论美国军警结合、突出海防的边海防体制

况腊生

(1.军事科学院，北京 100091)

“9·11”事件后，“时代主题转换，海洋非传统安全问题兴起，霸权护持战略考虑以及潜在竞争对手变化都促使美国思考，如何在一个变化的世界中有效控制海洋”。(1)杨震、周云亨、朱漪:“论后冷战时代中美海权矛盾中的南海问题”，《太平洋学报》，2015年第4期，第35页。利用军事、经济和科技优势，美国建立军警结合、突出海防的边海防体制，以追求边海防所谓“绝对安全”，并有效维护霸权地位。学界对美国边海防力量建设及个别管理制度的研究较多，深入系统的研究相对缺乏。(2)李培志编译：《美国海岸警卫队》，社会科学文献出版社，2005年版；何学明等编著：《美国海上安全与海岸警卫队战略思想研究》，海洋出版社，2009年版；王亚宁：“美国边境巡逻队的历史演变与启示”，《广西警官高等专科学校学报》，2016年第4期；李培志、王英：“美国海岸警卫队‘综合深水系统’现状及启示”，《武警学院学报》，2003年第2期；何杰：“美国海岸警卫队小艇装备体系研究”，《舰船科学技术》，2016年第4期；宋云霞译：《美国海上行动法指挥官手册》(2017版)，海洋出版社，2019年版；欧阳期林、孙西镇：“美国海岸警卫队现代化建设现状”，《公安海警高等专科学校学报》，2003年第2期；Chad W. Harris,“Strength of the Physical Protection System along the U.S.-Canadian Border”, The Homeland Security Review, Vol.6, No.3, 2012; Sharryn J.Aiken and Donald Calloway, “Migration Law in Canada”, Wolters Kluwer Law & Business, No.9, 2013; Cooper J. A., Connor M. C. and McIvor. S., “Coastal Defences versus Coastal Ecosystems: A Regional Appraisal”, Marine Policy, No.7, 2020.

人员和贸易往来的安全是现代边海防的主要内容。美国是近年中国最大贸易伙伴之一和最大贸易顺差来源国，也是中国民众出境人数最多的目的地国家。特朗普上台后，将国土安全视为国家核心利益之一，视中俄两国为对手国家，不断强化美国边海防建设，利用海防力量进一步钳制中俄等国，同时积极控制网络、太空等新兴边海防领域，以维护其霸权。深入研究美国边海防体制，既有利于促进中美两国人员与贸易的正常往来，也可以为健全我国边海体制提供有益借鉴，更能有效应对美国的围堵和霸权政策，维护中国边海防安全和经济发展等合法权益。

一、“9·11”事件后美国边海防体制的确立

“9·11”事件后，美国吸取教训整合了国内分散的边海防力量，成立了国土安全部并由其集中统一管理边海防事务，通过军警结合、海陆分防和突出海防等方式，更好地维护边海防安全和霸权地位。

1.1 美国国土安全部统一管理边海防事务

为确保边海防安全，2002年，美国通过《国土安全法》，合并海关、移民、边检、签证、缉毒、反恐、公民服务、海岸警卫队、边境巡逻警察、网络安全、应急管理、特勤、抢险救灾、交通运输、查禁大规模杀伤性武器等22个不同联邦部门和机构及其职能，成立了专门负责国土安全的国土安全部，集中统一管理边海防事务。

美国国土安全部依法管理边海防事务的范围非常广泛。以国土安全部海关与边境保护局为例，其法律职责就涉及《美国法典》50卷中的26卷之多，包括农业、外籍人与国籍、银行与银行业、人口普查、商业与贸易、资源保护、版权、罪行和刑事诉讼、关税、食品与药品、对外关系与交往、国内税收法典、酒、货币和财政、航行与通航水域、专利、邮政、公共建筑-财产与工程、公众健康与福利、公共土地、铁路、航运、电报-电话和无线电讯、领地与岛屿属地、运输、战争与国防等。美国国土安全部管理的边海防范围包括陆地边界、沿海水域、海上边界及相应延伸的空中边界。如国土安全部海关与边境保护局是负责边海防管理的主要执法机构之一，首要任务是维护陆地边界和部分海岸线安全，设有海空执法行动队、陆地执法行动队、边境巡逻警察总队等部门。截至2018年，该局负责保护近12 000公里陆地边界、150 000多公里海岸线、328个陆海空入境口岸。(3)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

1.2 美国边境巡逻警察总队负责陆地边防

美国边境巡逻警察总队隶属于国土安全部海关与边境保护局，是美国三大联邦警察队伍之一(另两个是国会警察和公园警察)，其首要任务是维护全部陆地边境和部分海上边境的安全(佛罗里达州、波多黎各和维京群岛的海上边境)。该总队管辖从陆地和海上边界线向内100公里的地域范围，涉及美国2/3的人口。(4)Todd Miler, Border Patrol Nation: Dispaches form the Front Line of Homeland Security, City Lights Publishers, 2014, p.13.

该总队的主要目标是防止非法入境，禁止毒品走私与其他犯罪，同时迫使那些寻求合法入境许可的人在入境口岸接受检查。(5)U.S. Immigration and Naturalization Service, 2000 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, U.S. Government Printing Office: Washington, D.C., 2002, p.230.美国《2012—2016边境巡逻战略规划》指出，为阻止并化解边境安全威胁，培养形成及时、规划良好、具有可操作性的情报能力十分关键。(6)唐超、周烨：“美国陆地边境安全风险防控模式的借鉴”，《广西警察学院学报》，2017年第5期，第45页。为此总队建设了一个情报集成平台，以集成边境巡逻队、海关与边境保护局、调查联络办公室和边境情报中心等单位的情报信息。

该总队实行总队—边区—分队—巡逻站四级指挥体制，总队设在首都华盛顿，下设北部边区、南部边区和加勒比边区。三大边区共下辖20个分队，分队共下辖140个巡逻站，其中北部边区8个分队、共54个巡逻站，南部边区10个分队、共79个巡逻站，加勒比边区2个分队、共7个巡逻站。总队还设有特别行动处，参与边境巡检、反恐、缉毒、灾难救援、人质营救、重大活动安保等任务，如参与“卡特里娜”飓风救援行动。总队装备各类高精度探测设备，配备有 10 000 余辆越野车、100余艘巡逻艇、数十架飞机，包括P-3猎户座侦察机、“黑鹰”直升机、“捕食者”和“死神”无人机等。

1.3 武装力量性质的美国海岸警卫队负责海防

按照《美国法典》关于武装力量的规定，美国武装力量是指陆军、海军、空军、海军陆战队、太空军和海岸警卫队，(7)“Title 10-Armed Forces (last rev. July 8, 2020)”, United States Code, CustomsMobile, https://www.customsmobile.com/uscode/title10_subtitleA_partI_chapter1_section101, 访问时间：2020年8月20日。美国海岸警卫队负责海防安全管理。1915年，美国财政部海上缉私巡逻艇局和救生局合并成立海岸警卫队，隶属财政部。后来海岸警卫队又陆续合并商业劳动部海上航行和检查局及财政部灯塔局。“9·11”事件后，美国海岸警卫队负责海上反恐。

国土安全部成立后，美国海岸警卫队归其管理，是唯一不受美国国防部管辖且拥有执法权的近海防御部队，也是美国除海、陆、空、海军陆战队和太空军之外的第六军种，被赋予在美国海域和公海执法的权力。根据《海岸警卫队法》相关规定，美国海岸警卫队的主要职责为:执行或协助执行美国管辖的公海和水域的所有适用的联邦法律；进行海上空中监视或拦截，以执行或协助执行美国法律；执行法律，颁布和执行条例，促进美国管辖的公海和水域内的生命和财产安全，涵盖法律未具体授权给其他执行部门的所有事项；在适当考虑国防要求的情况下，开发、建立、维护和运营海上航行辅助设施、破冰设施和救援设施，以促进公海和美国管辖水域上、之下和上方的安全；根据国际协定，在公海和美国管辖水域以外的水域上、之下和上方开发、建立、维护和运营破冰设施；从事公海和受美国管辖的水域的海洋学研究；保持一种随时准备协助美国防卫的状态，包括在根据第103条作为海军专门部队运作时。(8)“Title 14-Coast Guard(last rev. July 8, 2020)”, United States Code, CustomsMobile, https://www.customsmobile.com/uscode/title14_subtitleI_chapter1_section102, 访问时间：2020年8月20日.

美国海岸警卫队总部机构为司令部，驻地华盛顿，设有司令、副司令和参谋长，负责制定政策、部队建设、战备训练、兵役动员、武器装备研制与采购和后勤保障等。司令是最高行政首长，军衔为海军上将，由总统提名，经参议院批准后任命，任期4年，可以连任。司令、副司令和参谋长任免条件、程序、退役条件等，均由《海岸警卫队法》规定。(9)同②。

按照地理位置划分，美国海岸警卫队下设太平洋地区和大西洋地区两个地区司令部，为海岸警卫队日常管理和作战指挥机构。地区司令部设司令(中将)、副司令、参谋长(少将)等职。太平洋地区司令部设四个海岸警卫区和一个地区保养与后勤司令部，责任区域为北极、美国西部和太平洋地区，司令部驻地位于加利福尼亚州的阿拉美达。大西洋地区司令部设五个海岸警卫区和一个地区保养与后勤司令部，责任区域包括美国东部、大西洋、大湖区和墨西哥湾等地区，司令部驻地位于弗吉尼亚州的朴次茅斯。每个海岸警卫区配备海事安全处、航空站、舰艇停泊点和舰艇。在海岸警卫区之下设若干个海岸警卫站、海岸警卫航空站，直接管理执法舰艇和飞机。海岸警卫队还设置三个海外行动指挥部，分别是位于日本的远东指挥部、荷兰的欧洲指挥部和巴林的西南亚指挥部。

美国海岸警卫队平时归国土安全部管辖，行使海上执法权。战时归海军管辖，承担作战任务，但战时并不改变其海上执法机构的性质。如战时美国海军舰艇搜寻、追踪和阻止涉嫌走私毒品的船只时，只有搭载的海岸警卫队执法人员，才有权登船检查并执行逮捕和扣押。(10)夏天：“大国竞争时代的美国海岸警卫队任务转型”，知远战略研究所，2019年4月23日，http://www.knowfar.org.cn/html/zhanlue/201904/23/876.htm。

二、美国边海防体制的形成原因与本质

美国优越的自然地理条件为其军警结合、突出海防的边海防体制奠定了基础。同时，为维护自身霸权，美国一直力图钳制欧亚大陆任何国家的崛起，所以必须强化其海防力量建设。这既是美国边海防体制的形成原因，更是本质。

2.1 维护本土所谓“绝对安全”和霸权地位的本质需要

美国边海防地理条件比较优越，既是陆地大国，也是海洋大国，东西分别是大西洋和太平洋，南北陆地邻国是墨西哥和加拿大，与中美洲国家隔着加勒比海和墨西哥湾。“东西两大洋，南北无强邻”，这种优越的地理条件曾经有效保障了美国的边海防安全。

在崛起的初级阶段，美国利用优越的地理条件提出“门罗主义”，要求欧洲列强不得干预美洲事务，以方便其在美洲大陆的侵略扩张。“门罗主义的目标是将欧洲的势力从西半球赶出去，避免和它纠缠不清”，(11)[美]马汉著，萧伟中、梅然译：《海权论》，中国言实出版社，1997年版，第132页。由此美国确立了其在美洲大陆的领导地位。此后，利用两次世界大战，美国确立了世界霸主地位。

冷战结束后，传统军事威胁和武装冲突大幅度增加，传统安全问题还是主要的安全问题。保卫本土安全是美国边海防的首要任务，(12)柯春桥、 李水生：“从2004年《美国国家军事战略》报告看美军战略走向”，《外国军事学术》，2004年第9期，第30页。边境安全对美国国家安全至关重要，(13)Office of the Press Secretary, “Fact Sheet: Executive Order: Border Security and Immigration Enforcement Improvements”, Official website of the Department of Homeland Security, February 21, 2017, https://www.dhs.gov/news/2017/02/21/fact-sheet-executive-order-border-security-and-immigration-enforcement-improvements.但主要威胁来自海外。2002年7月，美国公布首份国土安全国家战略，将国土安全目标确定为防止恐怖袭击，并系统阐述了本土防卫的目标、重点及政策措施，(14)Office of Homeland Secretary, National Strategy for Homeland Security, July 2002, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/nat-strat-hls-2002.pdf.表明美国国家安全战略开始由“重国外、轻国内”调整为“内外并重”，保卫国土安全成为重点内容，美国开始集中力量进行海外“反恐”战争，以维护本土安全。

当美国聚焦海外“反恐”战争时，以中国为代表的新兴国家快速发展，美国认为自己的霸权地位受到了挑战。美国重新调整战略，将战略重心逐渐转移到亚太地区，重点从全球“反恐”战争转变为应对中国等新兴大国的崛起，以维护自身霸权和所谓“绝对安全”。2012年，奥巴马总统在西点军校演讲中提出美国要继续领导世界一百年，也就是要长期充当世界霸主。2017年，特朗普政府发布《国家安全战略报告》，主旨是“美国第一”，即追求自身所谓“绝对安全”，包括边海防的“绝对安全”，同时维护霸权地位。

在现代化海军和海上强国面前，太平洋和大西洋早已无法给美国提供天然海防屏障，而且地球表面的3/4为海洋，要维护本土所谓“绝对安全”和世界霸主地位，美国就必须突出海防建设，利用绝对优势的海防力量防止外部入侵并控制全球。

2.2 实现钳制欧亚大陆国家崛起的需要

完成美洲大陆的扩张后，美国发现自己在地理上被欧亚大陆包围，太平洋和大西洋都濒临欧亚大陆，世界力量的中心一直都在欧亚大陆，美国面临欧亚大陆海洋强国的海上夹击。“谁控制了东欧，谁就控制了全世界”。(15)[英]哈尔福德·麦金德著，林尔蔚、陈江译：《历史的地理枢纽》，商务印书馆，1985年版，第5页。美国开始通过东西两大洋向欧亚大陆扩张，目的是要钳制和包围欧亚大陆，防止任何欧亚大陆国家崛起，所以需要突出海防建设。美国一方面提出了“机会均等”政策，要求参与欧洲列强在亚洲的殖民地分割；另一方面，美国逐渐从大陆扩张主义转向海洋扩张主义，从东西两大洋逼近欧亚大陆。马汉力促美国从美洲陆地扩张转向海洋扩张，“我国在幼年时期，只濒临大西洋；青年时，我们的疆域抵达墨西哥；正直盛年的今天，我们又与太平洋比邻而居。我们的脚步不会停下来，我们要在海平面的另一端寻求新的利益，尽管可能存在着各种危险，但为了我国未来的发展，冒险是值得的。”(16)[美]马汉著，萧伟中、梅然译：《海权论》，中国言实出版社1997年版，第311页。马汉的海权思想适应了美国海外扩张的理论需要，也奠定了美国全球海洋战略的基础。在马汉的影响下，美国前总统西奥多·罗斯福对“门罗主义”做了最具干预意义的诠释，坚持美国有义务让全世界感受其影响力，主张美国应基于国家利益积极参与世界事务，在政治上将美国强力推向世界舞台。因此美国开始从大陆扩张主义转向海洋扩张主义，通过海洋向欧亚大陆四周扩张，从海上包围欧亚大陆。此后美国逐步占领欧亚大陆两侧的太平洋和大西洋岛屿，先后占领中途岛、夏威夷、威克岛、菲律宾、关岛、波多黎各等太平洋重要岛屿，占据巴拿马运河，控制加勒比海。“二战”期间，美国以50艘二手驱逐舰换得英国在大西洋的纽芬兰、百慕大和特立尼达等地。同时期美国又获得格陵兰和冰岛基地。美国还以借参战为名，夺取了日本占领的东南亚岛屿。

“二战”结束后，美国成为世界上最强大的国家。为更好维护自身边海防安全和确立世界霸权地位，美国学者尼古拉斯·斯皮克曼提出了所谓“新边疆”理论，“谁支配了边缘地带，谁就控制了欧亚大陆。谁支配了欧亚大陆，谁就掌握了世界”，(17)[美]尼古拉斯·斯皮克曼著，俞海杰译：《和平地理学——边缘地带的战略》，上海人民出版社，2016年版，第58页。要求把边海防线推到欧亚大陆边缘，以钳制欧亚大陆，这直接导致了围堵苏联的冷战政策。美国地缘政治指导思想和总目标是防止出现一个能够主导欧洲或亚洲从而向美国提出挑战的大国，同时还防止欧亚大陆形成排斥美国的联合，(18)[美]兹比格纽·布热津斯基著，中国国际问题研究所译：《大棋局:美国的首要地位及其地缘战略》，上海人民出版社，2007年版，第42-74页。防止任何潜在的全球竞争者的出现。(19)Excerpts from Pentagon’s Plan, “Prevent the Emergence of a New Rival”, New York Times, March 8,1992.美国开始把军事力量部署到欧亚大陆沿岸和心脏地区，在欧亚大陆东西两侧部署数道军事基地链，包围和钳制欧亚大陆大国崛起。当前美国在欧亚大陆东西两翼的军事基地呈巨大的“V”字形，一条由阿拉斯加而下，一条由北欧而下，交汇于底端印度洋的美军迪戈加西亚基地。从“V”形分布图可以看出，美国通过以海制陆，凭借强大的海军力量，两面夹击钳制欧亚大陆，(20)根据美国国防部2013财年《基地设施报告》，当前美国各类海外军事基地共598个，分布在世界40个国家。但学术界普遍保守估计总数量超过1 000个。李坡、朱启超、张煌：“美军海外基地的源起与发展”，《军事历史研究》，2013年第4期，第109页。从而确立全球霸权地位。

2.3 控制海洋，抢夺海洋资源的需要

“谁控制了海洋，谁就控制了世界”。美国在美洲大陆崛起后，开始积极抢占海上航道资源，通过占据关键航道控制海洋，进而控制欧亚大陆。美国目前控制了16条世界海上交通要道。(21)包括：控制位于瑞典和丹麦之间的卡特加特海峡，迫使俄海军波罗的海舰队成为内海舰队；控制好望角海峡，这里是众多超级巨轮必经之地；控制格陵兰-冰岛-联合王国海峡，包括丹麦海峡和冰岛英伦三岛之间的水道，是俄海军北方舰队进入大西洋必经之地；控制地中海直布罗陀海峡和苏伊士运河，直布罗陀海峡是地中海进入大西洋唯一要道，承担欧亚80%海运任务，是连接大西洋和印度洋、太平洋的捷径；控制中东石油出口大动脉的霍尔木兹海峡和连通地中海、红海和印度洋的曼德海峡；控制西太平洋马六甲海峡、巽他海峡、望家锡海峡、朝鲜海峡；在太平洋控制阿拉斯加湾北航线。通过控制这些海上交通要道，美国钳制欧亚大陆、确立世界霸权地位的目标得以实现。

除此之外，美国利用海防力量到处抢夺海洋资源。按2010年美元不变价格计算，2030年全球海洋经济将超过3万亿美元，大致相当于德国2010年的国内生产总值，占世界经济增加值的2.5%，海洋产业将雇用4 000多万人。(22)林香红：“面向2030：全球海洋经济发展的影响因素、趋势及对策建议”，《太平洋学报》，2020年第1期，第57页。近年来，由于北极存在丰富的油气等自然资源，以及全球变暖凸显北极航道的战略地位，(23)北极地区仅油气资源就价值118万亿美元。佚名：“北极油气将是俄经济的重要引擎”，《世界石油工业》，2015年第2期，第84-85页。美国海岸警卫队开始积极布防北极。2007年，海岸警卫队开始在北极地区进行演习，实施“北极十字路口”行动。(24)孙凯、吴昊：“美国海岸警卫队和美国北极安全利益的维护”，《美国研究》，2017年第8期，第128页。美国海军在北极地区部署核动力航母编队，成立北极特种作战部队，发布“北极路线图”，其“海狼”号核潜艇多次成功穿越北极地区。2013年美国发布《北极地区国家战略》和《北极地区国家战略实施计划》，美国国防部、海军、海岸警卫队陆续发布各自的北极战略。美国海岸警卫队陆续出台《2013年美国海岸警卫队北极战略》《海岸警卫队2018—2020年战略计划》《北极战略展望》等北极战略文件，积极充当北极事务的重要参与者，联手加拿大、挪威等国军队和海岸警卫队举行北极军事演习。特朗普上台后，强化北极地区军事部署，频繁试验极地新装备、加强人才储备和情报搜集等工作。2017年4月，特朗普签署行政命令，推翻奥巴马的环保禁令，扩大在北极近海石油与天然气的开采。

2.4 保护和发展海洋经济的需要

美国海岸线长22680千米，拥有1135万平方千米专属经济区，为专属经济区最大面积国家。(25)李双建、于保华等著：《美国海洋战略研究》，时事出版社，2016年版，第53页。美国有1.4亿人口居住在沿海地区，预计2025年将有75%的美国人居住在沿海地区，95%的外贸进出口物资通过海上运输，美国沿海地区每年经济产值总计超过1万亿美元，约占国内生产总值1/10。(26)杨金森著：《海洋强国兴衰史略》，海洋出版社，2014年版，第195页。近年来，海洋经济在美国国家发展中占据重要地位。在美国，海洋经济指来自海洋(或五大湖)及其资源为某种经济直接或间接地提供产品或服务的活动，统计的六大产业包括建筑业、海洋矿业(含油气业)、船舶修造业、生物资源业、旅游业、交通业，未纳入统计的有海洋科研与教育、海洋保险、海洋工程与设计等。(27)林香红：“面向2030：全球海洋经济发展的影响因素、趋势及对策建议”，《太平洋学报》，2020年第1期，第51页。到2013年美国的海上航运、海洋工程建设、能源开发、商业捕鱼、休闲垂钓和划船、水产养殖、旅游等经济活动贡献了2 580亿元产值。(28)同②。2015年，美国海洋经济依托152 000家商业机构，共提供320万个就业岗位，创造约3 200亿美元的产品和服务，贡献了全国2.3%的就业和1.8%的国内生产总值。(29)“The National Ocean Economics Program”，Center for the Blue Economy of Middlebury Institute of International Studies at Monterey, November 16, 2017, https://www.oceaneconomics.org/About/overview.aspx.

三、美国边海防体制运行特点

3.1 南北陆地边境实行差异化管理

由于美国和加拿大经济发展水平相当，都执行类似移民政策，不存在大规模非法移民和毒品武器走私问题，所以两国在边境地区不设军事驻防，但存在法律管理。美国国土安全部海关与边境保护局有4 000多名边境警察巡逻美加边境，还有8 000多名边境工作人员在119处口岸检查旅客和货物，另外还部署大量直升机、船艇和其他装备。

由于墨西哥与美国经济发展水平差距巨大，美墨边境成为非法移民偷渡美国的主要通道，也是毒品和武器装备走私美国的主要通道，(30)东南亚“金三角”、西亚阿富汗和美洲哥伦比亚为全球三大毒品中心，来自哥伦比亚的毒品，通过墨西哥到达美国，使得美国以世界5%的人口，消耗了60%的毒品，催生出一个千亿美元的毒品市场。严重威胁美国国土安全。所以，美国不惜花费高昂代价修筑美墨边境隔离墙，阻止来自墨西哥的非法移民和武器装备与毒品走私。

通过南北边界差异化管理，美国陆地边界治理效果显著。从2006—2017财年，估计被侦查到的非法入境者人数从两百万下降到约五十万。(31)Department of Homeland Security, “DHS Border Security Metrics Report”, February 26, 2019, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/ndaa_border_metrics_report_fy_2018_0_0.pdf, p.12.2018财年，美国边境巡逻警察总队缴获超过38 000磅的毒品。(32)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

3.2 着重加强海防力量建设

美国海岸警卫队平时归国土安全部领导，战时属海军领导，是美国海军战略后备队，其规模被列为世界第九大海军航空兵和第十大海军，由现役、预备役和辅助人员组成，现有4万多现役军人、3万多预备役军人和辅助人员。美国海岸警卫队拥有海洋安全与安保分队、海洋安全反应分队、战术执法分队、港口安全分队、国家打击分队和地区潜水分队等专业力量。(33)吴凡：“美国海岸警卫队突发事件应急处置及其启示”，《国际交流》，2017第1期，第48页。

美国海岸警卫队装备精良，拥有1 000余艘各类舰艇(其中大中型舰艇200余艘)和200多架固定翼飞机和直升机以及若干架无人机，执法舰艇装备了现代化的作战指挥控制系统(C4ISR系统)和全球定位系统等，可随时召唤附近海域飞机和舰艇支持。为应对边海防形势发展需要，在20个世纪90年代，美国海岸警卫队开始实施为期二十年的武器装备更新计划——“深海任务计划”，投资数百亿美元，更换大量现代信息化武器装备，包括数艘装备综合性电子通信系统、可停放两架直升机的4 000吨级大型新式巡逻舰，数十艘巡逻快艇和小巡逻艇，全新海上巡逻机、大型运输机、长航程无人机、快速反应巡逻艇和作战指挥控制系统(C4ISR系统)等。如“汉密尔顿”舰装备了先进小口径舰炮和机枪、MK15“密集阵”近防火炮系统、“鱼叉”反舰导弹和防空导弹、对空对海搜索雷达、电子支援设备、火控系统以及多频段通信系统，其舰载对抗装置为一座全自动“超高速布撒箔条诱饵系统”，具有很强的干扰雷达和导弹的能力。该舰指挥和控制系统包括十多台显示器，能同时跟踪、定位和监控多个目标，并完成海上规避和搜救等任务。

2019年1月，美国海岸警卫队开始建造首艘新型近海巡逻舰，预计2022年服役。该型舰长109.7米，配备飞行甲板和先进的作战指挥控制系统(C4ISR系统)，搭载MH-60R“海鹰”直升机或MH-65“海豚”直升机以及3艘具备超视距作战能力的小艇，可在海上进行长期独立部署，并执行海上缉私、拦截非法移民、营救和保护港口等多种任务。美国计划建造25艘该型舰，以取代服役30多年的中型巡逻舰，(34)“美国海岸警卫队即将建造第二艘近海巡逻艇”，国防科技信息网，2020年3月15日，http://www.dsti.net/Information/News/118963。未来该舰将成为美国海岸警卫队主力舰船。

3.3 边海防管理力量前移

法律上的边界仅仅是有形边界，实际是国土安全的最后防线。为更好确保边海防安全，美国认为应将边界范围推向境外，以提前过滤掉边海防危险因素。边海防力量前移，是指把对边界线的管理向边界线以外推进，实质上是提前介入管理那些需要跨进一国边界线的人、物及交通工具等，把可能的威胁和危险因素提前过滤掉。2002年美国《国土安全国家战略》规定：在威胁到达我们的边境之前即予以查明并加以消灭，以此保卫美国、美国人民和我们在国内外的利益。(35)Office of Homeland Security, National Strategy for Homeland Security, July 2002, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/nat-strat-hls-2002.pdf.目前美国海防范围从1 000海里(约1 852千米)扩展到2 000海里(约3 704千米)。(36)赵伟乐：“中国海警力量体系建设——基于新海防安全观的思考”，《公安海警学院学报》，2014第12期，第51页。

(1)入境美国的人员在出境国接受美国安检。美国国土安全部移民与海关执法局现有两万余名雇员，分布在美国及其他46个国家和地区的400多个办事机构，(37)戴铭、杨淑学：“美国移民和边境执法工作”，《现代世界警察》，2018年第6期，第30页。充当驻外使馆外交官，专门审查各类入境美国人员的签证，拒绝危险人员的签证。截至2019年底，美国移民与海关执法局在全球50个热点国家的67个美国武官办公室部署了180多名特工，调查跨国犯罪组织、“恐怖分子”和其他犯罪组织，在2017财年逮捕了4 818名犯罪分子。(38)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-ice.

在出境国机场提前安检入境美国的人员。美国国土安全部以反恐名义在德国开展的“入境报告项目”，要求从德国机场飞往美国的乘客，在登机前接受调查和询问，并可建议航空公司拒绝某些外国乘客登机。2016年12月，美国与加拿大签署新的预先清关协议，(39)美国国土安全部海关与边境保护局驻外官员对前往美国的旅客及其随行货物或行李，在其出境港口进行预先检查(入境所需的移民、海关和农业检查)并作出可接纳性决定，但保留在抵达美国后再检查的权力。将原仅限于空中预先清关的协议扩大到所有运输方式。按照协议规定，美国海关人员在加拿大海关进行通关预检，可以临时拘留或逮捕威胁美国安全的犯罪嫌疑人。美国还与爱尔兰、阿联酋等多国达成预先清关协定。2017年12月，加拿大国会通过相关法案，允许美国国土安全部官员驻守加拿大国内机场和火车站，并有权询问、搜查和扣押前往美国的加拿大公民。通过这种前置手段，仅2015年美国就阻止了8 100名“恐怖分子”及其嫌疑犯从海外登上赴美航班。(40)“为了本土安全，越来越多美国国土安全特工去往世界各地”，新浪科技网，2017年12月28日，https://tech.sina.com.cn/roll/2017-12-28/doc-ifyqcsft7419306.shtml。

(2)海运入境美国的货物在起运港接受美国安检。美国每年进口货物总价值中，50%以上为海运集装箱。为杜绝携带大规模杀伤性武器或“恐怖分子”的集装箱进入本国，美国将“集装箱安全倡议”(又称“集装箱安全计划”)推行到全世界主要港口。该倡议主要内容包括：第一，广泛采用智能化、不易改装的集装箱；第二，在起运港利用智能自动化技术快速识别和锁定高风险集装箱；第三，在起运港对确定为高风险的集装箱开箱查验。美国海关与边境保护局派出工作小组常驻实施“集装箱安全倡议”的外国港口，和港口所在国家政府相关机构建立可识别出具有高风险集装箱的安全标准，通过大规模X射线和伽马射线成像系统及辐射检测装置等，采取非侵入式检查，检测藏在货物集装箱和其他进入美国的运输工具上的非法和危险物品，共同筛选并查验高风险集装箱。

实施“集装箱安全倡议”使美国有能力将可能含有恐怖威胁的集装箱阻止在美国海岸之外，但对于美国港口出口的集装箱却没有类似检查。尽管处于不平等主权让渡状态，但考虑到重要经济利益，外国一般不会拒绝加入该倡议。目前北美、欧洲、亚洲、非洲、中东、拉丁美洲和中美洲的大部分港口都已经加入美国的“集装箱安全倡议”，检测全球58个港口出口的货物占美国所有海运集装箱货物的80%以上。(41)彭传圣：“美国集装箱安全倡议在全球的实施”，《集装箱运输》，2007第10期，第9页。截至2019年底，美国海关与边境保护局进行了8 300万次非侵入式检查，缴获了18 500多个麻醉品和7 900万美元以上的货币。(42)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

(3)利用高科技装备实现海防前移。为尽早发现远海安全威胁，提前锁定并处置威胁因素，从2004年起，美国启动“海域态势感知国家计划”，通过预先布置各种检测设备和系统，如卫星和近岸雷达、全球性海洋信息系统、全球海洋实时观测网、船舶自动识别系统数据和船舶远程识别与跟踪系统等，以及伙伴国家和地区的信息共享系统以及相关企业、协会和联盟的信息，能在入境船舶到达美国海岸线的数天前，提前提供威胁评估信息，以便尽早作出应对预案。同时美国规定入境船只必须在抵港96小时前书面通知海岸警卫队，并强制其在离岸20海里外接受检查，否则不准进港。美国国土安全部还拥有一支由数十架 P-3侦察机组成的侦察编队，在墨西哥湾、加勒比海和太平洋地区执行日常巡逻任务。

3.4 完善以《国土安全法》为核心的边海防法律制度体系

美国建立健全以《国土安全法》为核心的边海防法律制度体系，以提高边海防管理效率。

(1)法律层次的规范，是由国会通过并由总统签署的关于边海防事务的基本法律制度。

①核心基本法是2002年的《国土安全法》。根据该法，美国设立主管边海防事务的国土安全部，规定其主要任务是：防止“恐怖分子”和“恐怖工具”进入美国，确保边境、领水、港口、码头、水道、航空、陆路和海上运输系统的安全，发放移民签证，执行海关法规，确保合法交通和商业的快速、有序和高效流动。

②相关法律制度主要包括：应急管理的法律、移民和边境安全的法律、海事安全的法律、运输安全的法律、反恐的法律、打击人口贩卖的法律、海洋资源保护的法律等。如2017年《消灭人口贩卖法》，要求国土安全部调查、逮捕和起诉人口贩卖者，并制定一项被害人甄别议定书，以便在打击人口贩卖活动的执法行动中使用。国会还会不定期修订上述法律，以适应边海防形势发展需要。

(2)行政命令和指令。由于国会立法程序繁杂和时间冗长，难以及时有效应对边海防形势发展需要，法律规定总统有权制定行政命令和指令，以及时规范边海防活动。如2017年3月特朗普签署第13780号行政命令《阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划》，即著名的“禁穆令”，禁止美国向伊拉克、伊朗等7个国家的普通公民发放签证。特朗普还签署了修建美墨边境隔离墙的行政命令。此外，美国总统还可发布总统决策指令规范边海防事务。如2020年4月，鉴于新冠病毒在美国肆虐，特朗普颁布暂停境外美国绿卡发放的总统指令。美国国土安全部部长也有权在职权范围发布相关指令，旨在迅速系统应对威胁，以维护国家安全。

(3)执行上位法的美国国土安全部法规。美国国土安全部及下属业务局均可颁布法规，分为最终规则和临时性最终规则。(43)临时性最终规则也是立即生效的规则，公众可以对它发表评议。如果争议不大，那么临时规则就成为最终规则；如果提出了有分量的反对意见，那么行政机构可以作出回应，并在最终规则公布前修改。参见张千帆：“美国简易立法程序的司法控制”，《行政法学研究》，2006年第6期，第19页。2018年4月，美国海关与边境保护局通过一项最终规则，在若干类货物进口商安全备案规则下，扩大“进口商”一词的定义范围。美国国土安全部还定期清理相关法规。

(4)美国国土安全部指导性文件。美国国土安全部指导性文件，既可以是本部颁发，如国家基础设施保护计划，也可由下属业务局发布。截至2020年2月，美国海关与边境保护局共公开532件“不具约束力且缺乏法律效力”指导性文件，目的主要是向利益相关者提供有用信息。(44)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

(5)美国签署的边海防国际协议。如防止大规模杀伤性武器扩散的安全倡议、海关互助协定、预防和打击严重犯罪协定、预先清关协定、反恐怖主义海关贸易伙伴关系、海上双边协定等。

四、美国边海防体制的发展趋势和主要问题

在“美国第一”和维护霸权地位的思想指导下，美国边海防管辖范围和领域不断扩展，并极力围堵中俄等国崛起。但这种追求霸权的边海防体制是注定不可能成功的。

4.1 美国边海防体制发展趋势

围绕实现自身所谓“绝对安全”与维护霸权地位，美国积极抢占新兴边海防领域，并集中边海防力量围堵中俄两国。

(1)利用实力优势主导边海防国际合作。特朗普上台后，在“美国第一”的思想指导下，美国利用优势地位，强迫他国接受其主导的边海防国际合作，以确保美国边海防所谓“绝对安全”。

①以提高关税等方式强迫周边国家接纳进入美国的非法移民。美国的非法移民，主要是从南部中美洲进来的。为阻止南美非法移民的涌入，美国以提高关税施压，强迫沿线国家截留或阻止入境美国的非法移民。特朗普以加征高额关税施压墨西哥，迫使墨西哥政府不得不在美墨边界地区采取强制措施，逮捕非法移民。在特朗普政府的关税高压下，2018年，美墨签署《移民保护协议》，规定来自中美洲的非法移民全部遣送至墨西哥。2019年6月，在特朗普惩罚性关税的威胁下，墨西哥被迫签署移民补充协议，接收穿越其领土到达美国的非法移民。在美国政府关税制裁威胁下，萨尔瓦多和危地马拉也分别与美国签署类似协议，规定非法移民如果经过上述两国入境美国，上述两国必须接收这些非法移民。

②以经济援助等方式换取他国边海防合作。美国利用经济援助和投资的方式，与周边国家合作打击边海防犯罪。2019年10月，美国和萨尔瓦多签署了多份加强信息共享、边境和航空安全的协议。作为交换，美国将非法入境的25万萨尔瓦多人的工作许可证有效期延长至2021年1月4日，并提供临时保护地位。

相关措施效果明显。在美国海关与边境保护局2019年8月的执法行动中，8月份被捕或被裁定不可接纳的非法移民总人数为64 006人，较7月份的82 055人下降22%，较5月份的144 255人高峰下降56%。(45)Department of Homeland Security, “Border Numbers Fall for Third Month in a Row, But Remain High”, September 10, 2019, https://www.dhs.gov/news/2019/09/10/border-numbers-fall-third-month-row-remain-high.

③利用经济优势地位压迫加拿大和墨西哥签署更加有利于美国的新的北美自由贸易协定。多年以来，美国主导的美墨加《北美自由贸易协定》形成了一整套边境管理合作机制，包括划分自贸区内受惠货物、允许成员国临时入境部分货物、自贸区内海关预先裁定以减少进口认证时间和优化货物流通、统一成员国植物卫生检验检疫等。在人员出入境方面统一商务人士身份认定、共享移民信息并设立联合工作组解决移民争端、实现边界陆运交通工具标准一体化等。在涉及边界的相关贸易争端中，由三国内阁成员组成的北美自由贸易区委员会裁决。

特朗普上台后，在“美国第一”原则的指导下，利用经济优势地位，以退出北美自由贸易协定和提高关税施压，强迫加拿大和墨西哥重新签署新的更加有利于美国的北美自由贸易协定。经过一年多的施压与谈判，2018年9月，三国签署新的北美自由贸易协定——《美墨加协定》，加拿大和墨西哥被迫对美国作出重大让步。如汽车制造方面，3～5年内整车零部件在北美区域内的制造比例从62.5%提高到75%，40%至45%的汽车零件时薪不少于16美元，这样既可以为美国挽回一部分工作岗位，也能大幅度削减美国与墨西哥的贸易逆差。同时加拿大被迫向美国大幅度开放乳制品和家禽市场。(46)“新版北美自贸协定签署，大变动还是小修改？”搜狐网，2020年3月5日，https://www.sohu.com/a/257584085_778336。更为重要的是，该协议规定任何一方如果打算与非市场经济体开展自由贸易谈判，必须提前通知并经其他成员国审查同意，由此美国可牢牢控制墨加两国与中国开展自由贸易的权利。

(2)利用高技术装备，加快智能边海防建设。智能边海防，主要是利用各种人工智能和信息技术，提前区别不同等级的安全风险，提前监控锁定可能的危害因素，并阻止其入境，同时简化低风险对象入境手续，达到有效预防和高效通关效果。如美国海关与边境保护局先后与加拿大和墨西哥合作建立了旅客快速检查安全电子网络系统，只有预先批准和认证的低风险旅客才享有快速通关的便利，未得到批准认证的则需要经过复杂的检查手续才能入境。美国国土安全部公民和移民服务局建立数个信息系统，包括入境人员的生物特征信息，为边境管理部门提前筛选出高安全风险的外国人，并阻止其入境。美国投巨资建设“虚拟边界”计算机系统，辨认出入境的“恐怖分子”。美国国土安全部还在全美范围内部署生物武器侦测系统，包括全国公共健康数据监视系统，以及一个用于探测和报告在人口稠密地区散布生物恐怖病菌的传感器网络，用于监视公共及私人数据库，以找寻生物恐怖袭击发生的征兆。

特朗普上台后，美国加快建设智能边海防。2018年1 月，特朗普签署行政命令，启动联邦资金修建美墨边境墙，不惜宣布国家进入紧急状态来获得国会拨款，甚至动用军费修建该边境墙。美墨边境墙是一个智能化系统，包括铁栅栏、红外摄像机和传感器、无人机、卫星情报支持系统、声音定位系统、综合信息监控系统等高技术智能化装备，体现智能边海防的发展方向。

(3)确立新兴边海防领域的霸权。边海防是维护国家利益而形成的特定空间和领域，随着技术的发展进步，人类不断突破时空限制进入全新的空间和领域，从最初的陆地边界、海上边界到空中边界。人类进入网络空间和太空后，这些新空间和领域的活动极大改变了人类世界，由此也带来了新空间和新领域国家利益保护问题，从而形成新的边海防领域。

①主导网络空间霸权。网络空间是近年来形成的新兴边海防领域，美国也企图确立网络空间霸权。美军成立专门的网络司令部负责进攻性网络作战，美国国土安全部负责国家的网络信息安全，实施防御性网络作战，并组建网络警卫队。美国国土安全部先后颁布《国家基础设施保护计划》《国家网络安全综合计划》和《确保网络未来的蓝图：国土安全实体的网络安全战略》，开发大量网络安全技术。在美国国土安全部指导下，2015年6月，美国海岸警卫队发布《美国海岸警卫队对网络领域作战的构想》战略文件，将网络空间视为作战领域。美国与以色列联合研发“震网”网络病毒，攻击并导致伊朗浓缩铀工厂约1/5的离心机报废，从而大大延迟了伊朗核计划，这是已知的第一个定向攻击真实世界中基础设施的“蠕虫”病毒，开创了运用网络手段攻击国家电力能源等关键基础设施的先例。(47)杜雁芸：“美国网络霸权实现的路径分析”，《太平洋学报》，2016年第2期，第73页。

②积极掌控太空。近年来，特朗普政府加快建设太空霸权步伐。2018年3月，特朗普颁布《美国国家太空战略》，公开确立以太空战为核心的国家太空安全战略。2019年2月，特朗普签署《建立美国太空军》4号太空政策令，建立独立军种太空军。同时加速部署升级大量太空武器装备，颁布太空战独立作战条例，频繁举行太空战演习，组建太空战国际联盟，以确保太空霸权。

与此同时，美国还颁布独霸太空资源的相关法律。2015年奥巴马签署《美国商业太空发射竞争法》，承认美国企业或个人对太空矿产的开采权和所有权。2020年4月，特朗普签署相关行政法令，声称月球和其他天体不是人类共有资源，并赋予自身开发利用外层空间资源的法律权利。(48)“美国出台太空资源开发法令称太空非人类共有，俄回应表示不”，腾讯网，2020年4月13日，https://xw.qq.com/cmsid/20200413A09Q9T00。随着太空军的建立和相关法律制度的颁布，未来美国边海防力量也将以执法名义进入太空，以维护其太空利益和霸权。

(4)集中边海防力量对付中俄两国。美国海岸警卫队参加了“二战”中所有欧亚大陆登陆作战，以及越南战争和两次海湾战争。在结束“反恐”战争和实行“亚太再平衡”战略后，美军强化对中俄军事围堵，美国边海防力量也积极参与。作为海洋执法力量，美国海岸警卫队可以避免很多复杂敏感的国际国内法律问题，应对所谓“灰色”领域，将争议掌握在可控范围内。随着特朗普的国家安全战略明确中俄为“战略竞争对手”，美国边海防力量加快围堵中俄的步伐。

近年来，美国海岸警卫队明显增强了在北极地区的存在，并与俄争夺北极的丰富油气资源和航道资源，同时也强化围堵俄罗斯。此外美国海岸警卫队开始重点关注中国。在《2014年美国海岸警卫队西半球战略》文件中，美国海岸警卫队开始关注亚洲地区。2015年3月，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布新版海上战略——《21世纪海上力量合作战略》，将海岸警卫队作为负责保障西半球安全的领导机构之一，强调海岸警卫队发挥海上安全功能主体地位。(49)“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”, US Navy, March 2015, https://www.innovation4.cn/library/r46787.为彰显自己的力量存在和重要性，美国海岸警卫队公开表示要增加在西太平洋的部署，以部分替代美国海军执行所谓的“航行自由”行动。2019年3月，美国海岸警卫队“伯索夫”号巡逻舰与美国海军“威尔伯”号导弹驱逐舰高调过境我国台湾海峡；5月，“伯索夫”号巡逻舰与菲律宾海警在我黄岩岛附近举行演练。截至2019年年底，美国海岸警卫队共派出两个批次、三艘舰艇和一架海上巡逻机部署在我东南沿海，(50)“海军不够，海警来凑——美国海岸警卫队在西太的兵力运用及意图”，《军事文摘》，2019年第11期，第37页。美国海岸警卫队已经在我东南沿海常态化部署和巡逻。

4.2 美国现行边海防体制存在的问题

这既有体制深层次、无法解决的问题，也有受财政经济投入制约的问题。

(1)无法实现绝对边海防安全的目标。和平发展是当今世界的主流，全球化又丰富了边境的内涵。在全球化时代，各国安全和发展相互依赖，已经构建为一个命运共同体。在这个命运共同体中，安全是相互的，包括边海防安全，没有单个国家的绝对安全。

在特朗普“美国第一”的国家安全战略指导下，美国边海防建设的目标是追求自身所谓“绝对安全”，并极力钳制中俄等国发展，以维护美国的霸权地位。美国利用自身经济实力和优势，强迫他国接受美国主导的边海防合作，丝毫不考虑别国安全与发展的需要。这种逆和平发展潮流的边海防体制是注定不能实现的，也无法带来美国边海防的“绝对安全”，如美墨边境墙的建设就遭到墨西哥强烈反对，以及国际社会谴责和质疑。美墨边境墙的建设并没有有效解决美墨边界的非法移民、毒品和武器走私问题，反而加剧了美墨两国的矛盾。

(2)智能边海防建设的巨大经济投入问题。建设智能边海防需要长期巨额经济投入，包括研发和购买昂贵的智能化技术和产品，以及巨大的维护成本，这是当前美国经济难以长期承受的，仅仅是美墨边境墙的费用，就让美国政府陷入数次停摆。

从2007年金融危机开始，美国经济发展长期停滞不前。直到2017年，美国经济才见起色。但从2019年开始，美国经济增长开始变得乏力，2018年美国国内生产总值增长2.9%，2019年增长2.3%。2020年，受新冠病毒影响，美国第一季度国内生产总值下降4.8%，第二季度国内生产总值暴跌32.9%，创20世纪40年代以来最差。由于与中国的贸易战导致美国进出口总额均创近几年来最大萎缩，2019年美国财政赤字创下近7年来最高水平，同比增长26%，达到9 844亿美元。截至2020年8月，美国国家债总额已经突破26.6万亿美元，其中联邦政府债务突破20万亿美元(接近国内生产总值总量)，年底国债可能超过30万亿美元，国债利息每天就达10亿美元。(51)李馥伊：“当前美国经济形势和未来研判”，《中国经济导刊》，2019年第9期，第60-62页。据国际货币基金组织预计，2020年美国国内生产总值增速为负8.0%，为1980年以来最差。(52)“IMF：预计2020年美国GDP增速为-8.0%”，第一财经，2020年6月24日，http://finance.eastmoney.com/a/202006241533 464791.html。经济衰退将极大影响美国智能边海防建设。

(3)以经济援助方式换取邻国边海防合作的发展计划能否持久存疑。在美国主导的边海防国际合作中，作为交换，美国加大对邻国的经济投资。如美国在墨西哥边境地区建立生产加工区，创造就业机会来解决非法移民问题。此前墨西哥一直以无力安置为由拒非法移民安置协议。2018财年和2019财年，美国拨款数千万美元支持墨西哥非法移民收容所建设。2019年8月，美国和萨尔瓦多签署加强边境安全和执法行动、信息共享、建立庇护和保护能力、促进投资等四个领域的双边合作协议。2019年9月，美国与洪都拉斯签署应对中美洲非正常移民协议，与危地马拉签署处理非正常移徙问题的协定、与墨西哥签订移民保护议定书等。作为交换，特朗普宣布恢复对中美洲国家的经济援助。

这种边海防合作是以美国经济投资和援助为基础的。在美国经济持续衰退影响下，如果经济援助不能持久，会导致上述边界共同发展计划不能持续发展，将难以实现边界管控目的。

五、美国边海防体制的相关启示

美国的边海防体制力图追求自身所谓“绝对安全”和维护霸权地位，通过加紧扩充海防力量围堵他国的崛起，这是逆和平发展潮流的，也是注定不能成功的。我国应当借鉴美国边海防体制的经验和教训，努力推动构建人类命运共同体和海洋命运共同体，(53)李国选：“海洋命运共同体对西方海权论的超越”，《浙江海洋大学学报》(人文科学版)，2019年第5期；杨剑：“建设海洋命运共同体：知识、制度和行动”，《太平洋学报》，2020年第1期。从实际出发健全完善我国的边海防体制，加强海防力量建设，在平等互利的基础上强化与东南亚国家的海防合作，联手世界和平力量共同抵制海洋霸权主义，维护海洋正当权益及世界的和平与发展。

5.1 构建人类命运共同体和海洋命运共同体

海洋占地球表面的大部分，其丰富的海洋生物、矿产和航道资源等，是人类社会可持续发展的基础，应当属于全人类所有。而且海上污染、海洋环境和生态保护、海上人道主义救援、海上灾害应对、海洋开发利用、打击海上恐怖主义和海盗等问题，都不是一个国家能单独应对和解决的。在当今和平发展的多极化时代，全球经济联系日益紧密，只有国家间平等合作，共同应对各种海上威胁、海洋污染与生态保护等问题，才能确保各国的安全与发展，并实现海洋和人类社会的良性循环与可持续发展。

我国要树立新型海洋观，坚持和平共享和利用海洋，构建人类命运共同体和海洋命运共同体，实现人类社会的共同发展进步。在国家利益本位主义目前依然是国际社会主流思想意识形态的形势下，化解海洋争端、增进海洋合作的途径之一，就是树立以国家利益和全人类利益相协调的新伦理观，将国家利益与人类利益统筹结合，相互协调，加强各国海洋合作，联合开发利用海洋，共享海洋发展成果，共同维护海洋安全与生态环境，推动完善国际海洋法律制度，构建人类命运共同体和海洋命运共同体，共同抵制海洋霸权主义，实现国家利益与全人类利益共同发展的目的。

5.2 建立集中统一的海防体制，加快海防力量建设

构建海洋命运共同体，必须要以强大的海防力量为基础。当前我国边海防中，除印度和不丹之外，我国与所有陆上邻国解决了边界争端，与印度达成相关协议大体维护了边界稳定。与俄罗斯和中亚等国达成了削减边境地区军事力量的协议，成立了上海合作组织打击“三股势力”，维护边境安全。由此，目前我国边海防建设的重点是海防，而近代以来我国遭受的外来侵略绝大部分也来自海上。

(1)海洋在我国经济社会发展和国家安全中占据重要地位。改革开放以来，我国海洋经济发展迅速。2018年，我国海洋经济总量达8.3万亿元，海洋生产总值占国内生产总值的9.3%，在国民经济中的比重基本稳定，2018年涉海就业人员达3 684万人。(54)“自然资源部总工程师张占海发布《中国海洋经济发展报告2019》”，中国海洋信息网，2019年12月19日，http://www.nmdis.org.cn/c/2019-10-16/69124.shtml。2018年中国对外贸易总额约为30.51万亿元，外贸依存度约为 33.89%，其中80%以上是海上贸易。南海地区蕴含丰富的油气资源，被称为“第二个波斯湾”。2019年，我国原油进口5.06亿吨，同比增长 9.5%，对外依存度超过70%。我国重要能源资源等战略物资的进口严重依赖海运，原油进口的89.87%、铁矿石进口的97.6%、铜矿石进口的93.13%、煤炭进口的93.35%均是通过海运实现。(55)梁明：“中国海上贸易通道现状及经略研究”，《国际经济合作》，2014年第11期，第80页。我国沿海地区国内生产总值占全国的3/4左右，其中仅广东省就占全国的1/10。所以，海防安全对我国国家安全与经济发展至关重要。

(2)我国海防形势严峻。我国与朝鲜存在海域划分矛盾，日本企图占据我钓鱼岛及其附属海域，韩国强行霸占我苏石礁，台湾尚未回归祖国，而且美国利用台湾问题不断干涉我国内政。美国还通过实行“亚太再平衡”战略和“印太战略”，强化对我海上岛链围堵，并成立印太司令部，发布印太战略报告，与印度签署后勤和情报共享等军事协议，扩大印度洋军事存在，强化对我经印度洋的油气进口和海上贸易的监控。按照“亚太再平衡”战略的计划，2014美国与菲律宾签署《美菲加强防务合作协议》，美军重返菲律宾。2017年美国在韩国完成“萨德”反导系统的部署，并利用部署在日本的X波段雷达和“爱国者”反导系统、我国台湾地区的“铺路爪”雷达，连同美军在亚太地区的海上“宙斯盾”驱逐舰，初步构建起针对我国的亚洲导弹防御系统。在废除与俄罗斯的《限制反弹道导弹系统条约》和《美苏消除两国中程和中短程导弹条约》后，美国积极准备在日本部署陆基“宙斯盾”反导系统和中程弹道系统。美国还不断挑唆盟友介入南海争端，其航母编队在我南海地区常态化部署演练，并以所谓“航行自由”为幌子对我东南沿海展开高频率的机舰侦察，仅2020年上半年的飞机侦察就达2 000多架次，最近的距离我国上海不到100千米。通过强大的前沿军事存在和巩固的双边联盟体系，美国牢固护持着东亚区域的海上霸权。(56)金新：“东亚海权格局演化历程探析”，《太平洋学报》，2017年第4期，第52页。

我国海防形势还面临传统安全威胁与非传统安全威胁交织叠加。随着全球化的发展、跨国来往的频繁和经济合作的深化，我国海防安全面临的威胁呈现多样化。我国海防不但要面对传统的军事威胁，担负国界防卫和管理任务，抵挡武装入侵，还要打击恐怖主义、分离主义和极端主义、跨境犯罪、武器毒品等走私活动，同时还要保护海洋生态环境、保护领海、专属经济区和大陆架海洋生物资源，阻止非法移民、偷猎捕捞，还要为海上贸易和其他生产活动创造条件。

(3)我国应建立集中统一的海防体制，加强海防力量建设。我国海岸线漫长，海防涉及政治、军事、经济、外交、文化、宗教和民族等各种事务，同时为有效应对他国对我的海上围堵和海上霸权主义，维护我正当海洋权益，保卫国家海防安全，应对海防传统安全威胁与非传统安全威胁的叠加，需要建立集中统一的海防管理体制。

①逐步建立集中统一的海防管理体制。当前我国海防体制已历经数次改革。为改变海上“九龙治水”的局面，2013年国务院机构改革中，我国合并海监、海巡、公安边防海警等部门成立中国海警局，统一行使海上执法职能。(57)中国海警局也称中国人民武装警察部队海警总队，对外称国家海洋局，而武警部队在军队体制改革后归中央军委管辖，所以海警局性质为军事力量，主要负责海上安全保卫，打击海上走私等犯罪，对海上刑事案件行使刑事侦查权，进行渔业管理，保护海洋资源开发、海洋环境和设施等。2018年党和国家机构改革后，我国海防力量还有陆军海防部队，农业农村部渔业渔政局负责领海基线内渔业执法，海关总署负责出入境检验检疫和征收关税(撤销武警在海关的执勤检查职能)，海关总署缉私局(受海关总署和公安部双重领导)负责领海基线内反走私执法，交通部海事局负责水上交通、船舶安全及港口管理，生态环境部负责海洋生态保护，国家移民局(受公安部领导)负责移民事务，沿海省市还有隶属公安系统的海岸警察总队管理海岸事务，还有地方外事部门等。当前我国海防管理体制还是相对分散，不适应“大海防”的发展需要。在今后的海防体制改革中，可以建立集中统一的海防管理体制，包括海岸线管理等，明确海防力量战时归海军指挥，同时建立海上渔民为主体的海防预备队。

②加强海防武器装备建设，提高海防智能化水平。我国海防自然条件复杂，海界线辽阔，海上贸易往来频繁，与周边存在很多海洋权益争端，无法通过人力来全覆盖管理，只有建设智能海防才能有效维护海洋权益。我国应尽快建成高分辨海洋观测卫星系统，形成对我海域全天候实时监控；加快发展大型远程海上巡逻机和海上长航程无人侦察机，建造能容纳更多舰载机的航空母舰，大力发展集防空、反导、反潜、反舰和对陆纵深打击能力的舰艇，提高其抗饱和攻击能力；加快水下力量建设，发展海上无人作战平台；加快海战装备通用型数据链建设，形成立体装备体系，以适应信息化战争中装备体系对抗的基本需要；加快建设沿海海底观测网或水下声呐列阵系统，有效保障我海域水下安全。

③健全海防法律制度体系。我国涉及海洋的法律主要有领海法、大陆架与专属经济区法和海岛保护法等，但缺乏综合性海洋基本法，导致海防法律制度缺乏统一协调，从而影响海防管理效率和水平。我国可通过制定海洋基本法，以综合协调海洋事务，并明确各海洋管理机构的职权和任务，规定应不断完善的海洋部门法内容。(58)金永明：“我国海洋强国战略的实施在于依法治海”，《社会科学报》，2017年11月16日第3版。还可制定完善海洋环境保护法，海岸带和海岛管理法，海上治安管理法，海洋渔业法，海洋突发事件应急处理法以及海洋自然遗产与文化保护法等，(59)曹兴国、初北平：“我国涉海法律的体系化完善路径”，《太平洋学报》，2016年第9期，第15页。同时颁布海上执法规则或细则，细化执法程序和权限。

5.3 在平等互利的基础上增强东南亚海防合作

边境区域是在地理、历史、生态、种族、经济等方面存在统一性和相似性，但是被边界分割的、在功能上相互依赖的区域。(60)Günter Verheugen and Michel Barnier, Practical Guide to Cross-border Cooperation, AEBR and European Commission, Third Edition, Bronzu 2000, p.5.在秉承构建人类命运共同体和海洋命运共同体的原则指导下，在平等互利的基础上，我国为东南亚国家提供海防安全服务，使得外部邻国与我国海防安全紧密相连，并通过各种协作与共同开发，自觉地加强合作，以期共同维护彼此的海防安全。

(1)中国与东南亚国家密切的经济政治关系，为我国加强在该地区的海防合作奠定了基础。随着中国经济的发展，东南亚经济圈已逐步形成以中国为中心的格局，各国经济日益和中国经济融为一体，与我国形成了紧密的政治、经济联系。2010年中国—东盟自贸区正式建立，双边贸易额从2001年的400亿美元增长到3 000亿美元，年增长20%。同年中国超过日本和欧盟，成为东盟最大贸易伙伴。2019年东盟成为中国第二大贸易伙伴，双边贸易额达到 7 000 多亿美元。此外，中国和东盟从2003年开始建立战略伙伴关系，双方不断深化拓展经贸合作、人文交流和基础设施互联互通，东盟很多国家还与我国签署了“一带一路”倡议，开始构建更为紧密的中国—东盟命运共同体。这种密切关系为中国加强与东南亚国家在该地区海防合作奠定了基础。

(2)中国有能力为东南亚国家提供海上安全服务。中国已经有维护类似地区安全机制的经验。中国军警联合泰国、缅甸和老挝在湄公河武装护航已持续多年，有效维护了当地安全稳定与经济合作。大规模海救需由对地观测卫星排查大范围可疑海域，大型海上巡逻机定位确认，搭载直升机的船舶直救援接，同时还需具备红外、雷达、声呐、激光和电子等多种昼夜立体海救手段。从2014年马航MH370航班失事海救来看，我国基本都做到了。当前我国南海岛礁的导航设施，已经开始为周边国家提供海事服务。

(3)从地区实践来看，中国为东南亚国家提供力所能及的海上公共安全服务，能有效维护地区安全稳定。“9·11”事件后，东南亚地区恐怖主义和海盗日益猖獗，“东突”、“阿布萨耶夫”、马来西亚圣战组织等恐怖势力猖獗，先后发生了巴厘岛大爆炸、湄公河惨案、菲律宾三宝颜大爆炸等恐怖袭击事件。东南亚地区集中于火山带上，经常遭遇台风海啸灾难，2004年的东南亚海啸造成数十万民众丧生。该地区还是全球最大的毒品产地之一，面临严重的毒品走私问题。这些问题的解决都需要建立地区政府间合作机制，共同打击海盗和恐怖主义等犯罪行为，共同应对海上自然灾害。从马航MH370航班搜救情况来看，受制于技术、投入和人才诸多短板“集束式制约”，东南亚诸国还不具备大范围海上搜救和打击海上犯罪行为的能力。在马航MH370海救行动中，共有26个国家和地区40多艘舰船、60多架飞机参与。中国派出20艘舰船(含全程参与的9艘军舰，携5架直升机和水下机器人)、21颗卫星、3架伊尔-76运输机和2架图-154电子侦察机，协调66艘商船和20条渔船，搜索海域130万平方公里以上(占全部搜索海域面积1/4以上)，承担搜索经费1/2以上，为我史上最大海外救援行动。(61)“搜寻MH370的中国海上力量”，中国网，2014年4月21日，http://ocean.china.com.cn/2014-04/21/content_32154781.htm；“中国动用21颗卫星10余艘舰艇搜寻MH370——我国成为水面搜救主力，泰国卫星发现可疑漂浮物”，《中国青年报》，2014年3月28日第1版。虽然美军也介入了该行动，但从出动人员和装备、搜索区域、经费承担份额及实际工作效果看，中国发挥了主要作用。中国积极参与东南亚海上公共安全事务，能有效防止美日等国借机插手南海争端，并用实际行动践行《南海各方行为宣言》，有力维护本地区海上安全稳定。

5.4 加快太空等新兴边海防领域建设

随着网络空间和太空领域对国家战略利益的影响越来越大，我国应加快上述新兴边海防领域建设，尤其在太空领域，以保护我国家安全和利益。

(1)坚持和平利用太空和共享太空技术原则。进一步开放我国正在建设的太空站，面向全球进行宇航员选拔训练和太空实验的遴选，以灵活方式积极为发展中国家和“一带一路”沿线国家提供导航定位、防灾减灾、资源监测、环境保护、基础设施建设、广播电视节目转发等太空服务，通过共享太空技术促进各国经济社会发展，进一步团结全世界的和平力量，共同应对太空战威胁。

(2)推动完善太空国际法律制度。面对众多国际太空环境、法律和发展议程，我国应积极参与国际太空治理平台，乃至创设自己的倡议，加强与相关国家和国际组织的沟通和协调，共同制定面向未来的太空发展路线图以及公正、合理和均衡的国际太空新规则，建设和平稳定和可持续发展的太空。

(3)避免太空军备竞赛，着重加强太空人才培养和太空基础科学研究。太空技术和武器装备的发展，都是天文数字的经费投入，要避免与美国等在太空领域形成“挑战—应对”的军备竞赛模式，着重加强太空的人才培养和基础科研。要提高现有航天人才培养模式和评价机制，解决困扰留住人才的实际问题。同时，改变“短平快”的功利观念，在制定太空发展规划时，加大对空间科学的投入，支持开展多形式、持续的空间科学探索和研究项目，同时积极利用太空重大工程带动基础科学研究的发展。