中国法治政府建设的价值基础

蒋传光，刘 悦

（1．上海师范大学 哲学与法政学院，上海200234；2．北京嘉观律师事务所，北京100089）

中共十八大以来，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设成为全面推进依法治国总目标的具体内容之一。 其中，法治政府建设是实施依法治国基本方略的核心内容，也是法治国家建设的主体，没有法治政府的建成，法治国家建设只不过是一句口号。 如何进行法治政府建设呢？ 中共十八大以来的重要法治文献、特别是中共十八届四中全会的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确立了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和具体路径、举措。 中办、国办印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》要求“把社会主义核心价值观融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程”［1］，因为社会主义核心价值观是社会主义法治建设（包括法治政府建设）的灵魂。 本文拟对社会主义核心价值观与中国法治政府建设价值基础的关系谈一点认识。

一、法治政府的内涵及其在法治建设中的地位

（一）法治政府的内涵

随着国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，法治政府建设成为法治国家建设的主体，并赋予其新时代内涵。 法治政府的内涵是不断丰富和完善的。 自近代法治原则确立后，对法治政府内涵的认识渐趋一致，即通过法律的约束实现对政府权力行使范围的控制，“政府所有的—切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而应该是根据既定的和公布的法律来行使”［2］。 在现代社会，随着法治政府建设成为法治国家建设的主体与关键，涉及法治政府建设的实践活动日益丰富，因而其内涵也不断丰富和具体。 从一般意义上讲，法治政府是指政府的设立、变更、运作的整个流程都必须依据法律，并且政府的组织和行为也应遵循合法化、规范化、程序化的理念原则。 无论是政府的整体行为还是个体行为都应是合法与规范的，其中“政府整体行为”主要是指政府抽象行政行为和政府决策的合法与规范；“政府个体行为”主要是指政府具体执法行为的合法、规范。 建设法治政府既是人类社会追求、奋斗的目标，又是政府实现其自身建设目标过程中，能够达到的最为合理的政府权力运行以及对其进行制约的合理高效途径［3］。

（二）法治政府建设是法治中国建设的关键

自中共十五大提出依法治国基本方略后，法治政府成为依法治国的重要组成部分，全社会对依法行政、建设法治政府的要求也越来越高。2004 年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，首次确立了“全面推进依法行政，建设法治政府”的目标［4］115。 2013 年习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习的讲话中提出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”［5］，并将其写入中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，成为“推进法治中国建设”的重要内容和目标。 法治政府是国家实力的象征，是现代国家政治文明的重要标志。 建设法治政府是全面依法治国的关键环节，没有法治政府，就无法落实依法治国各项要求，也不可能建成法治国家和法治社会，更谈不上国家治理体系和治理能力现代化［6］。 在法治国家、法治政府、法治社会一体建设过程中，法治政府建设扮演着重要角色，居于重要地位。 这不仅因为政府是法律的主要实施者，是公权力的代表者，而且因为政府工作与人民日常生活联系最为紧密，直接影响人们对法治的感受与认同度。

1．法治政府建设推动法治社会建设

法治社会是构筑法治国家的基础。 这个基础具体表现为全社会法治文化氛围的形成。 法治文化具有多方面的特点，诸如良法善治、有效的权力制约模式、理性规则之治、公民的人权和法定权利的有效保障、自觉的规则意识和契约意识、全社会法治思维的确立等［7］。

法治政府建设与法治文化建设在内容上具有高度的契合性。 政府机关及其工作人员的行为对社会具有引领和表率作用，尤其是各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，因而，社会法治文化建设有赖于政府及其工作人员行为法治化的引导与推进，有赖于领导干部“带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，遵纪守法、捍卫法治，厉行法治、依法办事，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，做尊法学法守法用法的模范，以实际行动带动全社会尊法学法守法用法”［8］。2004 年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出政府依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一［4］116。 这些要求中的合法、合理、程序正当、诚实守信，同时也是法治社会中公民行为的基本要求。 只有政府行为严格遵循并达到这些要求，才能带动全社会民众形成讲法、讲理、讲公正、讲诚信的社会文化氛围，从而为法治国家建设提供良好的文化基础和社会环境。

政府作为法治社会的指导者和推动者，主要通过行政法规、规章与规范性文件的制定和行政执法、行政指导等行为的做出，来实现对法治社会建设的指导与推进。 政府要实现这一目的，就必须首先使自己的行为法治化，严格依法行政，确立法治思维，并通过保障社会公平正义的方式实现社会治理中的善治。 因而，法治政府建设对形成全社会尊法、信法、守法、用法、护法的法治文化氛围和法治社会建设起着重要的推动作用。

2．法治政府建设是法治国家建设的主体

法治政府建设必须以法治国家建设目标为前提，没有法治国家建设目标的确立，也不可能有法治政府建设目标的实现。 法治政府依法行政所依据的“良法”的产生有赖于法治国家的科学立法、民主立法、依法立法的机制。 同时，法治政府必须是权力受监督制约的责任政府，因此必须有来自诸如国家权力机关、司法机关的监督，这种监督机制也离不开法治国家建设。

法治国家建设同样离不开法治政府建设，没有法治政府建设目标的实现，法治国家建设就是一句空话，因为法治政府建设是法治国家建设的主体和关键。 政府作为国家机关中规模最大、职权最广泛、公民接触最频繁、最直接的机关，其建设目标与任务的实现，直接关系到法治国家建设目标、任务的实现。 此外，政府承担着管理国家内政外交的职能，国家治理法治化，离不开国家内政外交事务管理的法治化，因此法治政府建设，是实现国家内政外交事务管理法治化的唯一途径。 从法治国家建设的目的来说，其目标的实现，很大程度要落实到法治政府建设目标的实现上。 法治政府建设成功与否是衡量法治国家建设成功与否的最重要指标。

从法治政府与法治社会、法治国家的关系可以看出，法治政府建设是法治中国建设的关键，因此对法治政府建设过程中出现的挑战与任务也必须积极应对。

3．法治政府建设面临的压力和挑战

法治政府的内涵及其在法治建设中的地位表明，法治政府建设是规范和约束行政权力、落实全面依法治国基本方略的重要环节。 目前中国法治政府建设取得较为突出的成绩，中共十八届四中全会提出的“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，“推行政府权力清单制度”［9］的理念得以确立。 但同时要看到，法治政府建设也面临着社会利益冲突、社会价值观多元化、政府公信力受到质疑等诸多压力和挑战。

首先，社会矛盾急剧增多。 中国目前正处在社会转型的重要时期，经济社会发展迅速，改革也进入攻坚区和深水区，“改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有”［10］。 伴随而来的诸如因贫困差距、环境保护、劳动就业、社会保障、教育医疗、土地征用和拆迁、社会重大公共安全等利益问题引发的社会矛盾也不断增多，针对社会矛盾解决而进行的利益诉求表达方式也出现一些极端化和暴力化倾向。 加之民众借助互联网和新兴媒体对自己的不满进行积极的表达，产生很多无形的抗争等。 这都属于法治政府完善自身建设中需要应对的新挑战。 面对各类突出的社会矛盾和不断增多的压力，中国政府机关及其工作人员、尤其是各级领导干部不善于运用法治思维和法治方式解决社会矛盾和防范各类风险，或者说对法治手段重视不够，过于依赖行政手段，“以至很多体现出一定复杂性和尖锐性的社会矛盾的处理主体为党委政府，对其进行处理的方式也体现为行政化的相关方式”［11］，形成一种“信访不信法，信权不信法”的社会现象，长此以往，依法办事演变成了依批示办事，这种以行政手段为主导的解决方式最终只能造成对国家法治权威尊严与统一的损害。 因此，法治政府建设过程中面临的一个重大挑战就是如何有效预防和化解不断增多的社会矛盾，防止矛盾的聚集与严重化。

其次，社会价值观多元化。 当下的中国，在统一的政治基础上，随着“市场经济体制改革目标的确立，社会的转型，经济成分和分配方式的多元，区域经济发展的不平衡，社会阶层的多元，必然带来了社会利益的多元，社会价值观的多元等”［12］。 在社会思想和利益多元、尤其是社会价值观多元化的格局下，如何把各种不同的利益诉求主体、各种不同的社会价值观统合起来，这对政府在预防和解决这些不稳定因素时选择何种治理手段提出了要求；同时还要求政府在制定政策时需要对社会主流价值观予以重视，要把社会主流价值观融入政策制定与执法过程中，从而在社会多元价值观并存的背景下，提供共识性的社会价值衡量标准。

再次，政府公信力受到质疑。 在改革过程中，政府所推行的公共政策涉及利益结构调整时，可能会存在社会利益分配不均衡的现象，由此会带来社会民众对政府能力和政策有效性的质疑，使政府公信力受到挑战。 政府决策是政府权力运行的起点，也是法治政府建设的重点。 政府决策质量的高低、决策程序的完善与否直接关系到政府公信力水平。 民众民主意识的不断增强，对政府如何执政、如何提高公信力提出了更高的要求。 近年来，在一些地方政府有关民生与环保的投资建设项目与社会事业项目的建设过程中，抵制项目的群体性事件时有发生；一些重大公共事件发生后的信息披露，也受到社会质疑。 其中一个重要原因就是，决策程序不符合科学民主、依法决策的标准，没有为公众有效参与营造良好氛围、提供有效信息，缺少增进互动、凝聚共识的机制，导致群众不知情、不理解、不支持，这既给国家和社会造成重大经济损失，也使政府形象受损，使政府及社会的公信力下降。 《中国法治政府评估报告（2018）》显示，在“在城市信用方面的排名情况”满分为10 分的情况下，各城市平均得分为3．26 分，得分率仅为32．6%［13］，这反映出中国一些地方政府公共政策的公信力下降的情况。 民众对政府公信力的不信任，往往来自政府的决策不民主不科学、信息公开透明化程度不高，以及懒政、怠政、失职、渎职等行为。

最后，法治政府建设价值目标实现中面对的问题。 法治政府建设的难点在基层，越是基层政府其要处理的行政事务就越具体越烦琐，工作量也就越大，如果单纯注重政府“高效”价值目标的实现，一旦缺乏切实有效的监督，依法依程序办事往往就显得奢侈且多余。 因而，在基层政府的具体行政行为中，往往存在诸多与法治政府价值目标相背离的现象。 具体表现在：一是政府制定公共政策价值目标不明确导致冲突。 一些地方政府在公共政策制定与行政决策时，缺乏民主化、科学化、规范化的程序，未能充分实现公共政策和社会利益的良性互动，造成公共政策制定和行政决策与局部利益或个人利益冲突，导致不稳定事件发生。 二是公正文明执法缺失导致冲突。 法治政府本应通过公正文明执法来实现其控制权力，进行人权保障，但实际情况中仍存在类似忽视执法方式甚至野蛮执法的现象。 即使是在一些符合法律内容和程序的行政执法行为中，仍存在把握不好自由裁量的标准，忽视运用法、理、情相融的调解疏导手段的情况，这主要表现在城管执法、土地征用拆迁、食品安全执法、环保执法等领域。 即使是在法律框架内行事，但如果忽视了对行政相对人权益的保护，对公民的私有财产造成损害，也会导致对公平正义的法治价值理念的违背，往往无法收到良好的执法效果与社会效果。

（三）法治政府建设的价值引领

如何建设法治政府，建设什么样的法治政府，可以从不同的视角进行评判，但核心价值衡量标准就是实行良法善治。 这就要求在社会治理中，政府要以社会主流价值观为引领，通过体现“正义、道德、公平、正当程序、个人权利和尊严的理念”之良法［14］的实施，采取具有合法性、合理性的行政措施，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾和纠纷，确立规则意识和契约意识，在源头上减少社会矛盾，以维护社会秩序的稳定和谐，实现善治。 因此，政府在面对各种压力和挑战、履行国家治理职能、实现法治政府建设目标时，除了提高决策的科学化民主化法治化水平、严格规范约束公权力的行使之外，还要进行符合时代要求与中国国情的价值观念和价值目标的引导。 确立价值目标是法治政府建设的核心任务。

中共十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府进行了部署，提出了法治政府建设的目标定位：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”［9］实现上述目标，除了完成依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等任务外，还要明确法治政府建设的价值目标。

政府在实施依法治理、履行法定职责的过程中，在对政府治理能力进行引导、评判和影响时，价值引领发挥着重要作用。 因此，明确法治政府建设的价值目标、培育正确的价值取向，也是完善法治政府建设、提升政府治理能力现代化的必然要求。 “价值追求是治理体系的灵魂，决定着国家治理的方向与成效”。 在国家治理中，维护社会稳定是初级价值目标，而“立足于有利于激发社会活力，有助于扩大人民民主，有助于实现社会公平正义与提升人民福祉等”则是更高层面的价值追求［15］。 针对当前中国处于价值多样化和复杂性的现实，在法治政府建设过程中，既要制定使各方面都能适应的社会总体治理体系，又要通过强化社会价值的合理性并实施有效的价值取向，来“引领社会向着更加健康的方向转型和发展”［16］。

确立法治政府建设的价值目标也是对法治政府建设水平作出评判的主要尺度。 目前中国的政府治理评价体系，倾向于借助法治指数等工具标准来衡量，但价值尺度在评判政府治理成效中的主导作用却被忽视。 对于法治政府建设成效的考察，应着眼于两个层面：在“治标”层面反映政府在实施治理行为过程中的具体工具理性；在“治本”层面反映政府治理行为所体现的价值理性。培育正确的价值取向在某种程度上是法治政府责任意识的集中体现。

二、法治政府建设的价值目标追求

马克斯·韦伯说过：“任何一项事业的背后，必然存在着一种无形的精神力量。 尤为重要的是，这种精神力量一定与该项事业的社会文化背景有着密切的渊源。”［17］探讨法治政府建设价值目标的意义在于，在建设法治政府的过程中，确立何种价值目标，坚持怎样的价值取向，是关系到法治政府建设目标是否能真正实现的关键，对整个法治政府建设过程起到宏观的引领和指导作用。 由于文化具有共通性和民族性，即共性和个性的特征，作为文化组成部分的法治文化也具有共性和个性的特征。通过对法治政府建设的历史考察可以看出，不同国家具有不同的法治政府建设实践，其中既有对法治精神的共同理解，又有民族性和文化性的个性特征的体现，表现在法治政府建设价值目标的追求上，既具有共性价值也具有个性价值。

（一）法治政府建设的共性价值目标

法治政府建设的价值目标特征可以从不同角度进行概括，如有限政府、诚信政府、责任政府、服务政府、透明政府、廉价政府①廉价政府是指一种精简的、低成本的、不浪费社会资源的政府，并以追求政府运行成本最小化为目的。 其思想最早于见亚当·斯密的《国富论》。 马克思主义经典作家也很早提出了降低政府成本、追求廉价政府的问题。 马克思和恩格斯在对资本主义国家进行广泛研究和总结巴黎公社经验的基础上，就明确提出过“廉价政府”的主张，强调政府只应该具有“为数不多的重要职能”。 参见《马克思恩格斯选集》第3 卷，人民出版社1995 年版，第58 页。等。 中共十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府提出目标要求，即“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”［9］。 结合十八届四中全会精神，笔者认为法治政府建设的共性价值目标体现在以下六个方面：

一是政府权力来源的合法性。 关于政府权力的来源，有一种“人民委托赋予”学说，即政府的权力是由人民委托或赋予的。 虽然这些依托西方理论的学说只是一种假设，但其的确为政府权力的合法性提供了解释基础，更为关键的是，这些假说在之后有关法治政府的实践中成为制定法律的依据，从而成为一种“真实”来源。 这种对权力来源的认识在法治政府建设过程中会形成一种价值引领与导向作用，使政府自觉认识到其权力来自人民授权，从而真正做到“权为民所用，利为民所谋”。

二是政府权力的有限（适度）性。 法治政府权力的有限（适度）性要求其做出的各种行为要接受法律的约束，有限（适度）政府必然是在法律规定的范围内进行活动的政府。 因此，法治政府建设要实现有限政府这一价值目标，必须通过法律明确规定政府各部门之间的权力边界，同时明确上下级政府之间的权力限度。 法治政府建设的核心是依法对政府权力进行规制，实现政府权力与权利的均衡［18］。 首先要确保政府依法全面履行其职能，即政府要在其职能框架内履行职责，行政机关要建立政府责任清单，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，杜绝法外设权现象，在不得已作出减损公民、法人和其他组织的合法权益或者为其新设义务的决定时，即使是依据法律法规也要慎重而为。 其次要确保加强对行政权力的制约和监督。 在实现对权力运行科学有效制约与合力监督体系的基础上，强化政府内部权力的约束，完善政府内部层级监督和部门监督，改进上级机关对下级机关的监督方式，最终建立常态化的监督制度与较为完善的纠错问责机制。

三是政府依良法而治。 从法治政府的理论与实践上看，法治政府所涉及的“依法而治”或明确或隐含地指一种“依良法而治”的思想。 良法是指法律的制定要以正当性价值理念为基础，即所制定的法律能够遵循公平正义、保障人权和尊严、符合道德和程序公正等理念，通过现实的法律制定和法律实践加以贯彻落实［19］。 在当下中国，“良法”就是要以社会主义核心价值观为指导，能够体现社会主义核心价值观要求的法律法规。 对所依据的法律良善和正当性的认识和把握是法治政府进行价值目标选择的前提。 只有在认定良法的条件下，政府的“依法而治”才有意义，而如果法律本身是缺乏正当性的恶法，即使是实现依法而治的政府也不是法治政府。 法治政府建设过程中依据的法律法规，是否符合人民的利益，在实践中的影响和效果如何，直接关系到法律的尊严和政府的威信。 因此，法治政府建设过程中首先要解决其所依法律的正当性问题，在依据良法的前提下实现依法而治的目标。

四是政府守法诚信。 首先是政府守法。 政府守法的衡量标准，即“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高”［20］。 具体而言，各级政府事权要做到规范化、法律化，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行；提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系；行政决策要制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，严格落实决策法定程序，提高决策质量，保证决策效率，减少并纠正违法决策、不当决策、拖延决策；严格规范公正文明执法，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，严格执法责任和责任追究机制；形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系，健全惩治和预防腐败体系，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权；政府工作人员特别是领导干部要恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，提高法治思维和依法行政能力。

其次是政府诚信。 政府诚信要求政府机关和政府官员行使职权时遵守信赖保护原则，对已做出的行为或承诺不能随意改变或撤销，如因客观情况变化或公共利益需要而必须改变其行为或承诺时，应当给予受损失相对人公正的补偿。 诚信政府的价值理念来源于私法上的诚实信用原则，以德国为代表的大陆法系国家将这一原则从私法扩展至公法领域。 一战前，德国行政法院的一些裁判中就出现了诚信原则，但在二战之后才作为行政法的原则被普遍接受，并出现在德国的《行政程序法》《联邦建设计划书》等法律中，诚信原则自此实现了从私法领域向公法领域的转变，成为“所有法律关系的最高指导原则”［21］。 在现代国家中，政府作为给付和服务主体，提供公共服务，增进社会福利，逐渐成为其基本职能和任务。同时，人民对政府的伦理性要求也进一步强化，对政府怀有真诚、善意、守信、公平等道德期待，这些价值理念会对政府产生重要的制约和引导作用。政府因此需要提高公信力，尤其是通过维护法律秩序的安定保护人民基于信赖所产生的合法利益。

五是政府活动公开透明。 政府活动公开透明，其价值体现在通过建立一种政府信息公开、公民参与政务活动的政府行政方式和行政制度来实现对政府权力的监督控制。 政府活动依法公开透明，为公民依法参与政务提供了保障，使政府处在社会监督下，督促其在机构建制、公共决策以及权力行使上不断增强公开透明程度。 这不仅是法治国家建设的需要，也是实现法治政府建设目标的必要途径。 只有政府活动公开透明，公众才有监督政府的机会和条件。 2016 年2 月17 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》指出：“公开透明是法治政府的基本特征。 全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。”［22］阳光政府是法治政府应坚持的价值取向之一，也是对政府在信息公开和决策民主化、科学化、规范化等方面的要求。

六是服务型政府。 “服务型政府”是“中国学者在21 世纪初提出的一个全新概念，也是中国学者面对新的国际和国内环境而对新的政府管理模式的一次大胆探索”［23］。 2004 年2 月21 日，温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，提出全面履行政府职能，其中一个重要内容，就是“为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”［24］。 他第一次明确提出要“建设服务型政府”，并明确了服务型政府的职能。 《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》将建设服务型政府作为建设法治政府的重要内容，提出“实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”［20］。

马克思在其《法兰西内战》、恩格斯在其《法兰西内战导言》中，在总结巴黎公社革命实践经验时，对如何建设服务型政府的精神和理念进行了阐释，他们提出一切公职人员都是人民的“公仆”，是“社会的负责任的勤务员”，是“为了服务于组织在公社里的人民”［25］57。 为了“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，恩格斯特别强调人民必须真正享有罢免权，工人阶级“应当保证本身能够防范自己的代表和官吏，即宣布他们毫无例外地可以随时撤换”［25］12，“一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”［25］13。 他们同时提出巴黎公社应遵从“廉价政府”原则，“对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”。 这样就“能可靠地防止人们去追求升官发财了”［25］13，使巴黎公社真正“实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府这一口号”［25］58。 可见，马克思所预见的无产阶级未来政府就是具有服务性质的政府。

政府一般被认为是“国家进行阶级统治，政治调控，权力执行和社会管理的机关”［26］，带有明显的强制性，与服务所体现的自愿性相矛盾。 但实际上，政府并不是一个天生的控制和统治的机构，服务与强制性也并不绝对矛盾，只是不同历史阶段政府服务和强制的对象有所不同。 在民主社会里，服务型政府的价值取向体现在为大多数社会成员服务而对少数不遵守法律规则与社会秩序的人进行强制，并且这种强制本身也是服务的体现，从而保证大多数人的合法利益不受侵害。 尤其是随着政府对“管理行政”的实现与超越，政府更加注重公共服务与公众参与，政府为人民服务的价值取向进一步凸显。

服务型政府追求的是公共利益的实现，在民主法治国家中，公共利益最集中、最典型的表达就是法律。 服务型政府是在法治框架内运行的政府。 政府只有严格依法办事，在法定职权和程序范围内行使政府职能，才能真正实现公共意志，建设真正意义上的服务型政府。 这使得建设服务型政府不仅成为法治政府建设所要实现的价值目标，也成为法治的内在需求在政府领域内的必然表达和要求。

（二）法治政府建设的个性价值目标

法律制度的构建及其运行，法治体系建设体现出民族性或者说文化性，已成共识，也为不同法系的存在所证明。 法治政府建设的价值目标中所体现的个性价值，实质上是由于各国历史文化传统的不同，反映在法治政府建设及其价值目标实现过程中所特有的文化性和民族性特征。

1．个性价值目标体现为价值观的民族性

历史法学派的代表人物萨维尼认为，法是由各民族历史发展所决定的民族共同意志，或者是民族共同信念、民族精神的反映。 他曾说：“在人类信史展开的最为远古的时代，可以看出，法律已然秉有自身确定的特性，其为一定民族所特有，如同其语言、行为方式和基本的社会组织体制。 不仅如此，凡此现象并非各自孤立存在，它们实际乃为一个独特的民族所特有的根本不可分割的禀赋和取向，而向我们展现出一幅特立独行的景貌。将其联结一体的，乃是排除了一切偶然与任意其所由来的意图的这个民族的共同信念，对其内在必然性的共同意识。”［27］历史法学派的理论虽然存在一定的局限性，但其把一个民族的法律同该民族发展的状况和特点结合起来考察，有其合理性，对于解释不同民族法律的差异性富有启发意义。 在文化交流日益密切的今天，各国之间对法律移植和法治文明借鉴也日益增多，在法律制度建构和法治运行机制上表现出一定的趋同性或相似性，然而民族性仍是各国法律制度的重要特征。

在世界不同历史时期曾存在着各种不同的法治模式。 有学者认为，古代的法治模式比较单一不成型，而近现代资产阶级的法治主要有英国的“法的统治”（rule of law）和德国的“国家依法进行统治”（Rechsstaat）［28］30两种模式；当代的法治模式则包括“经过加工”的西方法治模式与苏联法治模式；而中国法治模式又可以概括为“具有中国特色的社会主义法治”［28］34。 由于不同国家和民族在经济、政治、文化、社会生活等方面的差别很大，因此其所选择的法治道路、模式等也具有多样化。 即使选择相同的法治道路与模式，也会因为各自的具体情况不同而各具特色，体现出鲜明的民族性，这也就在一定程度上决定了法治政府建设的价值目标必然具有民族性。

2．中国特色法治政府建设遵循的个性价值观

中国特色法治政府建设的个性价值目标特征，就体现在法治政府建设所遵循的价值观具有显著的中国特色民族性特征。 具体而言，中国法治政府建设的价值目标，就是在遵循共性价值目标的同时，立足于中国国情，立足于中国文化，对中国法治政府建设遵循的价值观进行具有民族性与时代性的阐释，形成中国特色法治政府建设的价值目标。 当下具有中国特色法治政府建设的价值目标，就是在遵循坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持公民在法律面前的平等地位，坚持依法治国与以德治国相结合，坚持从中国实际出发等基本原则的基础上，践行具有全社会共识性的社会主义核心价值观。

社会主义核心价值观的提出，体现了“与中国特色社会主义发展要求相契合，与中华优秀传统文化和人类文明优秀成果相承接”［29］，凝聚了全党全社会的价值共识。 习近平指出：“富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值要求，自由、平等、公正、法治是社会层面的价值要求，爱国、敬业、诚信、友善是公民层面的价值要求。 这个概括，实际上回答了我们要建设什么样的国家、建设什么样的社会、培育什么样的公民的重大问题。中国古代历来讲格物致知、诚意正心、修身齐家、治国平天下。 从某种角度看，格物致知、诚意正心、修身是个人层面的要求，齐家是社会层面的要求，治国平天下是国家层面的要求。 我们提出的社会主义核心价值观，把涉及国家、社会、公民的价值要求融为一体，既体现了社会主义本质要求，继承了中华优秀传统文化，也吸收了世界文明有益成果，体现了时代精神。”［30］社会主义核心价值观的提出，不仅吸收了人类文明史上一切有价值的思想和精华，体现了时代精神，顺应了时代潮流，更重要的是社会主义核心价值观是中国特色社会主义实践经验在观念上的反映，立足于中国优秀传统文化的基础之上。 社会主义核心价值观充分体现了对中国优秀传统文化的继承和弘扬。

《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》提出：“推动社会主义核心价值观建设既要靠良法，又要靠善治。 社会治理要承担起倡导社会主义核心价值观的责任，注重在日常管理中体现鲜明价值导向，使符合社会主义核心价值观的行为得到倡导和鼓励，违背社会主义核心价值观的行为受到制约和惩处。”［1］这些“强化社会治理的价值导向”是法治政府建设应遵循的价值导向；“社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂”，也是法治政府建设的灵魂。

三、社会主义核心价值观是中国法治政府建设的价值基础

任何社会的法治建设都与主流价值观的践行有着密切联系。 如果没有价值观的引领，法律的运行就会迷失方向或失去正当性。 法治政府的建设需要体现社会主流价值观的要求。

中共十七届六中全会提出社会主义核心价值体系建设之后，在实践的基础上，中共十八大报告概括提炼出“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”这一得到广泛认同的社会主义核心价值观。 “社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核，体现社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征，反映社会主义核心价值体系的丰富内涵和实践要求，是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。”［29］把社会主义核心价值观作为法治政府建设的价值基础，是在法治建设中践行社会主义核心价值观的必然要求，也是巩固全体人民团结奋斗的共同思想道德基础的必然要求。

（一）社会主义核心价值观涵括了主流意识形态和社会主流价值观

法治政府建设以社会主义核心价值观作为价值基础。 社会主义核心价值观作为社会主义核心价值体系的概括与凝练，与主流意识形态和社会主流价值观具有高度的一致性。

首先，社会主义核心价值观涵盖了主流意识形态。 中国法治建设的指导思想是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，是中国的主流意识形态。 而坚持马克思主义指导地位，则是社会主义核心价值体系建设的首要内容。 社会主义核心价值体系建设的内容是，坚持马克思主义指导地位，坚定中国特色社会主义共同理想，弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，树立和践行社会主义荣辱观［31］。 上述内容集中体现了中国特色社会主义的指导思想、发展方向和共同理想、团结奋斗的精神动力和时代精神、社会道德基础等。 社会主义核心价值体系作为中国文化软实力的核心内容，更是引领社会思潮、凝聚社会共识、增强中华民族向心力和归属感、巩固民族团结的精神纽带。

社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的精髓与灵魂。 “社会主义核心价值观是社会主义核心价值观体系的内核，体现社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征，反映社会主义核心价值体系的丰富内涵和实践要求，是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。”［29］在社会主义核心价值体系中，马克思主义指导思想居于首要位置。 因此，在实现法治政府建设价值目标的过程中，融入社会主义核心价值观，与坚持社会主义核心价值体系、坚持马克思主义指导地位的主流意识形态是完全一致的。

其次，社会主义核心价值观彰显了社会主流价值观。 中国法治政府建设在坚持正确的指导思想之外，在价值理念和目标追求上，还必须贯彻中国社会主流价值观，即社会主义核心价值观，因为社会主义核心价值观作为社会主义核心价值体系的概括和凝练，体现了社会主义核心价值体系的本质要求，反映了中国社会主义基本制度在精神和价值层面的本质要求，渗透于经济、政治、文化、社会、生态文明建设的各个方面，在所有社会主义价值目标中处于统摄和支配地位。

习近平总书记指出：“人类社会发展的历史表明，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。”［32］中共十八大提炼了社会主义核心价值体系的精神实质，在总结中国理想信念教育和道德建设实践的基础上，提出社会主义核心价值观，确立了中国不同层面的价值目标追求。 社会主义核心价值观的提出，不仅明确了国家发展目标，彰显了社会核心价值理念，确立了公民的基本价值遵循，同时也起到了凝聚全党全国各族人民的思想的重要作用，从而彰显了社会主流价值观。

（二）社会主义核心价值观契合法律的价值目标追求

建设法治政府，严格依法行政，确立良法之治是核心。 社会主义核心价值观为良法的制定提供了价值基础。 在法治政府建设的过程中，实现法的价值是其重要目标之一。 社会主义核心价值观作为主流意识形态和社会主流价值观，其与法律价值目标具有高度的一致性，可以说，“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”的理念，既是社会主义核心价值观的构成要素，也是法律价值的基本构成要素。 从一般意义上说，上述要素是现代社会立法追求的目标。 或者说，上述要素在实践中的实现，都应是现代法治国家建设、法治政府建设的题中应有之义。

从国家层面讲，“富强”集中反映出人民对国家强大的期许，国家综合国力的强大是法治建设和法治政府建设的基础。 “民主”作为人类的共同政治理想，也是法治政府建设实现其“透明政府”“服务政府”价值目标的基础。 “文明”体现在政府治理与建设过程中，对政治文明与法治文明的追求，是法治政府建设理应实现的状态。 “和谐”自古以来就是中华民族遵循的核心价值理念，也是法律价值目标最终要实现的一种理想状态。

从社会层面讲，“法治”本身就是法律价值目标实现的方式手段，“自由”“平等”“公正”也都是法律追求的最基本价值目标。 “自由”是法律的精神内核和价值追求，法治政府建设的价值目标中“有限政府”“责任政府”的精髓体现的就是对自由的维护和保障。 “平等”则是政府保证公民权利平等、机会平等和实现社会规则平等的必然要求，政府只有平等处理与公民间的关系，才能自觉实现控制其自身权力，达到“有限政府”的目标。 “公正是法治的生命线”［9］，一个诚信、透明、负责任的政府，必然是能够保护人民群众的各项权利不受侵犯，维护公民在社会生活、社会参与等各方面的权利得到有效落实，因而也必然是“公正”的政府。

从公民个人层面讲，“爱国、敬业、诚信、友善”既是社会主义道德的基本规范，也是公民的法律义务，在中国宪法、法律相应条款中都有明确规定。 法治政府建设的过程是双向互动的，在其价值目标实现的过程中，不仅需要政府自身进行控权，依法有效实现其职能，还需要社会成员、社会组织的有效参与。 加强道德建设，惩处有违公德、背离诚信的现象，也是政府实现维护社会秩序、实现法治价值目标的必要手段之一。

社会主义核心价值观与法治政府建设过程中的价值目标和价值取向相契合，既为法治政府建设提供了价值支撑，也引领法治政府建设的根本方向。 用社会主义核心价值观引导法治政府建设，有利于全社会法治观念和法治意识的确立，有利于社会主义法治精神的弘扬，也有利于社会主义法治文化的建设。

（三）社会主义核心价值观融入法治政府建设的逻辑必然

社会主义核心价值观融入法治政府建设，既是实现法治政府建设目标的自身内在需求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的逻辑必然。

1．实现法治政府建设目标的自身内在需求

首先，有助于法治政府建设对实质法治的现实要求。 实现社会公平正义是人们对法治政府建设的必然要求。 在政府建设层面，法治政府建设和社会主义核心价值观具有一致性的社会价值追求，为政府保障社会公平正义的实践提供了有益的价值指导。 社会主义核心价值观所体现的价值理念本质上与实质法治的要求是吻合的。 在中国当前的法治进程中，人民群众更加期待一个能够实现公平正义的政府，这折射出现代社会对法治建设的更高要求。 因而，法治政府建设就是要让人民感受到并享有公平正义，这就需要将维护社会公平正义作为其首要的价值追求。

法治政府建设要达到实效，实现良好的治理效果，需要得到人民的认同与拥护。 社会主义核心价值观作为人民最根本诉求的集中反映，代表着中国广大人民群众的根本利益。 把社会主义核心价值观融入法治政府建设，能够提高政府治理的科学性与合理性，促进社会公平正义与民主和谐，同时社会主义核心价值观强大的社会凝聚功能，可以有效地增强人民对政府行为的认同感与向心力。

其次，有助于价值多元化背景下政府公信力的提升。 政府是国家和社会治理现代化的重要参与者与执行者，其自身良好信誉形象的建立与维护，是国家政策有力贯彻法律法规公正实施的重要保障，因此政府的公信力必须借助一定的观念传播在社会成员之间树立起来，而社会主义核心价值观作为影响社会成员最持久、最深层的社会主流价值观，正是政府建立公信力所必须凭借的。

在当前中国社会利益多元化的势态下，在思想观念上的反映，就是一元化指导思想与多样化的社会意识并存，本土文化与外来文化之间、传统思想与现代观念之间互相碰撞融合，这些都使得社会的价值观呈现出多样化的特点。 社会主义核心价值观则是将目前社会主义意识形态倡导的基本理论、思想观念和价值取向系统凝练地整合在一起，反映了中国社会主义基本制度在精神和价值层面的本质要求和主流的价值观［33］。 社会主义核心价值观作为主流价值观，对监督政府行为、保证政府依法行政，对政府行动和理念偏离法治轨道的纠偏，防止政府因恣意行政导致公信缺失，将提供价值衡量标准。

2．法治政府建设坚持人民主体地位的观念基础

中国特色社会主义政治体系秉承一切权力来源于人民的根本信念，坚守人民当家作主的逻辑原点。 实际上，坚持人民主体地位不仅是“一切权力属于人民”的具体体现，还是政府依法行政、实现其自身建设的重要保障。 社会主义核心价值观本质上是处于主人翁地位的人民群众在实践中提炼总结的行为方式、价值观念与整体信念，是坚持社会主义本质属性及人民主体性地位的原点价值；以人为本、尊重人民群众的主体地位，也是培育和践行社会主义核心价值观的首要原则。

中国社会主义制度优越性的集中体现，就是一切以人民利益为出发点。 落实到法治政府的建设中，尊重并保障基本人权，保证人民平等参与、平等发展的经济利益与政治权利，就成为政府依法实现其职能的最终目的。 只有把“人民满意”当作检验法治政府建设效果的基准，才能真正调动人民群众的积极性和创造性。 社会主义核心价值观体现了人们共同的价值追求和对美好生活的无限向往。 关注人民群众的利益诉求与价值愿望、促进人的自由和全面发展，是培育和践行社会主义核心价值观应遵循的最基本原则。 法治政府建设和社会主义核心价值观共享以人民为中心的发展理念形成了二者共同的理念基础。

3．实现国家治理体系和治理能力现代化的逻辑必然

“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”［34］106社会主义核心价值观作为社会治理的“首要法则”，告诉人们什么才是良好的治理即善治，同时要充分运用价值理性尽可能避免出现坏的治理，从而真正实现政府治理体系和治理能力现代化。 社会主义核心价值观作为引领政府治理的价值要求，不仅应体现在社会治理的各个环节中，也应体现在政府治理的环节之中。 历史和现实表明，核心价值观作为治理体系和治理能力的重要组成部分，关系社会的和谐稳定和国家的长治久安，能够有效整合社会意识，促进社会系统的正常运转、有效维护社会秩序［34］163。

社会主义核心价值观融入法治政府建设，与社会治理手段相结合，可以丰富社会主义核心价值观培育传播的方式手段，扩大社会主义核心价值观的社会号召力与社会影响力，获得人们的广泛认同与支持，增强其践行力度，提供可靠的组织、技术支持与法律制度保障。

四、社会主义核心价值观融入法治政府建设的路径

中国法治政府建设以社会主义核心价值观为价值基础，就是要把社会主义核心价值观融入法治政府建设的全过程，向社会传导正确的价值导向。 以社会主义核心价值观引领法治政府建设，就是要把社会主义核心价值观的理念体现在法治政府建设的各个环节，将社会主义核心价值观融入政策、法规制定的全过程，提升政策法规的公平正义内涵，弘扬彰显法治信仰和法治正义；同时将自由、平等、公正、法治等价值融入政府的行政及决策的过程中，推动政府行政权力的规范化，进而发挥政府在增进全体社会成员福祉、促进社会稳定和谐方面的作用，推动社会主流价值体系的形成，实现法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，在要求“强化社会治理的价值导向”时，对如何把社会主义核心价值观融入法治政府建设提出一系列举措，诸如严格规范公正文明执法，强化严格依法履行职责观念、法律面前人人平等观念、尊重和保障人权观念；着眼维护健康市场秩序和公平市场环境；着眼保护人民群众合法权益，健全利益表达、利益协调、利益保护机制；加强文化市场综合执法；依法加强网络空间治理；完善执法程序，改进执法方式等［1］。 基于此，社会主义核心价值观融入法治政府建设的路径，应体现在以下六个方面：

（一）提升行政立法的科学性、公正性

推动社会主义核心价值观建设既要靠良法，又要靠善治。 把社会主义核心价值观融入法治政府建设，就是要使政府依法行政所依据的是良法，实行良法之治。 因而，将社会主义核心价值观融入法治政府建设，首先要求制定的法律应该以核心价值观为基础并与核心价值观相一致，“更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则”［1］。 由于核心价值观是“国家的德、社会的德”，因此必须防止制定的行政法规、规章制度出现违背社会主义核心价值观的内容，从而制定出确立和维护公平正义的良法。

把社会主义核心价值观融入行政立法活动中，要把握好行政立法的价值导向，使社会主义核心价值观的要求与行政立法的格局和思路在整体上相符。 在立法实践中，应当结合社会生活的实际情况，将对社会主义核心价值观的倡导和鼓励体现在立法过程中，不仅要使其价值理念体现在行政立法程序中，而且还可将相关内容转化为具有刚性约束力的法律规定，例如通过行政立法确立国家荣誉、国家奖励等制度，有针对性地对践行爱国、敬业、诚信、友善等价值观的行为进行弘扬表彰等。

目前部分地方政府制定的规范性法律文件仍存在立法质量不高、无法满足人民群众对社会公平正义期许的情况。 这种与社会主义核心价值观相背离的情况，实质上是多元利益、多种价值之间矛盾冲突的反映。 面对这种情况，首先需要以社会主义核心价值观为标尺，对利益间的平衡实现充分衡量与考虑，体现社会主义核心价值观在行政立法中的指引、宣示作用，并以此引导社会主流价值取向；其次还应着重加强规范性文件备案审查的制度和能力建设，形成规范性文件颁布前价值观审查机制［35］。 对其中涉及价值判断的内容，更要以社会主义核心价值观作为衡量标准，保证所制定的规范性文件符合社会主义核心价值观的要求。

“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。 善治的本质就在于它是政府与公民生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”［36］。 善治首先是政府依良法治理。 法治政府所依之良法就是体现社会主义核心价值观要求的宪法、法律、行政法规、规章和公共政策等。 依法治理意味着政府全面行政，将权力关进制度的笼子，从根本上约束和限制官员的权力。 依法治理还意味着“把保障人民安居乐业作为根本目标”［1］，依法保障民生、维护全体社会成员的基本权利。

（二）营造安全的社会环境

社会安全感是人民美好生活需求的重要内容。 行政执法是行政机关履职尽责过程中最能体现与民众密切接触的环节，同时也是营造安全的社会环境、确保法律实施的有效保障。 在行政执法阶段融入和贯彻社会主义核心价值观，在提升公民对社会主义核心价值观的接受与遵守的同时，也有助于推进严格规范公正文明执法，从而实现执法过程中要求与形式的统一，使执法产生良好的社会效应。

要重视执法方式与执法手段的创新。 在执法方式上，通过推动行政执法与信息网络的结合，依法建立起守法诚信褒奖、违法失信惩戒等机制，逐步实现行政相对人的自我约束机制，并逐步形成行业自律的社会效果。 政府的行政相关信息和行为公布在网上，公民可以及时便捷地了解，自然可以起到好的监督作用。 在行政执法手段上，应当重视在行政执法的同时，综合运用教育、调解、规劝、疏导等多种手段，由对行政相对人的刚性约束逐渐转化为对其进行价值观念的引导与约束。 同时，通过积极运用行政指导、行政合同等软性手段，缩短执法者与相对人的距离，使相对人能够真正理解执法者所追求的价值目标［35］，主动尊法、守法，减少执法过程中的问题纠纷。

（三）保障公民的合法权益

在进行法治政府建设的过程中，融入和践行社会主义核心价值观，最主要的是加强对权力的监督和制约，防止其侵害公民的合法权益。 尽管目前各级政府围绕“健全行政权力运行制约和监督体系”做了大量工作，在制度和理念上不断深化权力制约，但一些地方和部分领域权力的行使不够透明，法外用权以及滥用职权的现象仍不断发生。 要消除这种情况，就需要通过坚持自由、平等、公正、法治原则，倡导诚信理念，“坚持决策权、执行权、监督权的相互制约、相互协调”，把权力关进制度的笼子，从而实现对公民合法权益的有效保障。

要通过社会主义核心价值观的指引实现对政府权力监督的有效性、真实性，就必须坚持政府行为透明、公开、法治的原则，把政务公开作为建设法治政府的一项重要制度，贯彻于政务运行的全过程。要通过法治渠道对民主的选举、管理、监督、决策进行积极的保障，在此基础上，使公民的表达权、参与权、知情权、监督权等相关权利得到有效落实。 除此之外，还应通过核心价值观的引领和导向作用，对公民的权利意识以及产生的监督热情加以保护和积极的引导，通过运用网络新媒体，构建具有全面性、及时性的监督制度，使地方各级党政领导干部都能得到有效监督。 同时，不能忽视政府自身的督查与政务监督［37］。 督查部门是政府必备的职能机构，行政机关的督查已成为促进各级行政机关依法全面履行职能、保证政令畅通的重要抓手和“利器”。 通过督查问责和整改，促使行政机关依法全面履行职能，及时发现懒政怠政等不作为行为并给予严肃问责，最终形成有效的内部监督。

（四）增进全体社会成员的福祉

政府的每一项重大决策都关系人民的切身利益和福祉，因而需要对政府重大决策行为进行规范，推进行政决策科学化、民主化、法治化。 政府在作出重大行政决策时，以社会主义核心价值观为引领，既要做到完善决策程序、依法决策，还应注重提高决策质量，以增进全体社会成员的福祉为追求目标。 在重大决策程序上，要完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论等法定程序。 在决策内容上，对涉及基础设施建设、民生领域等重大决策，应当体现国家富强、人民幸福等目标导向；对决策产生的社会效果及其对社会道德风尚的引导作用予以重视，建立和完善决策后的评估机制。

（五）促进社会的和谐稳定

随着社会利益的多元化，社会矛盾纠纷也呈现出数量增多、参与主体多元化和有组织化的状况，使得矛盾的表达宣泄方式呈现出极端化、暴力化、网络化的特征，这在很大程度上影响社会的和谐与稳定。 因此，在化解社会矛盾的过程中，要改进社会矛盾处理方式，以社会主义核心价值观为引领，形成和健全公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制，充分发挥行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用，大幅提升通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率，通过行政复议、行政诉讼等法治化的争议解决渠道，引导公众通过正当、理性的合法化程序，平等、自由、充分地表达其诉求，使纠纷解决的方法获得公众信赖，避免因纠纷解决不当升级成更剧烈的抗性冲突［35］，推动行政争议的实质性解决，从而及时化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。

（六）增强政府工作人员的法治意识

政府工作人员的法治思维水平和依法行政能力，直接关系着法治政府建设的成效。 行政机关工作人员尤其是各级领导干部在依法履职的过程中，应以社会主义核心价值观为引领，自觉培养法治意识并提高法治素养。 目前已建立了常态化的领导干部学法制度，通过开展法治专题培训班、法治专题讲座等一系列活动来提高领导干部的法律知识水平和法律素养，并且建立起相应的考核指标体系。 然而，在目前相应的考核指标体系中，多是注重对法律知识的考查，这样固然有助于加强政府工作人员学法的制度保障，但仅仅通过知识的提升不足以证明法治意识增强的成效。 因此，除了在制度上确保政府工作人员学法用法、提高法治意识外，更应当推动社会主义核心价值观的教育学习活动与领导干部学法制度相结合。 在提高政府工作人员法治意识和法治素养的同时，还应当提高其道德水准与道德追求，推动政府工作人员尤其是领导干部真正理解、践行社会主义核心价值观，从而保证政府工作人员有能力、有行动将其融入和贯彻到法治政府建设的各个环节。