多元化纠纷化解机制构建中的检察定位

王利苹

（慈溪市人民检察院，浙江 慈溪 315300）

诉讼和调解是解决人民群众各项矛盾的主要路径，在当前诉讼一元化思想的影响下，各调解形式存在组织不健全、程序不完善、人员不专业等问题，使得群众解决矛盾的方法多以诉讼为主，但司法资源毕竟有限，诉讼解决矛盾的效果也不尽完美，这就有必要把各种调解形式整合起来，同诉讼制度一起构成中国特色的多元化纠纷化解机制。多元化纠纷化解机制是指在一个社会中结合诉讼和非讼（比如人民调解、行政调解、仲裁）的纠纷解决方式，各自发挥特定的功能和特点，形成一个完整的、多样化的能满足各种主体化解各种矛盾需求的系统。它是完善社会治理体系的必然选择，也是促进国家持续和谐发展的必要路径之一。

自2014 年党的十八届四中全会将多元化纠纷化解机制纳入改革战略后，该机制不断被强调。2019年7月20日召开的全国法院贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神专题会议上，最高人民法院再次强调，推进多元化纠纷解决机制和现代化诉讼服务体系建立是当年人民法院司法体制改革的重中之重。2020年3月30日，习近平总书记在浙江调研时前往安吉社会矛盾纠纷调处化解中心，了解基层矛盾纠纷调解工作情况，又一次传递了国家对以调解为代表的多元化纠纷化解机制重视的信息。

一、多元化纠纷化解机制的理念解读

（一）倡导矛盾化解从一元到多元转变

多元化纠纷解决机制最早开始于20 世纪70 年代的美国，是指从诉讼一元化到诉讼与非讼调解并存的多元化的转变。该机制将调解、仲裁、诉讼都纳入其中，用以替代诉讼为主的纠纷化解机制，所以该机制又叫作替代性纠纷解决法（简称ADR）。美国还于1998年制定了《联邦替代性纠纷解决法》，鼓励联邦地区法院推行ADR方式解决纠纷［1］，后该机制在西方国家比较盛行。我国在新中国成立后，法律体系不断完善，在国家“知法、懂法、学法、用法”的法治氛围下，公民学会用法律武器保护自身权利，并以诉讼为解决矛盾的主要方式，有学者甚至宣称中国已进入“诉讼社会”［2］，调解形式虽也存在，但较少运用。随着经济的快速发展，各种主体涌进社会，矛盾种类日益繁多，有限的诉讼资源难以满足不断攀升的诉讼数量，而且诉讼判决的强制性反而产生了非输即赢的两极化后果，不利于社会矛盾的大事化小、小事化了的需求。再者，一个完整的、可持续性的法治体系不能依靠单一的诉讼方式来维持，必须有多元化矛盾解决方式的介入，所以当下需要扭转矛盾化解方式的思路，选择更灵活、更适合自身的方式解决矛盾。

（二）强调讼与非讼并重共促社会治理现代化

多元化纠纷化解机制将多种矛盾化解形式纳入其中，用以解决深浅不一、形式多样的矛盾，对矛盾的化解更具有针对性，更符合处理矛盾追求的效果，体现了社会治理体系和社会治理能力的先进性，这与当前国家提倡的社会治理体系和社会治理能力现代化不谋而合。但多元化纠纷化解机制并不会以非讼调解代替诉讼，在二者间一分高下，该制度强调的是讼与非讼的化解矛盾方式并重，两者无轻重之分，只有功能区分。该机制的建立更倡导讼与非讼各自发挥所长，扬长避短地解决各种社会矛盾。讼更侧重的是不可调和的、无法寻求其他救济路径的矛盾解决，非讼则倡导通过民间调解、社会调解等灵活多样、特色鲜明的调解方式来解决不同主体之间的一般矛盾，有利于将矛盾“大事化小、小事化了”，有利于社会关系的良好修复，更符合当前建设和谐社会、文明社会的社会治理需求。多元化纠纷化解机制的提出就是将法律判决强制性与各种形式的调解的柔性予以结合，形成一个有机配合的体系，这也是国家治理现代化和管理现代化的题中之义。

（三）顺应中国特色社会主义法治体系的需要

从传统社会国家对纠纷解决的策略看，其表现为“无讼是求，教化为先；抓大放小，重刑轻民”的无讼思想［3］，人们更倾向于相信乡规民约、宗族规定或者有威望的人的介入来解决矛盾。所以调解的形式在我国一直存在，而且有较深的群众基础，只是随着法治思想的不断增强，调解形式变得弱化，人们更相信判决是解决矛盾的唯一权威方式，而调解组织因不受重视而处于矛盾化解的边缘化状态，使得调解的组织结构、运行程序、人员构成上都不完善和成熟，更加剧了这一状况。但中国注重乡土人情的社会本质没有变，多元化的纠纷化解机制更符合人们和平、省事、省时、省力的化解矛盾的需求，只是碍于组织不成熟、体系不健全，难以将调解方式的功能激发出来。可以说，吸收中国古代的无讼理念及实践的有益经验，将无讼社会与诉讼社会二者辩证地建构为一种多元化理念才是合理和高效的［4］。多元化纠纷化解机制与此思想契合，更符合人民传统矛盾解决方式，更能接地气地解决矛盾，而且从心里消除矛盾，帮助破损的社会关系得到修复，使我国法治体系更具有中国特色。

二、多元化纠纷化解机制构建中的检察缺口

当前法院在多元化纠纷化解机制构建、运行中扮演着重要角色，检察机关则鲜有提及。但检察机关是诉讼发起、进行的关键角色，是诉讼的监督者，也是非讼纠纷化解机制的重要参与者，其既可以在讼的功能上发挥自身特长促进诉讼减少、缓解法院压力，又可以在多元化纠纷化解中扮演参与者角色，助推非讼纠纷化解机制进一步完善。所以，当前多元化纠纷化解机制的发展需要检察职能的主动发挥和检察机关的大力支持，但检察机关的相关职能仍需拓展。

（一）讼的功能发挥方面存在短板

检察机关在诉讼中有效化解当事双方矛盾，增强案件处理效果，促进被破坏的社会关系修复发挥主导作用，这也与当下提倡的诉源治理的需求相一致，但当前检察机关在这方面存在以下不足：

1.办案理念仍需转化

随着诉源治理制度的推广，检察人员的办案理念有所转化，积极克服畏难情绪，依法严格办案，注重调解结果对案件的影响，积极适用认罪认罚制度。但办案理念有两方面仍需要提升，一是认罪认罚的主动说理上，虽然经过培训和思想加强，办案人员能主动适用认罪认罚制度且适用率有极大提高，但在为犯罪嫌疑人说理上存在放任思想、未能耐心劝解嫌疑人适用认罪认罚，导致嫌疑人不愿意认罪认罚，或适用过后容易反悔产生不必要的抗诉。二是主动发起检调、访调的动力不足。当前诉源治理理念尚未完全确立，检调、访调理念不成熟，再加上检调体系不健全，检察人员精力仍主要集中在办案之中，主动发起或参与案件调解的动力不足。

2.办案效果不接地气

检察机关办案带有司法强制性，涉及较多的法律运用，而法律固有的强制性容易将问题的解决一刀切，再加上办案人员长年累月地办案，已将办案视作任务而非一个个矛盾的妥善化解，这也导致了办案结果略有僵硬，未充分考虑当事双方矛盾的特殊性，导致案结事未了，当事双方矛盾并未完全化解甚至仍然对立的情况。

3.供给侧改革有不足

以司法责任制和以审判为中心的诉讼改革如火如荼，但与检察有关的侧面改革未能全程跟上。以不起诉、不批捕环节为例，认罪认罚制度的推行不仅在于督促嫌疑人认罪认罚，更在于通过嫌疑人真心地认罪认罚使矛盾得到缓和，但因缺少调解前置程序及相关规定，导致不捕和不诉的质量未得到提高，与改革前无差别。再一个是缺乏矛盾纾解机制。以信访为例，在接待来访中办案人员还是把信访当成案子办，能立案的交给业务部门，不能立案的则劝返信访人员，没有给他们提供问题解决的路径，矛盾最终仍难以化解。

（二）对非讼的辅助功能有待补强

1.对完善非讼运作支持不足

当前非讼机制存在调解随意性大、程序不规范、人员不稳定、调节水平参差不齐等问题。检察机关作为多元化纠纷化解机制的参与者，应充分发挥其体系完善、法律资源充足的优势，加强与非讼调解机制的交流与合作，为非讼调解机制的程序完善、人员整合、法律培训提供合理建议、法律支持及人力援助。但当前检察机关参与多元化矛盾化解机制的重点仍在自身建设上，未能转移到“大调解格局”的建设上，较难谈及主动帮助、完善非讼调解机制的运作机制。

2.与非讼调解衔接不足

当前诉讼制度和非讼调解都在尽力完善，不断促进诉源治理和矛盾的化解，但存在各自发展的势头。检察机关在调解、不诉、不捕、认罪认罚等方面不断出台新机制、深化各项改革，调解组织也在扩大自身影响力、完善组织形式、完善处理效果等方面不断进化。但双方各自为政，没有把诉讼与非讼衔接起来，缺少诉讼向非讼、非讼向诉讼的引流机制，也没有在各自工作中把对方的优点引入进来共同发展。比如，检察机关诉前调解还仅限于督促当事双方自行调解，没有将检察环节的调解与行政调解、民间调解或者人民调解等形式关联起来。

3.对非讼调解的宣传有待加强

我国已有多种形式的调解，比如民间调解、人民调解、行政调解、仲裁、行业调解等，但除了民间调解外，人民群众对其他非讼调解形式及功能仍了解不足，缺乏获知非讼调解形式的途径，自然也不会将非讼调解作为矛盾化解的路径。这说明社会和政府机关对非讼调解形式的宣传工作不足，检察机关也在其内。检察机关在工作中接触的人员较多、范围较广，有将非讼调解广而告之的条件，其作为多元化纠纷化解机制建设中的重要角色，承担着真正化解人民内部矛盾，共同建成大调解格局的检察职能，故有必要参与到非讼调解形式的宣传中，实现群众除了诉讼之外矛盾化解有路可走的法治效果。

三、检察机关在多元化纠纷化解机制中的职能定位

（一）深化诉讼程序的主导者地位

1.转变司法理念，推进改革实质化

检察机关承担着批捕、起诉、接访等重要司法职责，是解决社会矛盾的重要主体，其在诉讼程序的发起、推进中扮演着主要角色。在新时代司法理念下，办案人员应注重办案效果，转变先入为主的入罪观念，理性判断被告人的社会危害性、刑事违法性和应受处罚性。当前推进的诉源治理机制，就要求检察机关既严厉打击各类犯罪，通过法律震慑力减少犯罪、促进社会和谐，又要求司法人员办案做到合情合理合法，不该捕的一律不捕，不该诉的一律捕诉，既严格适用法律又使不该受到法律惩处的回归社会，修复社会关系；继续深入推进认罪认罚制度，把认罪认罚作为犯罪分子认罪伏法、认真改造的重要环节，促使其安心改造，减少思想波动引起的不必要上诉。

2.灵活适用法律，体现法律柔情

检察机关不仅是司法者，更应把自身定位为矛盾终结者，做到真正的案结事了。办案人员在适用法律中，不能一刀切地按照法律条文予以解决，应更多地结合社会时局、当地风俗、当事人的心理诉求等矛盾的特殊性来解决问题，尽量在办案中化解案发双方的矛盾。最终，通过法律条文和情理因素的综合适用，使该惩罚的惩罚，能调解的调解，不该惩罚的助其回归社会，使双方矛盾化解，破损的社会关系得以修复，充分体现法律的灵活性和柔情。

3.加强检察供给侧改革，提供更多检察产品

除了打击犯罪，坚定推进诉讼制度改革措施外，检察机关还可主动推进检察供给侧改革，提供更多适合社会、适应司法形势的检察产品，以改善矛盾化解方式、提高矛盾化解能力。比如建立诉前调解机制，以交通肇事、故意伤害以及关系邻里、亲属的案件为例，通过前置调解的形式帮助双方既解决案件中的损失，又使双方的矛盾得到化解，能够真正做到案结事了；也可以将社会调解志愿者纳入检察调解中，吸收民间调解的长处，提高检察机关矛盾化解能力。

（二）做好非讼机制的参与者角色

多元化纠纷化解机制并非只强调非讼矛盾化解机制的发展，而是倡导形成诉讼和非讼相互配合、相得益彰地共同提高社会管理水平的良好法治环境，因此也需要非讼方式的发展和完善。作为法律资源充足且体系成熟的检察机关，有能力、有实力介入非讼矛盾化解机制的建设中。检察机关介入的路径主要包括：

1.加强对非讼调解机制的支持

检察机关的运行程序、人员构成、功能配备方面成熟且有保障，而这正是非讼机制的短板，对此可加强检察机关对非讼调解机制的指导、合作，帮助非讼组织在人员组成、程序运行、职能配备上更加完善，增进非讼调解的正式性；组织司法人员参与到非讼调解工作的开展中，为非讼调解工作融入更多的法治色彩，为提高调解的法律效果奠定基础；检察机关也可从非讼调解组织的调解方式、调解经验中学习汲取对司法诉讼和司法调解有益的成果，促使检察工作更温情、更接地气。

2.加强与非讼调解机制的衔接

矛盾纠纷化解关键在基层部门，尤其是社区、村委会和基层政府，检察机关虽然有检调、访调职能，也能为化解矛盾提供法律支持，但目前未打通与其他部门（行政、民间组织等）联合的有效路径，所以有必要建立诉调对接机制和联合机制。例如，在将调解作为某类案件前置程序的同时，精准对接人民调解、行业调解、律师调解等纠纷化解力量，帮助当事人精准选择合适的调解方式；还可对一些跨专业、跨区域或比较复杂的矛盾进行联合共同调解。

3.帮助非讼调解机制扩大影响力

非讼调解机制与诉讼机制息息相关，二者目标都是促进矛盾化解、社会和谐。针对人民群众对非讼调解形式不了解的现状，检察机关有必要在办案中、监督中、法治宣传中向社会公众传播非讼的矛盾化解途径，扩大非讼矛盾化解机制社会影响力，以给人民群众提供更多的矛盾化解产品，帮助人民群众作出更合理的选择。

（三）共同促进多元化纠纷化解机制完善

一个良性的纠纷化解体系应当是民间组织、社会团体等私力化解机制与人民调解、行政调解、仲裁、诉讼等公力纠纷化解机制相互衔接的协调体系［5］。诉讼机制与非讼机制共同发展、相互配合，是成熟的法治体系和社会发展现代化的重要标志。检察机关是纠纷化解机制的重要参与者，其既是该机制中的独立存在者，又是法院诉讼及其他非讼调解组织完成矛盾化解的重要参与者。当前二者在促进矛盾化解、诉讼量的减少方面都不可或缺，都有各自独立的职能，但又存在着调解程序不健全、调解体系不完善的问题，非讼调解机构既需要向检察机关寻求法律支持，反过来在调解方式和调解效果上又要给检察机关以指导，所以完善的多元化纠纷化解机制需要诉讼机关和非讼组织的共同努力、共同进步，才能形成一个功能完善、有机运行的多元化纠纷化解机制，共同促进社会的和谐和进步。

结语

多元化纠纷化解机制是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，对于完善社会治安防控体系、完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制举足轻重，也是应对社会主体复杂化、矛盾多层次化、环境多变性的必要力量，所以构建完善的多元化纠纷化解机制不仅涉及检察、法院等司法机关及各种形式的非讼调解组织，还与政府管理、文明乡村建设等息息相关，需要其他社会机制的积极配合，只有在全社会的共同努力下才能建成成熟完善的多元化纠纷化解机制，进而发挥其应有效能。