改革开放以来中国生态文明制度建设的政治与立法实践

赵 成

（渤海大学 马克思主义学院，辽宁 锦州121013）

建设生态文明作为解决中国生态环境问题、实现可持续发展和绿色发展的必由之路，是当前中国“五位一体”总体布局战略的重要内容，也是实现中国“两个一百年”奋斗目标和美丽中国建设的应有之义。 要实现生态文明的建设目标，关键在制度建设，特别是法律制度建设。 正如习近平所指出的：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。 只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”［1］可见，在法治建设中，立法制度建设又是重中之重。 为此，从中国共产党对生态环境问题的理论认识与实践解决的维度去梳理中国环境保护理念、政策及其法律制度建设的历史发展，对于把握中国生态政治和法律制度建设的重要性及其形成和发展的内在逻辑，构建和完善符合新时代生态文明建设要求的政治法律体系都具有重要意义。

一、20 世纪90 年代初之前环境保护的政治和立法制度建设（1992 年之前）

改革开放之前，由于中国经济社会发展还相对落后，对资源环境的压力还比较小，生态环境问题还不突出且对资源环境保护的认识还不完整和清晰，因而这一时期的资源环境保护仅仅局限在对自然资源保护特别是农业生产相关要素的保护上。 然而，以1972 年中国参加首届联合国人类环境大会为契机，中国政府逐渐认识到保护生态环境的重要性，并提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”［2］的“32 字方针”，环保问题开始进入中国政治议程。 1973 年8 月，在第一次全国环境保护会议中， 审议通过了中国第一个环境保护行政法规《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，同年12 月又颁布了中国第一个《工业“三废”排放试行标准》，从而为中国生态环境保护制度的建设奠定了基础。

1978 年3 月，在新宪法的制定中生态环境保护的理念首次入宪，从而开启了新时期中国生态环境保护法律制度建设。 1978 年12 月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告中首次提出了生态环境制度的法制化建设思想。 他指出“应该集中力量制定……草原法、环境保护法……”［3］在其思想指导下，依据1978 年宪法，1979 年9 月13 日第五届全国人民代表大会常务委员会原则通过并颁布了中国第一部环保法即《中华人民共和国环境保护法（试行）》，从而开启了我国环保工作的法制化进程。

1981 年2 月，为贯彻执行《环境保护法（试行）》，国务院发布了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》［4］。 1982 年12 月，为全面拨乱反正、适应改革开放社会主义现代化建设的新需要，中国制定了新的宪法。 在此次新宪法制定中，不仅延续和强化了1978 年宪法中的环保理念，而且明确规定了国家对生态环境、污染防治、珍贵动植物的保护以及对自然资源的合理利用等相关内容。 1983 年12 月，在第二次全国环境保护会议上，首次明确提出了环境保护是中国的一项基本国策，并制定了中国环保工作的“三同步”“三统一”的战略方针，提出了预防为主防治结合、谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策；1984 年在国务院发布的《关于环境保护工作的决定》中重申了这一基本国策［5］，由此确立了环境保护在中国经济社会发展中的重要地位。

至此，环境保护具有了与实行计划生育相同的基本国策地位。 然而，与计划生育基本国策的严格执行不同，环境保护的基本国策由于缺乏相关的法律体系支撑以及有效的行政执法机构，加之20 世纪80 年代是中国改革开放的最初阶段，从中央到地方人们关注的重点问题并非环境保护而是经济改革；同时，随着中国改革开放的不断深化及工业化过程中大量高能耗、高污染、低效率的技术和企业的引进和建立，生态环境问题也开始出现并呈现恶化趋势；而作为基本国策的环境保护并没有在实际工作中得到有效执行，环境恶化的趋势并未得到有效遏制。 为此，1989 年4 月，在第三次全国环境保护会议上，国务院针对生态环境恶化的趋势，进一步提出了深化环境监管、加强制度建设、推动经济与环境协调发展的要求。而随着1989 年12 月《环境保护法》的出台，为贯彻执行环保法，解决逐步恶化的生态环境污染和破坏，1990 年12 月国务院发布了《关于进一步加强环境保护工作的决定》，以指导实际的环保管理工作。 由此，也逐步形成了这一时期的国家环保理念和方针政策，并且体现在这一时期一系列的党和国家重要文献中。

与此同时，从1978 年《环境保护法（试行）》的实施到1989 年《环境保护法》正式颁布，中国的环境立法步伐也在加快，相关环境保护的各种专门的基础性法律也相继出台。 如：1982 年颁布海洋环境保护法，1984 年颁布水污染防治法和森林法，1985 年颁布草原法，1986 年颁布渔业法、矿产资源法和土地管理法（到1988 年又进行了修订），1987 年颁布大气污染防治法，1988 年颁布水法和野生动物保护法，1991 年颁布水土保持法等。 这些法律的出台，可以说填补了中国法律体系的空白，为中国环保法律体系的形成起到了奠基性的作用。

可见，20 世纪90 年代之前的中国环境保护制度建设，呈现出了从理念到政治（行政）管理再到立法的发展特点。 从环保理念的发展看，已经从传统的“植树造林”“绿化荒山”的理念发展到从经济社会发展与环境保护的关系上去认识环保工作，实现了与国际环保理念相统一。 从环境管理的发展看，中国的社会主义政治体制决定了任何理念要变成现实，就必须在国家政治层面引起重视并以行政管理的方式才有可能实现，确立环保的基本国策就是其集中体现。 从立法的发展看，体现为从无到有的过程，其相关立法不仅是在政府的直接推动下进行的，而且也为政府管理提供了法律支撑。 当然，随着改革开放的不断深化，中国正在进入一个快速变动和发展的新时期，因此，相关立法的实效性和稳定性也受到了挑战，导致很多相关法律只有不断修订才能适应环境保护和经济社会发展的新要求。 总之，中国的环保事业从一开始就是一种自上而下并由政府主导（领导）的事业，这与大多数西方国家自下而上的环保行为不同，这种“自上而下”的环保优势就在于立法快、环境管理有力，但劣势是缺乏广泛的社会基础，因而无论是环保理念还是环保法律的遵守和执行，都需要通过长期的宣传教育而深入人心，才能使其得到真正的遵守和执行，这也是中国的生态环境问题一直以来都呈现不断恶化而没有得到有效遏制的重要原因之一。

二、20 世纪90 年代初到21 世纪初可持续发展的政治和立法制度建设（1992—2002 年）

1992 年10 月，随着中共十四大召开及其所确立的社会主义市场经济体制的改革目标，中国的改革开放和社会主义现代化建设进入到一个新的发展阶段。 市场机制的引入，大大激发了人们的经济热情，而生态环境问题也开始凸显，并引起人们的广泛关注。 特别是1992 年联合国环境与发展大会的召开，并首次提出可持续发展理念。会上通过了《里约环境与发展宣言》《2l 世纪议程》等重要文件，开放签署了《气候变化框架公约》《生物多样性公约》，充分反映了国际社会对全球资源环境和保护的普遍关注，开启了环境与发展领域的国际合作，直接推动着中国资源环境保护事业从理念转变到实践的发展。 中国的环保制度建设也开始由“环境保护”阶段向“可持续发展”阶段推进。

为落实《2l 世纪议程》的国际承诺，1993 年3月中国率先制订了《中国21 世纪议程——中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》，成为世界上第一个回应国际社会的国家。 正如邹家华所指出的：“我国率先制订了《中国二十一世纪议程》，提出了经济、社会与环境、资源相互协调，可持续发展的战略。 我们一定要继续坚持环境保护的基本国策。”［6］1000-1001可见，可持续发展理念已开始成为中国经济社会发展的主导理念，而环境保护也成为中国可持续发展战略框架中重要内容。 正如江泽民所指出的：“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略。 要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环。”［6］1463-1464

1996 年7 月，在第四次全国环境会议上，强调实施可持续发展战略的关键是保护环境，为此，制定了《污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》，环境保护开始被纳入国民经济计划，到2002 年1 月第五次全国环境保护会议，将贯彻落实《国家环境保护“十五”计划》作为会议主题，这就使环境保护工作进入到一个新的发展阶段。

1997 年9 月，可持续发展战略被写入中共十五大报告中，为此，国务院于1998 年11 月发布了《全国生态环境建设规划》，2000 年12 月发布了《全国生态环境保护纲要》；到2002 年11 月，可持续发展战略在中共十六大报告中上升为国家发展战略。 同时，在中央主要领导人的讲话中，也反复强调“保护环境是我国的一项基本国策，是可持续发展战略的重要内容，直接关系现代化建设的成败和中华民族的复兴”［7］，进而提出了“努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路”［8］的新思路。 这就为十六大之后从文明发展的高度看待和解决生态环境问题、提出生态文明建设奠定了基础。

这一时期，为适应社会主义市场经济体制建设和可持续发展的要求以及中国生态环境问题的新变化，不断完善中国生态环境保护的法律体系建设，1994 年3 月，国家环境保护局发布《全国环境保护工作纲要（1993—1998）》。 同时，为推动环境保护的相关立法进程，1993 年3 月，全国人大成立了专门的环境保护委员会（1994 年更名为全国人大资源与环境保护委员会），各省、自治区、直辖市人大也相继成立了资源与环境保护委员会，大大加快了环境立法的进程和科学性。

在1993—2002 年期间，为适应中国可持续发展战略和环境保护的新要求，对一系列已有相关法律进行了修正或修订。 如：1995 年、2000 年分别修正和修订了大气污染防治法，1996 年修正了水污染防治法，1996 年修正了矿产资源法，1998年修正了森林法和土地管理法，1999 年修订海洋环境保护法，2000 年修正了渔业法，2002 年修订了水法，2002 年修订了草原法等。 同时，也新增了一些相关立法。 如：1995 年颁布固体废物污染环境防治法，1996 年颁布环境噪声污染防治法，1997 年颁布节约能源法，2001 年颁布防沙治沙法，2002 年颁布清洁生产促进法和环境影响评价法等，并在修订的刑法中增加了破坏环境资源罪的条款，从而为各项环境保护的法律法规提供了重要的刑法支撑，进一步完善了中国的环境保护法律体系。

可见，从20 世纪90 年代初到21 世纪初的中国环境保护制度建设，主要呈现出了从理念转变到战略规划和法律制度完善的特点。 以国际社会提出可持续发展理念与战略为契机，中国环境保护制度建设开始由单纯的环境保护理念向可持续发展理念转变，环境保护被纳入可持续发展的战略中，并将其贯穿于环境保护的各项方针、政策、管理和法律法规等制度建设中。

三、21 世纪初“两型”社会的政治和立法制度建设（2002—2012 年）

从2002 年中共十六大的召开到2007 年中共十七大的召开，可以说是中国共产党可持续发展思想和环保理念发展的一个重要时期。 这不仅体现在环境保护和可持续发展思想被纳入到科学发展观中，成为这一时期中国经济社会发展的指导思想；而且，环境保护在可持续发展战略的引领下，开始与中国的经济社会发展相结合，提出了如循环经济、清洁生产、资源节约型和环境友好型的“两型”社会建设等，从而为十七大正式提出“建设生态文明”奠定了思想基础。

2002 年11 月，中共十六大的召开，不仅确立了“全面建设小康社会”的奋斗目标，提出了“促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”［9］15，而且强调“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策”［9］17，从而确立了中国未来的发展目标和任务。 在此基础上，2003 年3 月，朱镕基总理在政府工作报告中提出了“循环经济”［9］176理念，以转变经济运行方式、实现资源的有效利用和减少对生态环境的污染排放。 2003 年6 月，在中共中央、国务院发布的《关于加快林业发展的决定》中，首次将“建设山川秀美的生态文明社会”［9］326作为其指导思想，生态文明理念也首次被引入中国的林业建设中。

随着科学发展观的完整提出［9］465，2004 年2月，温家宝提出了“建设资源节约型和生态保护型社会”［9］767的理念；2004 年3 月，温家宝进一步以“大力发展循环经济，推行清洁生产”［9］836作为转变经济增长方式基本途径。 2005 年3 月，胡锦涛提出要“积极发展循环经济，实现自然生态系统和社会经济系统的良性循环”［9］852，强调循环经济的重要意义，并且明确提出了要建立“环境友好型社会”“在全社会大力进行生态文明教育”［10］。 到中共十六届五中全会，资源节约型和环境友好型社会建设被正式确立为中国中长期发展规划中的一项重要战略任务。 为此，2005 年12月国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。 2007 年5 月，温家宝提出要“努力推动物质文明、精神文明、政治文明、生态文明共同进步”［11］的要求，开始从社会文明发展的高度看待环境建设，这就为中共十七大明确提出“建设生态文明”奠定了思想基础。

2007 年10 月，中共十七大的召开，不仅首次将“建设生态文明”［12］纳入党和国家最高级别的报告中，使得党和国家对生态环境问题和环境保护的认识得到了全面提升；而且明确提出了生态文明建设的目标任务。 “建设生态文明”的提出及其对它的理解和认识，尽管还是初步的，如对生态文明建设与社会其他领域建设的关系还没有清晰的认识，但却对这一时期的中国生态政治生活和国家战略的制定都产生了重要影响，使得中国的环保制度建设也迈上了一个新的台阶。

为落实十七大精神和体现国家对环境保护工作的重视、加强中国生态环境管理的行政地位和能力，2008 年3 月，在国务院机构改革中，原国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院的重要部委之一，大大提高了其行政地位，强化了国家环保工作的职责和权力。 同时，中国的生态环境法治建设也在不断推进和完善。 为了满足中国“两型”社会及生态文明建设的法律制度要求，不仅对已有相关生态环境保护的法律法规进行了修正或修订。 如：2004 年和2009 年两次对渔业法进行了修正，2004 年对土地管理法、野生动物保护法和固体废物污染环境防治法进行了修订，2007 年对节约能源法进行了修订，2008 年对水污染防治法进行了修订，2009 年对矿产资源法进行了第二次修正，2009 年对水法进行了修正，2012年对清洁生产促进法进行了修正等。 同时，还制定了一些新的法律。 如：2003 年颁布了《中华人民共和国放射性污染防治法》，2004 年颁布了《中华人民共和国固体废物污染防治法》，2008 年颁布了《中华人民共和国循环经济促进法》等新法，进一步推进和完善了中国的环境保护法律体系，为“两型”社会及生态文明建设提供了法律保障。

可见，从2002 年到2012 年这10 年中国环境保护制度建设，主要呈现出了从理念创新到环保机构完善和法律体系不断适应新要求的特点。 这一时期可以说是在可持续发展理念基础上有关环保理念不断创新的一个时期，无论是“循环经济”“清洁生产”还是“两型”社会建设，以及最终用“建设生态文明”统合所有相关理念，都体现了这一时期对解决日益严重的生态环境问题的迫切需要。 而环保管理机构的升格、相关法律的不断修正以及新法的产生就是这种新需要在行政管理领域和法律领域的具体体现。

四、十八大以来生态文明建设的政治和立法制度建设（2012 年至今）

正是在十七大以来对建设生态文明的不断探索和实践，2012 年11 月，中共十八大进一步对生态文明建设进行了最高层次的战略定位，提出了“五位一体”的总体布局，即“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局……不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”［13］这不仅体现了中国共产党对生态文明建设战略地位的科学定位和对中国特色社会主义道路的新探索，也体现了中国共产党对十七大以来建设“资源节约型、环境友好型社会”思想的不断丰富和发展。

正是在十八大精神指导和推动下，中国的生态文明建设特别是生态文明制度建设开始走上了快速发展的道路。 2013 年11 月，中共中央通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中将“加快生态文明制度建设”作为其重要内容之一，提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系……用制度保护生态环境”［14］。 2014 年10 月，中共中央通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，决定中提出了“用严格的法律制度保护生态环境”［15］164等一系列法律制度建设要求。 2015 年4 月，中共中央、国务院通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，意见中提出了“健全生态文明制度体系”的问题，从“健全法律法规”“完善标准体系”“健全自然资源资产产权制度和用途管理制度”“完善生态环境监管制度”“严守资源环境生态红线”“完善经济政策”“推进市场化机制”“健全生态保护补偿机制”“健全政绩考核制度”和“完善责任追究制度”十个方面，提出了“加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境”［15］495-499。

2017 年10 月，在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平将“生态文明制度体系加快形成，主体功能区制度逐步健全，国家公园体制试点积极推进”［16］作为十八大以来生态文明建设的重要成就之一，并以“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”为题作为报告的独立篇章，突出说明了生态文明制度建设在生态文明建设中的核心和关键作用。 2019 年10 月，中共中央通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，决定以“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共进”为题，从“生态环境保护制度”“资源高效利用制度”“生态保护和修复制度”以及“生态环境保护责任制度”四个方面，明确了建设生态文明制度体系的基本内容和实践途径，充分体现了中国共产党对建设生态文明关键问题——制度建设的科学认识和政治实践［17］。

这一时期，为完善生态文明制度建设的法律要求，主要是对现行相关法律法规进行了清理和修正，使其适应生态文明建设的新要求。 如：2013年分别对海洋环境保护法、草原法、渔业法和固体废物污染环境防治法进行了修正，2015 年对大气污染防治法进行了修订，2016 年对节约能源法进行了修正，2016 年分别对野生动物保护法和环境影响评价法进行了修正，2017 年对水污染防治法进行了修正，2019 年对森林法进行了第三次修订。 特别是2014 年对中国第一部环保法律——《中华人民共和国环境保护法》（1979 年试行）的修订，尽管仍然存在一些有待进一步完善的地方，但在环境领域的基础性法律定位、环保理念的创新、保护制度的完善、法律责任的强化、政府环保责任和执法权的确认、环境公益诉讼主体的扩大等方面都有显著进步，并且在构建符合绿色发展模式、多元共治现代环境治理体系、强化行政监管部门法律责任等方面都有重要突破，对推进生态文明体制机制改革和相关具体法律法规建设都具有重要意义［18］。 至此，可以说以生态文明制度体系建设为引领的中国环保法律制度体系建设已基本形成。

可见，十八大以来的中国环保制度建设已经完全被纳入生态文明制度体系建设的框架之中。这不仅体现在“五位一体”总体布局和发展战略的提出，而且还将生态文明建设的核心问题归结为制度建设问题，进而提出了生态文明制度建设的一系列基本任务、内容和要求，并将生态文明制度建设纳入国家总体改革目标，成为新时代中国特色社会主义制度建设的重要组成部分，也成为实现中国两个“一百年”奋斗目标的不可或缺的重要内容。 而这一时期的相关法律建设，正在这样的思想指导下进行的。

总之，改革开放40 年以来在中国共产党领导下中国生态文明制度建设经历了四个阶段的发展历程，即20 世纪90 年代初之前环境保护的政治和立法制度建设，20 世纪90 年代初到21 世纪初可持续发展的政治和立法制度建设，21 世纪初“两型”社会的政治和立法制度建设，以及十八大以来的生态文明政治和立法制度建设。 显然，它们存在着层层递进和不断发展的关系，即后一个时期的制度建设内在地包含着前一个时期的制度建设内容。 由此可见，从环境保护制度建设到可持续发展制度建设、再到“两型”社会制度建设和生态文明制度建设的发展，不仅体现着中国共产党在领导中国人民建设中国特色社会主义过程中，为应对资源环境问题不断变化所进行的不懈努力和探索，也体现着其政治和法律实践的不断发展。