识，很容易受到检察官的控制。早在1791年《权利法案》第5修正案就已经明确规定：“任何人不应因可能会被判处死刑之罪或其他重罪而接受审判，除非有大陪审团的调查报告或起诉书为据。[4]”这足以说明大陪审团是在审查起诉阶段发挥作用，且针对的是重罪案件，它们通过听证方式只审议检察官单方提供的证据是否达到一定标准，其本质上是分割起诉权，并不是监督起诉权。据了解，刑事审判程序的启动是以检察官提交起诉书为前提，实践中，即使是检察官错误的作出不起诉决定，大陪审团也是无能为力的[5]。

（2）日本检察审查会制度

在日本，法律设置了三种制度来对检察官行使不起诉权加以审查，他们分别是检察审查会制度、准起诉制度和申请上级检察官行使指挥监督权制度[6]。其中，检察审查会制度以美国大陪审团制度为基础，结合日本国情，创设的一项对检察权进行监督的制度。凡是检察官作出不起诉决定的案件，检察审查会就拥有审查权。检察审查会在行使权利时，检察官必须配合，包括提交必要的案卷资料、出席审查会议、陈述不起诉意见，还有权询问证人等。其审查评议的结果在早期只是起到参考、建议作用，最终结果怎么处理，还是由检察厅检察长决定。近年来，日本对此进行了改革，赋予审查评议结果刚性的约束力，检察审查会可以对案件作二次审查，若仍以8人以上多数通过应当起诉的决议时，将由法院指定律师来替代检察官提起公诉[7]。

通过对美国大陪审团制度和日本检察审查会制度的考察对比发现，两项制度所关注的共同点并不是对职务犯罪案件侦查环节的监督，而是针对审查起诉环节起诉权的监督。这与我们国家的人民监督员制度有着本质的区别。况且，国家立法也留足了空间，《人民检察院组织法》只规定了对办案活动进行监督，并没有明确对哪些案件、哪些情况进行监督。因此，人民监督员制度将来能走多远，完全取决于检察人的不懈努力奋斗。

（二）人民监督员制度功能定位

人民监督员作为民众参与司法的重要形式，从一定程度上讲，是监督检察机关办案的。虽说监察委员会对全体公职人员实现监督全覆盖，但是毕竟是体制内监督。我国的人民监督员制度尽管具有独创性，但从民众参与司法的本质过程来看，与美国的大陪审团、日本的检察审查会制度有许多共同之处，但在制度的内容及实践推行中还是显得不那么顺畅。走进新时代，作为国家的法律监督机关，检察人对人民监督员制度要始终坚定道路自信、制度自信、理论自信和文化自信，坚定深化改革的决心和定力，找好坐标、定好位，进一步拓展监督范围，规范监督程序，增强监督刚性，制定追责机制，沿着对检察权监督的方向，在现有的基础上激发人民监督员制度更大的活力。

二、人民监督员制度运行现状分析

2018年，最高人民检察院工作报告中指出，人民监督员一律由地级市以上司法行政机关选任和管理，检察机关办理职务犯罪案件关键环节一律接受监督，参加监督的人民监督员一律由司法行政机关随机抽选，市县检察院办理的案件一律由上一级检察机关组织监督。2014年深化改革以来，人民监督员共监督案件9241件。总体上，人民监督员制度整体运行比较流畅，但实践中也有一些不尽如人意的地方，尤其是在基层的个别地区存在的问题更为突出。

（一）人员选任环节“把关不严”

根据试点过程和最高人民检察院发布的《制度规定》和《人民监督员选任管理办法》得知，人民监督员的任职条件已经越来越进步，从过去的“精英化”朝着“大众化”过渡，并且增加不得担任人民监督员的“负面清单”。然而，实际操作中很难逃脱“体制”的怪圈。《制度规定》第六条第一款和《人民监督员选任管理办法》第十一条第二款的规定，虽然对党委、政府及其组成部门的负责人“关上大门”，但给普通公职人员“开了口子”，尽管设置这类人员所占比例一般不超过选任名额的50%，但由于普通民众忙于生产生活，导致人民监督员队伍最终还是由大多数公职人员、退休老干部、知名企业家等“社会名流”组成。在个别地区，司法行政机关商请有关单位和组织推荐的人民监督员多数是“有头有脸”的公职人员、退休人员或者是“小有名气”的中小企业家等知名人士，普通民众数量较少。人民监督员选任的入口关如果没有把好、把准、把到位，何谈对具体案件的监督。这诚然是值得检察机关深思的问题。

（二）监督过程存在“形式主义”

根据《监督工作规定》要求，人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的八种情形、三类案件进行监督，但实践中出现最多的情况是对“拟不起诉的”案件进行监督。通过调研发现，有的地方仅仅是挑几个有代表性的争议小的简单案件，邀请人民监督员进行监督，敷衍了事，并不是严格按照规定要求办理的；也有的地方，单纯是为了消除“空白点”或是完成任务指标，而邀请人民监督员进行监督；还有的地方，将所有的符合条件的案件都邀请人民监督员监督，但监督没有实质内容，在全国检察机关统一业务软件应用系统里机械化地录入案件名称、日期等基本信息，根本没有相关法律文书、会议记录等能证明监督过程的痕迹。这些不正常的现象，在一定程度上反映了人民监督员制度在个别地区的运行流于形式，没有被落实好、落实到位，需要引起检察机关高度重视。

（三）监督效力问题“悬而未决”

根据《监督工作规定》，人民监督员对所监督的案件有复议权，复议的最终决定与人民监督员决议不一致的，负责复议的人民检察院应当向提出复议的人民监督员说明理由。从此条的规定，可以看出：人民监督员的决议是不具有刚性的，需要通过检察机关内部程序转化为具有法律效力的决定，但这种转化就是审查和确认，无论设置多少复议环节都无助于改变人民监督员的决议不具有法律效力的性质[8]。此外，有些人民监督员迫于压力、碍于情面、拉不下脸，不愿也不敢与检察机关据理力争，每当监督案件的时候，基本都是配合检察机关，揣测着检察机关办案人员的意图去附和，其实质上监督与不监督没有任何区别，它已经失去了监督的意义，长期以往就致使人民监督员监督的公信力大打折扣，更不必谈监督的效力问题了。

（四）监督责任追究“尚存空白”

“有权必有责，用权受监督。”人民监督员制度是民众参与司法的重要途径，它代表人民行使对检察机关办理直接受理立案侦查的几种案件进行监督，既然是监督，就要对检察机关负责，对人民负责，更要对涉案犯罪嫌疑人负责。因此，将来的立法加以明确对人民监督员的发言决议承担一定法律责任是无可厚非的。然而，翻阅近年来关于人民监督员制度方面的规范性法律文件发现，鲜有提及人民监督员法律责任的条文，而更多的是权利和保障。针对这个问题，检察机关务必要引起注意，为保证人民监督员在讨论评议案件时，做到客观、公平、公正，防止出现不必要的复议和过度浪费司法资源现象，国家对人民监督员责任追究顶层设计已经迫在眉睫、不可或缺。

三、关于完善人民监督员制度的合理化建议

（一）优化选任条件，引导突破“体制”怪圈，引领走向更加“平民化”

《人民监督员选任管理办法》第八条规定了比较宽泛的条件，门槛也比较低，只要拥护宪法、品行良好、公道正派，身体健康的年满23周岁，达到高中学历的中国公民就可以担任人民监督员。同时，还也规定了“负面清单”（即哪些人不得担任人民监督员）和控制比例（具有在编机关事业单位人员比例不超过50%）。此外，明确了产生方式是自荐和组织推荐两种相结合。针对这些规定，看似已经比较合理，但实际还有进一步优化的空间。在此笔者提两点建议：一是合理确定选任年龄、学历等基本条件。人民监督员作为“民众参与司法”的重要方式，理应体现广泛性，年满18岁的公民已经具有一定社会阅历，对各种社会关系也有一定了解，相信可以胜任人民监督员的职责任务。对于学历问题，建议进一步降低。二是继续压缩具有“体制”嫌疑的人员比例。比如，统一规定在职行政机关、事业单位、国有企业在编人员及退休退职人员比例不得超过选任人数的25%。为促使人民监督员制度走向“平民化”，建议借鉴日本检察审查会人员的产生方式，增加临时随机抽取的方式，且坚持以自愿为前提的原则，每次人民监督员评议案件须临时随机抽取，并与之前自荐、组织推荐产生的固定人员结合起来，共同监督案件。具体控制比例详见表一。

表3.1 人民监督员选任人员控比表（100%）

（二）拓展监督范围，重点强化对检察机关侦查权和起诉权的监督

随着国家监察法首次制定和刑事诉讼法重大修订，开创了权力监督新格局，而检察机关仍有权对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的14种罪名进行侦查。此条文重申人民监督员制度存在的前提和强化的基础依然没有改变。因此，在办理司法工作人员渎职犯罪案件中涉及《监督工作规定》明确的八种情形及三类案件，则必须启动人民监督员程序。与此同时，新修订的《人民检察院组织法》在第二十七条明确规定：人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。它并没有对办案活动作出具体的解释，需要检察人员发挥主观能动性。笔者通过对美国、日本等类似制度的考究，提出建议进一步拓展案件监督范围，可以考虑将审查起诉环节几种特殊刑事犯罪纳入监督范围。针对监察委员会移送的重大职务犯罪案件、可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件以及涉及群体性利益、公共利益的涉众型案件可以进行监督，尤其是在拟作出不起诉决定时，必须接受人民监督员监督。此外，人民监督员对重大案件批捕、评查和检察机关怠于行使或违法行使诉讼监督权等也可以尝试进行监督。这样的规定也是《人民检察院组织法》第二十七条题中应有之义。

（三）增强监督刚性，尝试赋予人民监督员知情权、阅卷权和会见权

人民监督员既然是进行监督，第一步必须保证监督结果的精准性、科学性、有效性，第二步才是增强监督刚性、执行监督结果的问题。首先解决第一个问题，要尝试赋予人民监督员知情权、阅卷权和会见权等“三权”，以帮助其尽快弄清案情、查明真相。一是规范人民监督员阅卷程序。对人民监督员评议的案件一般应当提前组织安排阅卷，对于涉密的，把案卷适当作技术处理，并依法履行报批手续；对于存疑的，可以向案件承办人等有关人员提问。二是落实人民监督员会见权。会见权是“双向选择”的权利，人民监督员认为有必要会见犯罪嫌疑人时，可以向检察机关提出。犯罪嫌疑人申请会见人民监督员的，也可以向检察机关提出。人民监督员通过会见并听取意见，实现“兼听则明”的目的，以更好地帮助人民监督员监督评议案件。第二个问题，如何增强监督刚性？人民监督员制度不能像日本检察审查会制度那样激进，但要适当增强其刚性。比如，一是推行人民监督员监督意见随卷移送制度，以形成对案件承办人的潜在震慑；二是推行意见分歧提交检委会制度，承办人不采纳监督意见的，必须提交检委会讨论；三是试点推行异地复议制度，对于未采纳监督意见的县（市、区）基层院，可以层报省级院进行指定，由地级市院异地复议；对于未采纳监督意见的地级市院，由省级院直接进行复议，复议决定为最终决定，结果当然执行。具体制度设计见表二。

表3.2 异地复议制度设计

备注：“异地复议”一定程度上突破了传统意义上的复议理论。在这里，笔者在没有将本制度设计归于何种制度之前，暂且称之为“异地复议”。

（四）探索追责机制，畅通监督程序，推动人民监督员行使权力与承担责任相统一

无论是查阅中国知网法律总库，还是翻阅规范性法律文件，均没有查阅到对人民监督员因错误履行职责而被追责规定的规定或案例，可以说，人民监督员制度在追责方面尚存法律空白。未来一旦立法确定追责程序，可能会影响民众参与司法的积极性，很多人民群众可能担心被追责而不愿参与，甚至还与人民监督员随机抽选方式相悖，有种“强加于人”嫌疑。其实，这种顾虑是可以打消的。第一，人民监督员选任采取自愿为前提的原则，如果人民监督员对监督案件后果存在担忧，在任命为人民监督员之时可以提出异议，并拒绝担任。第二，按照“有权必有责，用权受监督”的理论，规定追责程序毋庸置疑，虽然人民监督员的监督权并不是什么大权力，但有时可以决定是否限制或剥夺人身自身自由，是否没收个人部分或全部财产等。第三，“权责相适应、权责一致”决定追责是有限度的，不可能被无限放大。为更好地促进人民监督员依法履职，同时，又不打击人民监督员履职积极性，建议科学制定追责标准，严格控制追责的力度。在追责标准方面，主要以主观故意或恶意为依据，考察在发表意见前或发表意见时，是否有人为因素干扰。同时，参考复议决定和法院判决等来辅助作出是否进行追责的判断；在追责力度方面，主要采取暂停履职、禁止履职等方式。比如，一次评议存在重大错误或累计三次以上存在较大错误的，五年内不得担任人民监督员。总之，人民监督员制度的追责机制尚处于初步探索阶段，还有待于广大法学法律工作共同努力完善，让人民监督员制度走向更加健全、更加完善的明天。