干部异地交流的结构性变化及其政治分析——以省级地方党委常委会为例

沈士光

（中共上海市委党校 公共管理教研部，上海200233）

中共十八大以来，干部异地交流呈现出层次高、数量多、地域跨度大的特点。 省级地方党委常委会组成人员共约370 人，其中异地交流人数多达241 人。①①本文所有的统计数据均来自中国共产党新闻网、中国政要数据库、人民网、国家经济网、百度等网站。 下同。既有中央部委交流到地方的，也有地方与地方之间互相交流的；既有东部沿海向中西部地区的交流，也有中西部地区向东部沿海的交流。 总的来说，在省级党委常委会组成人员中呈现出“异地”与“本地”之间的结构性变化。 这种结构性变化不仅能够坚定维护党中央权威和集中统一领导，推动全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，而且能够改善党内政治生态，对于合理配置高级干部人才队伍、提高干部素质、提高省级地方党委的执政能力具有极大裨益。

一、加大异地交流力度，省级地方党委常委会呈现结构性变化

实行领导干部交流任职制度是促进干部健康成长、加强领导班子建设的一项重要措施。 总体而言，干部交流任职有利于人才资源的合理分布，符合领导人才的成长规律，有利于干部队伍“五湖四海”格局的形成和领导干部的结构优化，以及有利于干部避开复杂的人际关系［1］。 尽管《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定要推进“地区之间”的干部交流，但是由于省级之间属于“异地”，当干部从一个熟悉的工作环境、生活环境到全新陌生的环境中，需要熟悉和适应工作环境所需的时间、负担与家庭两地生活所需的成本以及跨越“舒适区”在陌生环境下能够保持伦理道德的操守和“慎独”等，异地交流就成为不少人争议的话题。 有人认为它存在着“容易导致短期工作效率降低，不利于工作的连续性、稳定性，不利于专业型领导人才的培养，交流干部工作生活成本增加”［2］等问题。 因此，长期以来，无论组织部门还是干部个人均存在着不言自明的难题，对于异地交流制度总是处于“欲说还休”的境地，存在着推动力度不大、计划性不强、应付性等深度影响制度推动的障碍。 然而，中共十八大后，领导干部异地交流呈突然发力和加速之势，尤其是省级地方党委常委会组成人员的交流力度呈现出极强的态势并持续至今，使得“异地”和“本地”干部在常委会构成上出现了显著的结构性变化。

（一）省委书记和省长绝大多数异地交流任职

省委书记和省长，是由本地人担任还是由“外来人”担任，历来争议颇多。 中共十八大以来的八年间，省委书记和省长异地交流的力度之大历史少有。 据最新统计（截至2020 年1 月），除三省区外，其他省市区的党委书记均属异地交流干部。 在省长中，除4 位未曾离开本省任职外，其他省市长均属异地交流干部。 根据人民网相关数据，2015 年，有13 省份调整“一把手”。 2016 年，有20 个省级政府更换“一把手”，其中横向交流的有5 位，垂直交流的有3 位，合计占比达40%。这种现象在中共十八大之前是极为罕见的。

有学者2007 年统计，在1978—2005 年的27年间，共发生了49 次省委书记、省长交流，平均每年每2 人次都不到［3］。 在以往地方党委常委会的成员构成中，本地干部占多数，这种本着“来自哪里，去往哪里”的理念是基于领导干部“乡情”观念，在“家乡”任职能够更加带有感情，也更有动力。 这种考量不能说没有道理，在当时的时代环境和条件下，领导干部投身革命和建设，出生入死，只有报答家乡的情怀，没有狭隘的家乡观念，也没有利用裙带关系为自己谋取私利的杂念，更不会结党营私，图谋形成和扩大地方政治势力。换言之，是用本地干部抑或异地干部，多从调动干部的积极因素而不是消极因素上进行考量。 然而，随着改革开放的不断深入，领导干部的思想发生着深刻变化，尤其是主要负责干部长期在一地工作，难免会陷入盘根错节的利益关系中，甚至有尾大不掉之势。 中共十八大之前，极少数居心不良者，逐渐形成地方政治势力和派系，如“山西会”、“石油系”等，这些情况引起中央的高度重视和警惕。 尽管中共十八大之前，省级党委常委会组成人员已经不是“清一色”的本地干部，但是本地干部在常委会中仍然占有绝对的主导，尤其是党政“一把手”出身于本地的干部仍然是多数。而中共十八大以后，地方党委常委会组成人员“异地”与“本地”的比例，发生了结构性变化。

（二）大多数省委常委异地任职

在党章和党内法规中，省级地方党委常委会由哪些职务组成并没有具体明确的规定。 总的来说，改革开放以来，常委会规模相对缩小，进入常委会的职务也在变化。 如经济快速发展初期，政府副职进入常委会的人数比较多；在社会矛盾冲突比较明显的时期，总工会主席、公安局（厅）长担任常委会成员；而目前担任常委的统战部长曾经未进入常委会，在2001 年中央提出“加强地方统战工作，条件合适的情况下，统战部长由本级党委常委担任”要求后，省级党委统战部长就成为常委会组成人员。 也就是说，省级地方党委常委会组成人员是与时俱进、不断变化的。

2015 年12 月修订印发的《中国共产党地方委员会工作条例》第二章第八条只规定了“常委会委员配备，由上级党委根据工作需要，按照有利于贯彻执行民主集中制、提高议事决策水平的原则决定”。 自2004 年10 月，中共十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“完善党委常委会的组成结构，减少领导职数”要求以及减少地方党委副书记为2 人（简称“减副”）之后，省级地方党委常委会组成人员基本上由书记、省长、专职副书记、纪委书记、组织部长、宣传部长、统战部长、常务副省长、省会城市书记、秘书长、省军区司令员、副省级城市或地级书记组成。

中共十八大以来，省级地方党委常委会成员的异地交流是全方位的，东中西部深度交融。 根据《中国共产党地方委员会工作条例》第二章第八条规定：“常委会委员名额，省级为11 至13 人，市、县两级为9 至11 人，个别地方需要适当增减的，由党中央决定或者省级党委根据中央精神审批。”据统计，除了河北省、西藏自治区党委常委会成员14 人外，其余均在11 ～13 人之间。 异地交流干部约占七至八成比例，甚至九成以上，如海南省委和辽宁省委，常委共有13 人，长期在本省工作的仅1 人；重庆市委12 位常委中，仅3 位是长期在本地工作，8 位是异地交流干部（军队常委不计入内）。 较为普遍的是长期在本省工作的干部约4 人，最多的西藏自治区常委14 人中有6人，1 人是在十八大之前异地交流；黑龙江省委共有13 位常委，有5 位常委长期在本省工作。 中共十八大以来，现任省级地方党委常委会组成人员中，异地交流人数共达241 人。

（三）中央部委交流到省级地方党委的干部呈专业化特征

中央部委领导干部到省级地方进行交流在过去一个时期也是常见的做法，一方面，熟悉地方工作，增加从政历练；地方的领导干部也可以从中央部委学到专业知识，增加有益的经验；另一方面，中央部委的工作经验为地方发展繁荣中的沟通协调等工作提供更为顺畅的渠道。 一般来说，从中央部委到地方交流，再从地方上调中央，体现了增强环境适应性、积累地方经验、提高工作能力的组织意图。 中共十八大以来，除极个别省委外，其他省市区的地方党委常委会成员中均有中央部委的交流干部，多达58 人，每个省（市、区）党委常委会中少则1 人，多则4 人，最多达5 人。 根据笔者的统计，有的中央部委交流干部在短期内已经有2 次异地交流的经历。

中共十八大以来，中央部委领导干部交流到地方党委主要呈现出显著的专业化特征，包括三个方面的专业化：一是新兴经济的专业化。 比如多位工业和信息化部的领导干部担任地方党委常委对地方新兴产业的发展会形成很大的益处。 二是意识形态专业化。 比如长期在中央宣传部门任职的领导干部担任省级常委的宣传部长，对指导地方意识形态是有很大好处的。 三是法律专业化。 十八大以来，中纪委、最高人民法院、最高人民检察院等政法系统的领导干部交流到地方担任常委，他们具有很高的法律素养、法治思维、丰富的办案经验和把握政策的能力，对地方党委提高法治能力和反腐败力度具有长远的益处。

二、省级地方党委常委会干部异地交流结构性变化的政治分析

中共十八大以来，省级地方党委常委会干部异地交流的结构性变化体现了新时代以习近平同志为核心的党中央全面从严治党在党的高级领导干部这一“关键少数”队伍上的战略布局和政治安排。 一方面，通过异地交流形式使常委会干部呈现结构性变化而在短时期内达到加强党中央的集中统一领导，增强省级党委会干部的“四个意识”、“四个自信”和“两个维护”，并尽快改进地方政治生态。 习近平总书记非常重视地方政治生态，他指出：“有的地方政治生态是非常庸俗的。如果形成一些派系势力，就拉你入伙，不入伙就打掉你，所以很难清流。 在这样的地方工作，既要坚持原则、出淤泥而不染，有莲花精神，也要有足够的智慧，要能对付。 如果同流合污，最后终究会淘汰。”［4］另一方面，通过加大省级领导干部异地交流的力度，转变干部任职观念，将异地交流任职从所谓的“异态”转变为“常态”，为党的干部队伍新老交替进行中长期的谋划布局。

（一）省级地方党委常委会结构性变化有利于全面从严治党

全面从严治党的关键和核心是从严治理党的干部队伍，尤其是党的高级干部。 习近平总书记指出：“好干部是管出来的。”这个“管”不仅包括制定各种规范性文件规范党的干部的行为规范和公务活动，也包括加大干部异地交流力度，而加大干部异地交流力度的“管”，在当下是通过结构调整来促进和达成的。 如果异地交流干部的力度不大，即他们在常委会中的人数仅为极少数，那么对组织的变化并不能起到多大的促进效果。 但是当常委会中异地交流人数达到一半以上，情况就不一样了，结构性变化促进了组织氛围的变化。

首先，党委书记的异地交流身份为结构性变化起到重要的基础性作用。 十八大以来，除了两个省区的省委书记外，其他省级党委书记均是在十八大后担任这一职务的，且均属于异地交流干部。 党委书记在党委常委会中负有主要的领导责任，具有举足轻重的作用。 现任省级地方党委书记对十八大以来党在全面从严治党要求上有深刻的领悟，坚定拥护以习近平总书记为核心的党中央，坚决维护中央的集中统一领导，推动地方党员干部增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，能够把党的领导落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局各方面，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止。 他们自身会带头正确贯彻执行民主集中制，在批评和自我批评、清正廉洁等方面都能够严格要求，率先垂范。

其次，省级地方党委常委会成员中，组织部长、政法委书记、纪委书记这三个职务的异地交流率达百分之百。 从这三个职务交流干部本身来说，他们或在中央相关部门工作，有长期从事相关工作的丰富经验，或从事工作的本身与利益关连不大，清廉度比较高。 这三个职务的异地交流对反腐败，对治理地方裙带关系、圈子文化，以及严格遵守政治纪律和政治规矩方面的制度优势是十分明显的。 已经有学者对干部异地交流与独立性的关系进行研究，研究表明：异地交流的纪委书记具有更高的独立性，“甚至在某种情况下异地交流的纪委书记担负着突破本地关系网络的责任”［5］105。 “地方纪委书记的异地任职与反腐败努力程度呈正相关，不论平行交流还是垂直交流的纪委书记，都会带动当地政府反腐败努力程度的提高，对腐败进行更为严厉的打击。”［5］106“扩大干部交流制度的实施范围，将纪委书记职位的异地交流进行制度推广，有助于增进地方政府反腐败政策的制定与执行。”［5］106全新的常委会组成结构，意味着构成了全新的政治氛围和形成较好的政治环境，对加强互相监督、涵养良好的地方政治生态起到良好的促进作用。

最后，异地交流有利于冲破利益关系给职务作为带来的束缚。 常委会组成人员中，有部分人员长期在一省（市区）任职，他们的异地交流实际上开辟了在事业上继续大有作为的一片天地。 中国长期以来都是熟人社会，这也是中国历史上较早将回避交流作为官员为官基本制度的重要原因。 成文于东汉时期的《三互法》规定：本地人不得为本地长官，婚姻之家不得相互监临，有血缘关系或者婚姻亲属关系的人不得在同一部门或者地区为官，旨在防止“州郡相阿”所结成的关系网，消除官吏因“人情比周”而导致纲纪紊乱。中共十八大以来，全面从严治党不仅从反腐败的角度，而且从腐败成因的视角加以考量，这样真正起到治本的效果。 我们研究表明：省级党委常委中绝大多数在一方任职多年，他们担任多个地级市的市长、市委书记，以及省厅主要领导职务，异地交流对他们来说，无疑是人际关系上一次“解放”。

（二）省级地方党委常委会结构性变化有利于地方全面发展

异地交流任职使干部在多种环境和岗位经受锻炼，增长才干。 国外有学者认为，中国共产党中央对地方官员的治理主要采取两种方式：一种是显性治理，即用可度量的经济发展指标进行考核，另一种是隐性治理，即用包括异地交流任职在内的手段进行治理［6］。 十八大以来加大了省级地方党委常委会成员的异地交流力度是显性治理和隐性治理的结合，从政治学视角分析，可称之为“综合治理”。 这种“综合治理”的目标是达到执政党长期执政所需要的执政效能，因此通过异地交流达成地方党委常委会组成人员的结构性变化有利于地方全面发展。

首先，省委书记的省长经历使得干部从“单务型”成为“多务型”领导人才。 十八大以来，各级党政干部的职务变动呈现出党政复合变动态势，也就是说，无论是党委书记还是政府首长，他们都需要经历另外一个岗位的历练。 经过分析研究发现，现任地方党委书记有一个共同性任职轨迹，即在任地方党委书记前，先经过异地交流成为政府省长，然后再转任为省委书记。 现任各省市区地方党委书记，除山东省、广西壮族自治区、西藏自治区外，其余都曾担任过省（市）长。

省委书记曾经担任过政府省长的经历使得干部成为“多务型”领导人才，要比仅仅担任党务职务或者政府职务的“单务型”具有更多的优势。一方面，在成为党委书记后，也熟悉政府工作，不仅从党务角度看问题，而且也能从政府的角度看问题；另一方面，从政府领导成为党务领导在任职时间上相对比较长，大多数的省委书记是从省长升任为党委书记，还将极大有利于地方的长远发展，克服客观上由异地交流造成的制度困境。 曾经有一个时期，干部异地交流产生了一个“人离政息”的后果，即“主导创新的地方领导人被调往他处而导致创新偃旗息鼓”，这是“中国地方政府创新面临的最为突出的问题”［7］。

其次，全方位的异地交流有利于消除“地域干部”观念，体现了公正公平的干部政策，也有助于“五湖四海”干部格局的形成。 为了推动地方经济快速发展，尤其是为了推进中西部地区的经济快速增长，从20 世纪90 年代起，省级地方党政领导干部的异地交流呈现出东部向中西部流动的特点。 这样的异地交流的确有利于欠发达地区的经济增长，也有利于调动异地交流干部的积极性，体现了中国政治体制的优越性，这个特点现在仍在持续。 1990 年，中共中央曾发文提出“尤其要注意从经济比较发达的地区交流一部分领导干部到经济相对落后的地区任职”。 这是发挥东部沿海地区经济发展比较快的优势。 事实上，这一时期的干部异地交流起到了积极作用。 学者的研究也支持了这一结论：经济发达地区的官员交流到经济欠发达地区任职会显著推动欠发达地区经济增长［8］。

但是需要注意的是，东部沿海干部在发展经济方面的观念和才干有优势，与东部沿海先发优势、资源禀赋等有密切关联。 认识这一点是要表明：东部沿海干部在发展经济方面的观念和才干并不意味着他们各方面的素质和才干都优于中西部干部。 如果认识不到这一点，将会仅由于经济原因而“褒东贬西”，对东部沿海经济发达地区的干部称赞有加，而对中西部地区干部则认为是“观念落后”、“素质不高”，那么势必会造成东部沿海干部到中西部“任职”，且将提高晋升的预期，而中西部干部到东部沿海异地交流仅是“挂职”，这样“出身论”的干部政策必然有失于公平公正。 在2007 年，正当东部沿海干部异地交流如火如荼之时，有两位著名学者的研究均发现：官员的异地交流对经济增长的积极影响在东部要大于中西部；个人的作用归根结底是以一定的社会条件为转移的［9］。

异地为官是中国传统政治普遍而传承的做法，历史延续性的制度选择和治官策略内在地表现了历史的政治共识。 从消极意义上说，是区隔本地官员之间、上下左右可能形成的与朝廷相悖的地方政治势力，区隔由本地乡情织成的利益纽带，防止权力腐败。 从积极意义上说，促进不同区域官员之间的互相交融，促进不同区域的习俗文化交流，提高社会文明程度，如韩愈仅在广东潮州任职半年，却在历史上留下了不朽的业绩。 中国共产党在革命时期，党员为着共同的政治信仰投身到革命中来，其意想不到的结果是形成了一支“五湖四海”格局的干部队伍，正是“五湖四海”的队伍成为革命的骨干力量和取得胜利的保证。 从这个意义上说，中国共产党人的理想信念已经极大地超越了中国传统政治异地为官的政治价值。 中共十八大以来，干部异地交流制度在省部级层面所展现的统筹性力度前所未有，中组部在地市级层面重点部署，截至2020 年1 月，本轮干部交流已涉及24 个省区市及新疆生产建设兵团，这一战略性的部署和政治安排将对中国共产党的未来执政产生积极而深远的意义。

三、进一步优化省级地方党委常委会的对策建议

在对省级地方党委常委会组成人员异地交流情况进行研究分析的过程中，有两个问题值得密切关注：一是省级党委常委的年龄结构。 它不是一个新问题，实际上涉及干部职业生涯中履职经历的科学合理安排。 二是省级党委常委会组成结构。 它是一个与时俱进的问题，不仅需要干部管理部门还需要干部自身的努力。 本文试着从两个方面提出对策建议。

（一）利用大数据技术，科学合理安排干部的从政履职经历

研究发现，本届省级地方党委的省委书记除了两位出生于1960 年和1962 年外，其余均为20世纪50 年代出生，平均年龄约63 岁。 也就是说，按照现行的制度规定，再过2 年，绝大多数的省委书记将从现职中退下来。 省长大多出生于20 世纪60 年代初期，年龄最大的出生于1953 年，最小的出生于1964 年，平均年龄约57 岁。 常委大多出生于1962 年前后，出生于1965 年的21 人、1966—1969 年的36 人、1970 年的2 人、1971 年1人。 从现在看，省级地方党委常委年龄结构在总体上是合理的，到下次换届时，一批省长将担任省委书记。 但也不难看出，1970 年初的常委会领导干部人数偏少，缺少合理领导班子结构应有的“梯度”。

这的确不是一个新问题。 改革开放以来，我们党在干部新老交替方面一直做着极大的努力，保证了党的事业兴旺发达、后继有人。 毋庸讳言的是，干部新老交替受着许多方面的制约和考验，一个干部从成长到成熟要经受诸多条件的要求与限制，比如干部本人的学历要求、政治要求、岗位要求、基层经验要求、年龄要求、领导班子结构要求等等，很多领导干部感叹真正干事业的时间没有几年。 然而，我们也发现，如果组织部门对干部履职经历管理更为“精细化”的话，有些领导干部在有限的职业生涯中可以为党和人民事业作出更多的贡献。 研究表明，地方党委常委会组成人员在任职履历中存在着“松”“紧”不一的情况，这种“松”“紧”不一会使有些领导干部在精力最充沛的时期时间过于“浪费”，而在最需要熟悉、提升职务内涵的时期又显得时间不够。 比如，较为普遍的现象是，省级党委常委们在局级任职上任职履历过“松”，有的领导干部在局级岗位上时间过长，历练过多，而在副部级到部级岗位上时间又相对过“紧”，2 ～3 年内职务调动频繁，尚未熟悉新的领导职务又被调往异地。 因此，应该促使领导干部在担任省级党委常委这段经历成为“黄金时段”。 笔者认为，作为干部管理的组织部门应开发和利用大数据技术，科学合理管控干部任职经历中的各个时间段，包括科学合理地安排干部异地交流的时间段。 另外，应从实际出发，真正落实不唯年龄使用干部。 对素质高、能力强、敢担当、廉洁自律和群众认同高的领导干部，充分利用其退休前的“最后黄金段”；甚至可以对个别表现特别突出的优秀领导干部经过一定的制度程序安排，适当延长2 ～3 年的任职时间，比如先由中组部牵头，成立考评委员会进行试点，延长职务的任职期间，每年都要进行严格考核，进行地方公示，可以极大地激励领导干部干事创业的积极性。

（二）与时俱进，优化常委会组成人员结构

目前常委会组成人员一般在12 人左右，从部门分配上说党务部门包括书记、副书记、政法委书记、纪委书记（监察委主任）、组织部长、宣传部长、统战部长、秘书长等8 人，政府党组约3 人，另外1 人为省军区负责人。 这样的常委会组成经过了党在执政过程中的时代检验，是与时俱进的，基本体现和能够达到党在地方实行全面领导所代表的党内构成。 但是2020 年暴发的给国家经济、社会和人民生命健康安全造成严重而巨大影响的“新冠肺炎疫情突发公共卫生事件”给我们提出了新的问题，即地方党委常委会是国家治理体制在地方的关键性领导机构，其治理能力现代化也必然包括防止防控突发性的严重影响人民生命安全的治理能力。 正如2020 年2月3 日中央政治局常委会指出的：“这次疫情是对国家治理体系和能力的一次大考。”这种治理能力不是也不能仅靠一两个人，而要依靠组织体制作为保障。

研究中我们发现，在目前省级地方党委常委会组成人员中，出身于医学专业背景的地方党内领导人是非常奇缺的，在370 多位省级党委常委中，具有医学专业背景的仅2 人，即使是政府组成人员中，调查发现也只有内蒙古、重庆、云南3 省市区的副职具有医学专业背景。 也就是说，在全国31 个省市区地方党政领导班子成员中，仅5 位具有医学专业背景。 这表明，大多数分管卫健委的常委和政府行政首长并不熟悉医疗卫生健康基本常识和要求，带来的一个后果就是很难避免一旦发生疫情会出现“一问三不知”的现象。 “新型冠状病毒肺炎”疫情发生后，党中央将医学专业背景的、国家卫健委副主任王贺胜同志任命为湖北省党委常委也是一个很好的案例。 笔者建议将分管医疗事业的党内领导人增选为地方各级党委常委会的成员。 地方党委常委会是全面领导地方的政治、经济、社会和文化各方面的领导机构和决策机构，增加分管医疗事业党内领导担任党委常委。 一方面，可以在平时就将卫生健康纳入常委会议事日程中，一旦发现疫情苗头第一时间上常委会进行决策决断，不至于延误疫情使其蔓延；另一方，在疫情爆发之时能够及时制定有效的应对措施，发挥制度优势，集中力量、调动各种资源，进行及时有效的防控。

由此，值得进一步指出的是，领导干部的知识结构和履职经历均表明，在省级党委常委会组成人员中，我们并不缺少懂得经济、具有丰富的地方经济发展和管理能力的领导干部，这是极其宝贵的，是改革开放四十年来我们党取得卓越执政成效的见证。 然而略显不足、急需加强的是在经历经济快速增长后社会成长和发展所需要的，包括法治、教育、医疗、文化在内的优秀领导干部。 对于“关键少数”的领导干部来说，也需要不断增强学习本领，自觉地进行知识更新。 唯有这样才能更好地适应党长期执政的目标和要求。