突发公共卫生事件中信息公开与隐私权保护的冲突与协调

彭琦媛

（华东政法大学，上海200042）

突发公共卫生事件的通常含义是指在一个较大范围的行政领域，突然发生造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。由于突发卫生公共事件具有极大的破坏性，所以政府承担起的任务和职责在应急管理方面可以说是至关重要，尤其是政府作为社会上大多数信息的掌握者，在信息公开问题上需要赋予足够重视。当突发公共事件来临时，为了缓解大众恐慌，治理谣言，满足公民在知情权方面的需求，政府在相关信息的收集与公开这一整个过程中，也比常态更显得紧迫与关键。

然而矛盾和利益冲突无处不在，政府为了保障大多数人的生命健康，维护公共利益，有的情况下需公开一些主体的个人信息，甚至包括隐私内容，随之争议四起。例如此次发生的新冠病毒，有的地方政府结合当地治理观念以及疫情发展情况，披露了患者或疑似患者的详细个人信息，尤其是包括患者居住小区及入院前的行动轨迹，质疑声开始围绕患者信息是否要公布以及公布程度应如何，个人信息的披露是否会以侵犯个人的隐私权为代价等一系列问题展开。通常来看，公民在公法领域的知情权与私法上保护的隐私权很容易形成对立冲突的状态，尤其是在突发公共卫生事件中，往往引发的是公民生命健康权以及社会公共利益与个人隐私权的博弈，再加上如今处于信息化时代，传播媒介的多样化与快捷化更是助推了矛盾的升级。在此情况下，政府该如何协调两者关系?如果为了公共利益需要对低位阶权利进行克减，又该如何把握权利限制的“度”?

一、突发公共卫生事件中政府信息公开与隐私权的学理分析

（一）政府信息公开的含义及法律根据

明确政府信息公开的含义，是确定信息公开的主体、范围、以及程度的前提。它主要指行政机关在行使国家行政管理职权的过程中，按照法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。广义上的政府信息不仅仅是公开政府本身的事务，还包括政府收集和掌握的其他信息。

在突发公共卫生事件中，政府对信息进行公开有一定的法律法规依据。2019年新颁布的《政府信息公开条例》中第十九条规定对于涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓的信息，政府应当主动公开;第二十条进一步指出主动公开的信息包含突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。此外，法律对此也有相关规定，例如《传染病防治法》规定国家建立传染病疫情信息公布制度。在《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》规定人民政府卫生行政部门应当及时通报和公布本行政区域内的突发公共卫生事件和传染病疫情。突发公共卫生事件和传染病疫情发布内容包括：突发公共卫生事件和传染病疫情性质、原因；发生地及范围；发病、伤亡及涉及的人员范围；处理措施和控制情况；发生地的解除。

通过有关的法律法规规范可以发现，我国对于突发公共卫生事件的应急处理体系虽然建立较为缓慢，很多法律规范是在公共卫生突发事件下催生的，到如今也已建立起从中央到地方各级政府纵向式的法律规范体系，其中的信息公布制度也形成了大致的框架。

（二）隐私权属性及范围的新认知

隐私权通常来说是指自然人享有与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权，是我国宪法赋予个人的一项基本人格权。然而，隐私权的具体含义其实是可调整的，在不同环境下，其范围和属性也会有所延展。传统意义上的隐私权被赋予更多的私权属性，因为该权利的功能是致力于让个人对自身利益进行保护，例如在私人生活与私人信息领域防止受到他人窥视与侵扰。然而随着信息数据化步伐的加快，隐私权的范围和属性发生了相应的变化，主要表现在：第一，隐私权不受绝对保护，出于公共利益目的，可对其进行限制和克减；第二，隐私的范围不限于个人想要保密的信息，还包括信息进行整合后能够识别个人的数据；第三，隐私权不仅可以对抗第三人，还可以防御国家对信息的不当利用和公开。

在如今的突发公共卫生事件中，我们需要把隐私保护问题放在大数据背景下进行讨论才能更好保障公民在隐私上所享有的利益。出于管控公共卫生事件，维护社会秩序的目的，政府有时需要对个人信息进行收集和利用，主要是患者的个人信息，然而随着各类新媒体的介入以及信息渠道的多样化发展，以及处于突发公共卫生事件下的民众慌乱恐惧心理，个人信息必然快速广泛传播，其中的隐私部分也将面临被深入挖掘并被非法利用的危险。此时，就需要政府对冲突的利益进行理性衡量，对个人隐私的范围和属性以新的视角来界定，对其范围有较为精确的认识和划分。

二、突发公共卫生事件中信息公开与隐私权冲突表现

（一）公民知情权与个人隐私权相冲突

在公权利范畴中，知情权指向的对象主要是公民需要了解、获取的官方信息，权利存在的目的是让公众能够监督公权力的行使，民主地参与政治生活，政府及时有效地公开信息成为其重要的职责活动。

而当突发公共卫生事件发生时，人们对于与事件相关的信息极为渴求，知情权范围呈现扩大化态势，政府及时全面地收集信息并公开也显得尤为重要。在此次的新冠肺炎中，政府发布的防控活动情况以及与疫情相关的信息都成为了大众关注的焦点，其中也包括患者的疾病情况以及活动轨迹。但作为患者来讲，他们不希望自己的个人隐私被公开，甚至出现隐瞒的情况。因为个人隐私部分一旦公开，自己的日常活动不仅会受到限制，还可能会受到偏见和歧视。因此，突发公共卫生事件中代表不同利益的权利之间便产生了冲突。

（二）个人信息知情权与隐私权相冲突

由于利益多元化，国家政府及其部门组织收集信息过程中，难免会与民众之间自身保护产生一定的矛盾和摩擦。但我们所不能忽视的是，在个人之间，权利冲突也同样存在。无论是之前非典的爆发还是此次新冠肺炎的出现，都对部分人的生命健康带来了极大损害，从宏观角度来看，我们可以将事件下的自然人群体分为两类，一类是健康群体，另一类是患病或者疑似病例群体。由于健康群体未受到疫情的影响，因此生活状态与常态下相差不大，但出于自身保护，其对事件情况以及被染上疾病的患者格外关注，知情权在此情况下所指向的客体范围更有针对性和具体性，甚至产生扩张性。而作为另一方患病或疑似病例的群体，出于认识和解决公共卫生事件的需要以及对其他健康群体的生命保护，个人隐私权有时需要受到一定限制，但这种限制并不是每个患者或疑似病例的人所能接受的，这时冲突就会在两个群体间产生，直接表现为健康个体的信息知情权和患病或可能患病个体的隐私权相博弈。

三、信息公开与隐私权保护冲突成因

（一）利益冲突为根本原因

利益是指人们通过一定的手段、途径使自己在物质领域或者精神领域上获得自己所想所需的事物。在社会中，利益根据异同可大致分为两种趋势，一种是当自身利益与其他个人、群体相同或相似时，彼此之间就会产生越来越强烈的吸引力与认同感，这种情况下，主体之间的容纳度会相应增加，矛盾和摩擦就会减少。另一种则是不同主体之间利益截然相反，有限的社会资源显得异常宝贵，人们开始呈现对立状态，之间不断产生摩擦和碰撞。权利的存在正是为了赋予权利主体能够实现和保护自身利益，因此权利冲突的实质就是利益的冲突。

处于突发公共卫生事件的环境中，人们的利益对峙很快就能突显出来。对于渴望信息公开，积极行使知情权的主体来说，其利益表现在能够维护自身的生命安全。这类利益主体会想方设法去了解病毒伤害程度以及病毒携带者的信息，从而让自己置身于安全的环境中防止受到感染。政府实则是受这些利益群体的委托，去搜集和公开发布信息。因此真正利益的享有者是这些健康人群。而另一方强调隐私权的主体主要是传染病患者或者疑似患者，他们的利益则是能够守住生活中的一片宁静，不被闲言碎语所烦扰，更不希望受到异样的眼光，因此极力维护自己的隐私不被泄露。因此，利益追求的多样性往往会导致当一方知情权得到扩大时，另一方隐私权则相应减少，反之亦然。突发公共卫生事件的特殊性让这两种权利此消彼长的关系显得尤为突出。

（二）相关法律制度不够完善

法律规定的越明确，人们对于自己的行为以及后果都会有更为精确的认识。但现阶段，我国对于突发公共卫生事件中的信息公开制度以及隐私权保护都不够详细和完善。

一方面体现在信息公开问题上。虽然2019年新修订的《政府信息公开条例》对于政府信息公开与否以及范围、程序都进一步明确规定，但是对公开的信息规定还是稍显模糊和笼统，在实际操作中，行政机关可以进行自由裁量的空间还是较大。此外，修改的条例中与以往一样，没有将突发事件中的信息公开与常态下的信息公开相区别出来，由于突发事件中的政府信息公开缺乏特别规定，因此在条例中只适用于常规信息公开，无法满足突发公共卫生事件的特殊要求。实际上，我国对于突发事件领域出台的相关法律和条例较多，尤其是突发公共卫生事件，包括《中华人民共和国食品卫生法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》等等。令人遗憾的是，这些法律法规在信息公开这一块规定的标准不一，对于信息公开的范围界限是什么，可公布的种类有哪些，公布的主体以及程序如何都没有具体和统一规定。此外，由于在突发公共卫生事件上缺少系统性和专门性规定，且立法之间存在一定的交叉和竞合问题，这就导致在实践操作中缺乏具体的可操作的工作分配机制，整个工作体系不具有协调统一性，从而在实践层面上产生许多难题和困惑。

另一方面体现在对隐私权的保护上。虽然我国越来越重视对公民个人隐私的保护，许多的法律法规以及相应的司法解释也都有规定，但是通常只具备原则性，缺乏系统且明确的规定。我国《民法总则》第一百一十条是关于个人信息保护的规定，实则也是在保障公民的隐私权。但该条款没有对个人信息和隐私进行具体区分以及明确内涵。《民法典》（草案）同样对两者的客体范围相混淆。就突发公共卫生事件这一范围而言，我国对于传染病病毒患者这类群体的隐私权保护明文规定少之又少，对个人隐私的保护首先规定在《传染病防治法》第十二条，“……疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料”。同样，该法条对于个人隐私的规定过于简单，对隐私的范围没有明确说明。此外，该法条的适用存在一定的滞后性。随着信息网络时代的发展，个人隐私不同于传统的隐私信息，法律应当对隐私内容做详细区分，以及泄露的手段和途径要明文规定。因此，面对突发公共卫生事件的发生，个人隐私的保护力度还是微乎其微，难以寻求法律的强力支撑。

（三）新媒体时代的挑战和冲击

随着互联网以及科学技术的发展，我国开始步入新媒体时代。所谓的新媒体，实际上是继广播、电视等传统媒体逐步发展起来的一种新的多样化的媒体形态。如今我们都包围在手机和网络等信息畅流的媒体环境中，这也意味着国家在信息管理层面难度越来越大。在传统的信息时代中，政府信息流程比较单一化，一般是呈现“地方到中央再到地方”的模式，也就是由地方政府收集信息向中央汇报，中央再根据实际情况和需要选择性地向各级地方政府公布信息，由于这种单线模式下的信息流通是被国家权威机构所独占，因此信息的公开公布都是可控制的。但是在新媒体时代，网络技术所支撑的电子政务公开不断发展和扩大，信息获取手段和途径不断增多，政府对信息管控范围越来越小。当突发公共卫生事件袭来时，个人信息甚至个人隐私传播速度和范围都是意想不到的。公众舆论在短时间内就能够形成强大的力量，不再和以前一样会通过量变缓慢积累，而是极快地由量变发生质变，并形成一个不可逆的过程。一旦政府出现了不作为或者乱作为的态度，公众不仅知情权容易受到侵犯，隐私权还面临威胁，在这种情况下矛盾将会一触即发。因此新媒体时代的到来，对政府的信息收集和公开都带了新的冲击和挑战，人们对于隐私的保护也比以往要显得更谨慎更警惕，这时信息公开和隐私权的矛盾将不断升级。

四、协调突发公共卫生事件中信息公开与隐私权保护关系的有关建议

事实上，政府掌握着全社会百分之七八十的信息，拥有着庞大的数据资源，无论是此次的新冠肺炎还是以后可能再次发生的突发公共卫生事件，国家行政机关所要做的是正确合理行使职权，让信息公开制度不再成为隐私权保护的阻力。笔者认为，协调突发公共卫生事件中信息公开与隐私权保护的关系可以从法律制度和实践操作上进行改善：

（一）完善相关的法律制度

一是在信息公开方面逐渐完善《条例》以及相关法律法规的规定。公开范围的大小、详细程度以及信息公开制度的实施情况可以说主要是由信息公开立法阶段的高低决定的。《条例》一直是政府在信息公开问题上重要的法律依据，但由于其仅仅是行政法规，效力层级较低，因此难以发挥其应有的作用和功效。此外，突发公共事件是属于非常态化的现象，但《条例》没有将突发公共事件信息公开这一特殊情况单独涉猎。因此，为了加强《条例》的规范性与实用性，一方面条例本身要提高层级，上升至法律，另一方面要对突发公共事件这一领域的信息公开单独列出，做到有法可依。

此外，硬生生的法律条文与实际操作是有差距的，如果只有条文规范但缺乏有效的操作规范，也是空谈。特别是面临不同的公共卫生事件，每起疫情的发生缘由、传染方式，扩散速度、危害后果都不一样。因此，在《条例》以及《突发事件应对法》等相关法律法规中可以纳入关于一些有关特殊情况下信息公开的司法解释，从而增强法律规范的可实施性，避免法律上一旦出现空白就产生无法可依的情况，也能细化和清晰信息公开范围及内容。

二是对于隐私权法律法规也要全方位保护。由于隐私权保护的法律规范还存在许多死角，因此何谓隐私权以及隐私权在当今社会中的范围到底该如何界定仍是存有争议与疑问，这也导致实践中政府一面临问题往往不知所措。在法律规定的问题上，我们可以把目光投向美国进行借鉴和学习。美国在公民隐私权的保护这一问题上做得较为出众，其不仅提供了充分的法律依据，还同时根据时代发展的特点不断改进和完善，因此整体上颁布的专门性法律不占少数，例如《信息自由法》《隐私法》《隐私保护法》等等。之后，为了满足信息时代所带来的电子隐私通信隐私方面的需求，美国又颁布了《电子通讯隐私法》《电话消费者保护法》《儿童网上隐私保护法》等法律，因此我国也应当抓紧出台关于保护隐私权的专门性法律。这类专门性法律应当含有的内容不仅要包括一般情况下权利的具体含义、内容，公布、利用的目的和途径以及侵权责任等等，还要规定特殊情况下隐私权的知晓和利用的具体问题。例如美国颁布的《保护可识别的个人卫生信息隐私的标准》中对受保护的可识别的个人卫生信息进行了具体的规定，其中包括定义、具体内容，并对其进行详细的分类以及采取不同的保护和限制办法。这样一来，在面对突发公共卫生事件时，政府就能根据法律规定衡量自己的行为，做到有法可依，对患者或疑似患者群体的隐私范围更加明确，从而合理划分利用和公布隐私的界限，减少侵权的可能性。

（二）信息公布要建立在科学基础之上

法律的实施必须与科学紧密结合。不同于常态下的信息公开，在突发公共卫生事件中，政府信息公开不仅仅是维护公民的知情权，监督政府的行政工作，在大众生命健康面临危险的形势下，还要让大家对疫情的属性和特征有个全面认知，懂得如何科学防范从而维护自身安全，因此公开的内容往往涉猎到卫生领域，具有专业性。在此情况下，政府信息公开要做到有效性、针对性，就首先要建立在科学分析和研究之上。例如在此次发生的新冠病毒感染的肺炎中，各地政府面对新型疫情的爆发，开始公布的内容是疑似或确诊病例发病时间、收治信息等基本情况，后来展开科学研究，进行医学调查后发现该病毒是一种新型病毒，具有人传人的危险，传播途径较多，且病毒潜伏期时间较长，随着患病人数的爆发，有的政府开始根据本地疫情发展情况开始公布确诊病例入院前的行动轨迹，有的还包括活动过的小区和场所，以及居住的具体地点。这些信息格外详细，以至于涉及到了个人隐私，但是发布这些详细信息是特殊之举，不仅有助于密切接触者进行自我观察，及时就医，还能通过发布的确诊病例感染路径分析便于群众加强防护。而这一切的信息公开决定是在确定传染源和传播途径，以及医治手段和方式情况下所决定的。因此，法律的实施必须与科学相联系，如果缺乏流行病学调查以及科学专业的研究，那么就无法判断信息公开的内容和程度应当如何，公开个人隐私是否必要，这样一来政府公开的信息也就等于无的放矢，不仅不能有效控制病情，还可能侵犯公民的隐私权，引起公民的强烈不满，丧失公信力。

（三）信息公开要遵循可区分性

每件突发公共卫生事件都会有不同的性质和严重性，在此过程中信息公开的程度也应有所差别。那么，如何根据不同卫生事件的属性和严重程度来决定信息公开与个人隐私保护的合理界限，笔者认为有“两大可区分性”标准需要遵循：一是公开内容的可区分性，二是公开范围的可区分性。

内容的可区分性是指，政府对个人信息尤其是隐私部分要做到必要的信息可以或者应当公开，不必要的信息尽量不公开。判断是否必要的标准则是信息公开所能实现的公共利益大于个人利益。无论是2003年的非典事件还是此次的新冠病毒，社会危害性都极大，属于重度传染病。因此个人隐私在一定程度上要让位于公共利益，政府需要掌握特定群体的来往路线、居住地以及接触史并且公开，但是对于无关疫情的个人信息和隐私，例如居住小区的门牌号、电话号码、工作单位以及职务都应该进行保护，以免给当事人带来一定的困扰。因此政府面对大量的信息涌现，应当对信息进行筛选和区分，摒除无关紧要的内容，只公布能够有助于公共利益实现的信息，这样将会大大减少对个人隐私进行侵犯的可能性。

此外，公开范围的可区分性是指信息公开的地域范围要根据突发公共卫生事件的等级大小来确定。通常来讲，突发公共卫生事件可以分为一般、较大、重大和特别重大四个等级。等级的划分意味着每个事件的社会危害程度、传播速度、影响范围等因素都不一样。因此，信息公开的地域范围可以和事件的等级程度形成正比。对于一般性的公共卫生事件，由于事态比较简单，仅仅影响到的是某一小辖区范围的生命、财产安全，此时政府就无需公布过于详细的个人信息。如果突发的传染病疫情明显重大，波及到较大的地域范围，横跨省市且一时难以控制，那么就需要在相应地域范围内公布具体详尽的信息让全社会提高警惕。

（四）建立信息集中管理模式

政府信息公开是解决突发公共卫生事件的重要一环，各地政府都应该在信息收集与管理问题上统筹协作，防止因某个政府及其工作人员的不作为或者疏忽，将不必要或者应极度保密的信息泄露，最后一发不可收拾，个人隐私也因此曝光在大众面前。《国家突发公共卫生事件应急预案》建立了疫情从中央到地方的分级属地管理机制，但是在横向上对各级省市政府之间、同级政府各部门之间以及政府与社会之间都没有进行规定。在这方面，美国有着较为丰富的经验。美国在联邦、州以及县分别设有相应的应急处置机构，负责应对、协调各种突发事件，联系新闻媒体，发布有关突发事件的各方面信息。

应对疫情，信息的收集和管理应当多方配合，统筹领导，集中管理。行政机关需要建设系统化的信息数据平台，避免信息数据来源不同的情况下，各方丧失协调性，引发混乱，产生矛盾，导致信息泄露并传播。尤其是在互联网信息时代，谣言与事实并存的局面屡见不鲜，如果能够建立信息集中管理中心，不仅能够在公共卫生事件中分配物流，疏导区域交通，还能发挥信息对救助工作的有效性和实用性。具体到个人隐私方面，如果病情确诊患者担心自己信息公开后会受到偏见和歧视而不同意公开信息，在信息汇总集中管理模式的建立下，可以通过科学技术的运用进行精准定位而无需泄露个人隐私。

（五）明确信息公开的主体及责任

在信息公开问题上，在新冠肺炎疫情中也出现了某些不可取的行为。由于武汉是疫情感染的重灾区，因此很多地方政府部门对从武汉前来或者有武汉接触史的人员展开排查、统计。由于监管不力，一些公民的姓名、电话号码都被工作人员外泄到网络媒体上，从而给这些公民带来二次伤害。这种做法显然是不合法的，我们应当明确个人信息使用和公开的主体，并课以相关责任。

《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》对个人信息收集使用主体都有规定，例如《传染病防治法》有规定：“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”为了加强对信息安全的监管，个人信息使用和公开的主体应当仅限于法律法规授权的机构，其他任何个人以及单位都不得在未经当事人同意的情况下收集和使用个人信息。

此外，有权必有责，在明确信息公开的主体后，还要建立信息公开岗位责任制，将责任落实到每个公开主体上，对每位工作人员的任职资格、职务要求以及责任承担都要进行明确规定，尽量精确到每一个信息管理环节，包括预警信息收集环节，突发事件发生后应对办法和措施信息公开环节，突发事件解决后的善后处理环节。特别是收集和掌握涉及个人信息及隐私的政府部门，要对信息的安全性负责，只有精确定位到具体责任，才能让相关工作人员树立起责任意识，做好本职工作。

结语

从非典到新冠病毒，我国政府信息公开制度正是在这些非常态事件的催化下不断发展完善，但信息公开还面临着很多的难题，尤其是在紧急情况下需要思考如何对公共利益和个人隐私权保护之间进行取舍衡量。个人的基本权利并非没有边界，在重大的公共利益面前，需要进行一定的退让，毕竟公共利益的实现也意味着个人利益在其他方面的实现。然而，权利的限制和克减也要遵守法律规定，守住法治底线，面对这些棘手的问题，政府应当有效实施应急管理工作，结合各种因素做出理性判断，在信息公开方面不断总结经验和教训，做到合理化与科学化，从而将法治这一城墙越筑越好。●