甘肃省巩固拓展生态扶贫成果推进生态振兴对策

赵具安，张松岩

（1.中共天水市委党校，甘肃 天水741018；2.南京大学商学院，江苏 南京210093）

甘肃的很多贫困地区是生态脆弱地区或重点生态功能区，普遍具有自然条件严酷、生态脆弱、地域偏远、交通不便、产业薄弱等一个或多个特征。通过林业生态工程建设、退耕还林、退牧还草、发展林果产业和林下经济、发展生态旅游、易地搬迁、进行生态补偿、设置生态管护岗位等措施，生态扶贫对推动甘肃扶贫开发与生态保护相协调、实现脱贫攻坚与提升可持续发展能力相促进，发挥了重要作用。但是，着眼于在有限时间内消除绝对贫困的生态扶贫措施，还存在着一些内在的局限性。甘肃实现脱贫后，相对贫困面仍然较大，低收入人口仍然较多，如何通过巩固拓展生态扶贫成果和推进乡村生态振兴，推进增收致富和生态文明建设的双赢，更好地发挥生态保护建设和绿色发展对消除相对贫困的作用，是甘肃发展中一个亟需深入探讨的问题。

一、甘肃省生态扶贫的实践困境

1.生态环境保护的长期性与扶贫开发短期目标的矛盾。

扶贫着眼于全面建成小康社会目标，立足于不落一个，在有限时间里实现有限目标。具体目标是通过“六个精准”“五个一批”（甘肃省“七个一批”） 等措施，确保实现“两不愁三保障”。一方面，脱贫攻坚任务的紧迫性、刚性目标约束和严格的考核、严厉的问责，使达到验收指标要求成为各级党委政府脱贫攻坚的着力重点，实现增收和生活条件的迅速改善等指标约束严、容易看得见的目标成为地方党委政府和群众共同的目标追求，而生态环境保护既在贫困退出验收里没有指标要求，也是一个只有经过长期努力、久久为功才能见效的工程，除了能够在短期内带来增收效果的退耕还林、生态管护员等项目和措施，需要在较长时间之后才能显现出其价值的生态环境保护措施在扶贫这个视野中缺乏收到足够重视的激励。另一方面，尽管生态环境的改善是走向环境与发展良性互动必不可少的条件，但生态的修复、环境的改善是一个长期的过程，短期的环境变化不足以对贫困群众生产生活条件的改善产生明显的提升作用，使贫困群众也往往不会把生态建设作为重要的目标追求。生态环境保护与脱贫攻坚之间存在着内在目标契合上的矛盾。

2.传统生态扶贫模式的工具理性设计与绿色发展价值理性追求之间的矛盾。

绿色发展是人类在深入反思掠夺式利用自然、超出资源环境承载能力安排生产、不计代价追求短期发展等不科学不理性生产生活方式对资源环境生态和人类生产生活环境产生的巨大负面影响的基础上提出的发展理念。绿色发展追求生态系统的安全性和可持续性，追求人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一的发展，追求节约集约高效循环利用资源，尽可能减少对自然资源尤其是不可再生资源的消耗和对环境生态的负面影响，追求实现代际之间公平的可持续发展和中华民族的永续发展，追求基于代内公平的环境公平正义，追求产品对于人类的安全性，是一种追求人与自然和谐共生的发展理念。绿色发展基于人是自然生态系统的组成部分，认为人的行为不能损害自然生态系统，否则，大自然的报复会危及人类自身的命运、安全和幸福指数，追求的是关系人民福祉、关系长远发展、关系子孙后代发展的价值理性。而当下的生态扶贫模式，更多追求的是产出的增加、经济效益的提高，甚至短期收益的提高。既存在更加偏重经济建设、偏重增加短期收入的问题，如退耕还林中一些立地条件很差的区域，也喜欢种植经济林，生态林在退耕还林中所占的比重较低。另一方面，也存在为了达到2020 年脱贫目标人为创造短期增收机会、增加贫困户收入的问题。如在生态护林员的选聘和管理中，存在重增收、重脱贫效果、轻职能发挥、轻人员管理的问题，也存在全面脱贫后政策能不能延续、增收能不能稳定的问题。还存在生产方式不够绿色环保，大量施用化肥农药，可能产生地块板结、地力下降甚至土地污染、农产品不安全等影响长远发展和人民群众生命健康的问题。

3.生态修复与建设的巨额投入需求与地方政府捉襟见肘的财力之间的矛盾。

要修复贫困地区脆弱的生态，彻底改善贫困地区的生产生活条件，无论是提升植被覆盖率，还是水土流失、荒漠化沙漠化综合治理，都既需要较长的时间周期，也需要巨大的资金投入。但甘肃省财力薄弱，财政自给率低。尤其是市州、县区两级政府财力捉襟见肘，地方可支配财力规模小，根本无力承担大规模进行贫困地区生态建设与修复以改善生产条件的巨额资金需求，生态扶贫被迫处在一个较低水平，彻底改善贫困地区生态条件和生产条件还存在很大困难。

4.生态建设的低收益与贫困户脱贫增收目标的矛盾。

面对巨大的生存和提升生活水平的压力，贫困人口自身也存在着很强烈的尽快摆脱贫困的内在愿望和动力。在生产资源配置和生产活动安排上，贫困群众会按照收益水平排出优先顺序。当前，贫困地区生态公益林增收渠道较窄，生态效益补偿水平低，生态产品、生态贡献不能足额有效转化为经济收益，使生态公益林等生态产品虽然具有较强的正外部性，但不能成为贫困户迅速摆脱贫困的有效渠道。从生态旅游发展看，有些贫困村、深度贫困村虽然有不错的生态条件，但往往位置偏僻，观念滞后，道路狭窄陡峭，通行困难，产业发展配套条件较差。加之乡村生态旅游的发展主要靠本地和周边游客，而贫困地区一般城镇人口较少，城镇居民收入水平不高，利用较好的生态条件发展乡村生态旅游促进增收的难度也比较大，贫困区域乡村旅游发展程度普遍很低。社会对适合进行生态建设、提供生态产品区域贫困户进行既有利于整个社会、又有利于贫困区域和贫困户自身长远利益的生态建设的激励不足，使得贫困村、贫困户缺乏进行生态建设的积极性，这从长期来说既不利于整个社会的生态改善，也不利于贫困户改善自己和子孙后代的生产生活条件。

5.果品产业的风险性与贫困户收益稳定性需求之间的矛盾。

果品产业是贫困地区增收的重要产业，但果品产业的发展面临着比较严重的自然和市场双重风险。苹果、花椒、蜜桃、大樱桃等果品容易遭受花期冰雪低温霜冻、夏季大风冰雹等灾害天气侵袭而大量减产甚至绝收，造成果农收入大幅下降甚至负收益。即使丰收年份，也经常因收购客商少、果品滞销、价格下降而收益不佳。面对多发的自然风险，甘肃贫困地区果品保险发展滞后，品种覆盖不全，保障能力还不强，投保的主要是享受到政府保险补贴的农户。由于政府保险补贴指标有限，果品保险农户覆盖面小，且在县域之间分布不平衡。贫困户对果品保险的认识和自己购买果品保险的意识虽然近年来有了明显提升，但完全自费购买果品保险的农户比重不高。秦安等县针对苹果价格波动风险，探索发展了“保险+期货+信贷”金融扶贫模式，在一定程度上分散了价格波动风险，稳定了贫困户收益。但由于期货的复杂性，干部群众对果品期货普遍缺乏认知，这一扶贫新模式发展的范围不广，尚没有在其他地区得到有效推广。面对销售渠道不畅的问题，近年来，甘肃省各级政府在大力推动电商扶贫，但因电商发展水平不高、农户缺乏微信转发渠道，加之一些农户质量品牌信用意识淡薄，通过电商渠道销售低劣变质商品，影响了电商渠道的信誉和充分发展，电商还没有成为传统销售渠道的有效替代渠道，果品卖难的问题还经常存在。

二、推进甘肃省低收入区域生态振兴的中短期对策

生态脆弱区的发展必须走生态优先、绿色发展的道路。同时，生态建设和修复的复杂性、长期性，决定了推进生态振兴必须长短结合，逐步推进。从中短期来看，推进甘肃省农村地区尤其是低收入地区生态振兴，增加生态收益，需要采取如下措施：

1.加快发展绿色生态产业。

有效的产业发展是推进低收入地区发展根本保障。低收入区域相对偏僻的地理区位、相对偏低的发展水平，既是发展的重要制约因素，但往往也有污染少、土地面积大、生产成本低、生态环境好等优势，利用得好，又会转化成为支撑生态经济发展的重要因素。在我国进入高质量发展阶段、居民消费需求不断升级的背景下，甘肃农村低收入区域的发展要以生态化、绿色化为方向，走“产业生态化、生态产业化”的发展路子，积极争取和利用好国家建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制、集中支持一批乡村振兴重点帮扶县、接续推进脱贫地区发展的政策，创新发展模式，推动优质安全生态集约高效农业发展，使农业回归自然，改变广种薄收、粗放生产、低质低效的状态，提高发展的质量和效益，力争实现发展的后来居上。一要大力推动低收入区域发展绿色生态种植业，推行清洁生产方式，保护、控制好生产环境和流程，利用光伏等新能源补充温度，积极发展循环型有机农业，大力生产无公害、绿色、有机农产品、蔬菜、果品，加大小杂粮、中药材、农业特色品种等高附加值作物的种植，提升种植业的附加值、竞争力和质量效益。二要大力发展生态养殖业，通过散养、饲料控制、生长环境安全控制等措施，以生态、安全、高品质的畜禽产品提升养殖业的附加值。三要积极进行有机、绿色、无公害及国家地理标志证明商标的认证，大力发展农产品产品质量追溯体系，通过培育产品品牌、提升产品安全性提升产品价值。四要大力推进一二三产业融合发展，培育发展龙头企业和合作社，大力发展特色农产品加工业，发展技术指导、种子农药饲料等生产资料供应，以及产品分级、包装、储运、营销等服务业，完善各有关主体协同发展的利益链，延长低收入区域的产业链，提升产品服务价值链，尽可能吃干榨净产业链增值潜力，形成低收入区域发展的整体优势，提升收益水平。五要大力发展乡村旅游业。旅游业是有着巨大发展空间的朝阳产业，低收入区域要通过加强乡村旅游基础设施建设，深入挖掘乡村文化资源，突出地域与文化特色，积极开发果品采摘、踏青赏花、农耕体验、休闲垂钓、民俗和民族风情体验、生态运动、农业科普、果树认养、美食品尝等旅游内涵，大力发展旅游交通、餐饮、民宿、土特产品销售等配套服务业，以“生态+文化”为主线打造乡村旅游特色和品牌，以旅游业助推低收入区域和人口脱贫致富。六要大力发展生态康养产业。生态环境良好的低收入村可以盘活修缮闲置院落，引入外部资本，利用农村适宜人居的气候条件和生态环境，大力发展避暑、季节性养老、度假休养、中医养生等产业，开拓新的收入增长点。七要大力发展电商扶贫。积极鼓励发展互联网销售公司，利用互联网网站、天猫、京东等电商平台网店、微信、微博、QQ 空间、直播带货、快手短视频等渠道，畅通与外界的联系与业务渠道，展示宣传低收入区域和低收入户的优质产品、营业环境、自然风光、民俗风情、村容村貌，进行产品和服务网上销售。八要积极推动低收入区域探索推进“三变”改革，盘活村集体拥有的土地、建设用地、森林、草地、荒山荒坡、水域、基础设施、集体房屋、特色民俗、传统村落、古树名木等资源，盘活财政投入村集体的扶持资金，并量化为股金，通过积极引入龙头企业、设立合作社、与家庭农场等经营大户合作等方式，建立新型经营主体和农户间的利益联结机制，把新型经营主体的资金和先进技术、市场信息与营销渠道、现代经营管理方式与量化给农户的集体资产相结合，把农户的生产组织起来，把集体资产动员利用起来，把龙头组织的优势发挥出来，大力发展果品基地、田园综合体、农产品加工、仓储运输、冷链物流、品牌培育、市场营销、电子商务等经营实体，发挥好规模经营的优势，带动低收入户增加生产经营、土地流转、劳动务工、股金分红等收入，增强脱贫致富能力。

2.大力发展农业保险。

按照目前的赔付标准，农业保险基本可以补偿果品生产中除人工外的投入成本，降低果业生产面对的自然风险。果品保险对分散果品生产的自然风险、补偿农户投入损失、保护农户生产积极性具有重要作用。要扩大各级政府保险补贴，大力筹措市县财政补贴资金，努力扩大承保果品品类和区域范围，把尽可能多的低收入户纳入支持范围，防止低收入户因灾返贫，提升低收入户发展果品生产增收致富的积极性。地方政府也要积极为保险公司和农户合作牵线搭台，积极鼓励不能获得财政补助的低收入户自费参加果品保险，通过组织农户大规模投保，力争为农户争取保费等优惠条件，保障果品产业健康发展。果品价格不同年份波动较大，果农收益存在较大风险。秦安等县探索实行的“保险+期货+金融”金融扶贫模式，既可以理解为是一份价格保险合约加一份期货合约，也可以理解为是保险公司出售了一份达到条件自动实施的美式卖方期权合约加一份期货合约，保险费就是农户缴纳的期权费，实施条件就是约定的最低价格，当价格低于约定价格时，期权合约自动实施。这一模式把苹果的最低价格锁定在约定价格，也使苹果定价不局限于本地的供需关系，而是在一个更大范围甚至全国供需关系的基础上确定苹果的远期交割价格，既很好地保障了果农的最低收益，防止低收入户因果品价格剧烈波动而产生收入的大幅度波动，也能够在更大范围内反映苹果的供需关系，有利于果农进行种植结构的调整。应推广这一金融扶贫模式，把更多的低收入户和更多的果品种类纳入这一金融交易操作和价格保障当中把更多果品的最低价格稳定下来，保障低收入果农的收益。

3.加大生态建设投入和生态补偿力度。

面对生态系统退化的现实情况和对生态建设的迫切需求，面对生态建设存在正外部性的客观实际，甘肃省各级政府应开拓投入渠道，加大对生态安全屏障建设和生态保护资金的投入规模，加大生态补偿力度，把购买生态建设服务和生态补偿作为帮扶低收入村、低收入户的重要方式。要积极开拓市场化生态建设投入渠道，遵循“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，制定完善有关政策，建立引导机制，通过生态资产资本化、政府购买服务、政府收购生态公益林等方式，吸引各类市场主体积极投入生态建设。加大生态补偿力度，使低收入区域生态建设主体的投入成本和机会成本得到有效补偿，是调动生态建设积极性、改善生态环境、优化发展环境、建设生态文明的重要手段。合理提高补偿标准，是我国生态补偿的政策方向。低收入地区应积极争取上级政府加大生态补偿力度，协调受益地区和主体进行生态补偿，安排地方生态补偿资金，提升森林、草原、湿地、水流、耕地等保护的生态补偿水平，使低收入村、低收入户的生态建设付出能够得到更加合理的补偿和回报，激励低收入村和低收入人口进行生态建设的积极性，促进生态建设与生态振兴、增收致富的良性循环。

4.做好易地生态搬迁。

对因自然生态条件差、自然灾害频发、生存困难、“一方水土养不活一方人”的低收入村落和低收入人口及各类自然保护区核心区的人口，要继续进行易地搬迁，争取做到应搬尽搬，尽快改善低收入人口的居住和生存条件，强化生态环境保护。同时，要大力推进原住地的生态治理修复和土地盘活，改善区域生态条件，并通过生态建设为低收入人口提供新的就业和增收机会。在新安置区域，除建设好住房、做好搬迁安置外，关键要大力推进就业培训、劳务输转等就业服务，大力推进扶贫车间等二、三产业的发展，落实好社会保障兜底政策，解决好低收入群众的就业和生计，使低收入群众在搬得出的基础上能够稳得住、能致富，这样才能巩固拓展生态搬迁成果，实现生态搬迁致富和生态建设两个方面的目标。

三、推进甘肃省低收入区域生态振兴的长期对策

只有实现生态环境状况的根本好转，才能使甘肃生态脆弱低收入地区的发展走上依靠内生动力实现经济社会发展与环境生态良性循环的轨道。因此，甘肃省生态脆弱的低收入区域的振兴必须要完善生态振兴的体制机制和政策体系，强化基础设施，创造生态恢复改善的条件，持续推进生态保护和修复，根本改变生态脆弱的状况。

1.大力改善基础设施条件。

近些年的脱贫攻坚和基础设施建设，使低收入区域的基础设施条件有了很大改善，行政村基本实现了通硬化路、通自来水，一些区域也建立起了产业发展道路、农田水利等产业发展基础设施。但是，基础设施建设的巨大投入，使甘肃省低收入区域生态振兴的基础设施还存在较大差距。一些低收入自然村还没有通硬化路；一些道路年久老化，路面坑洼不平，路面狭窄，通行不畅；一些道路坡陡弯急，通行难度大，安全性差；林果等产业发展和生态治理道路普遍欠缺；水利基础设施缺乏；一些村落通讯不畅，与外界联系不便；一些低收入村村貌破落，垃圾收集处理设施不健全，村民思想意识滞后，村庄环境存在脏乱差的问题，等等。基础设施的缺乏，使农业生产和生态建设的难度较大，降低了生产效率，也难以把游客引进来，成为生态振兴的重要瓶颈，严重制约着低收入地区的产业发展和生态建设。在巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴行动中，甘肃省必须把低收入区域基础设施建设继续作为重要的战略任务，持续进行投入，推进自然村通硬化路和沥青路，加强产业和生态发展道路建设，完善路网体系，改善通行条件，健全水利设施，加强通讯能力和数字乡村建设，加强现代化生产设施建设，加快农家乐、民宿等服务设施建设，逐步完善生态建设和产业发展条件，使即使住地偏远的低收入群众也能具有良好的生产生活条件，使生态改善和良好的生态环境能够成为农户增收致富、安居乐业的重要增长点。

2.大力推进第二、三产业和新型城镇化发展。

甘肃省第二产业尤其是工业占比低，大部分市州工业化和城镇化发展明显滞后。整体发展水平低，第二、三产业对贫困群众提供的就业机会少，城镇对农村发展的带动和反哺能力不足，是造成甘肃省贫困人口多、贫困面大、贫困程度深的一个重要因素。进入乡村振兴阶段，甘肃省很多地区农村的发展仍然处在要富裕农民就要减少农民、提升农民人均资源占有水平、扩大农民人均种植面积和家庭种植规模的发展阶段。因此，要通过减少低收入村就业人口，减轻资源环境生态被过度利用的压力，促进生态修复与生态振兴双重目标的实现。一要积极发展扶贫车间、扶贫超市等家门口就业转移平台，促进低收入群众就地转移就业。二要大力进行第二、三产业劳动技能培训，增强低收入群众转岗就业能力，持续向第二、三产业转移就业。三要继续加强劳务输转，多为低收入群众寻找收益水平更高的就业机会，促进贫困群众到收入水平更高的区域就业创收，增加收益。四要加大招商引资和产业培育力度，大力发展工业，因地制宜发展商贸、旅游等第三产业，为低收入群众提供更多本地城镇就业机会，促进低收入群众向城镇转移。

3.加大生态保护修复力度。

甘肃是我国重要的生态安全屏障，面对生态系统退化、自然灾害频发、生态环境脆弱、水土流失仍然严重、耕地地力下降等诸多生态环境问题，必须下大力气，加大生态治理与修复力度，逐步改善低收入区域的生态条件和生态功能。要着力推进天然林保护、三北等防护林建设、风沙源治理、沙化土地封禁保护区建设、湿地保护与恢复、农牧交错带已恳草原综合治理等重点生态工程建设，继续推进退耕还林还草和退牧还草，加大宜林荒地荒山荒坡造林力度，加强公路沿线护路林建设，加强对已有林区的保护和管理，加强对中幼林的抚育，提高森林质量，增强水源涵养能力。要加大河流水系、湖泊、水库、水塘等的保护与恢复，改善湿地生态系统。要加强黄土高原区水平梯田建设和水土流失综合治理，加强耕地污染治理修复，改善农业生产方式，推行清洁生产，积极提高耕地质量。要通过逐步改善生态环境，为低收入地区持续改善生产生活环境和推进生态产业发展创造良好条件。

4.完善生态补偿机制。

我国生态补偿总体上存在着补偿水平低、补偿主体主要是中央政府、补偿方式基本是现金方式、跨行政区补偿和流域补偿少、保护者和受益者之间的直接补偿少等问题。要按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复”的原则，按照合理补偿、直接补偿、多渠道多方式补偿等方向，加快建立完善生态补偿机制，使甘肃低收入地区的生态建设付出和生态贡献得到合理补偿，使为此做出贡献的低收入人口得到合理收益。一要积极争取中央财政加大对甘肃生态建设、生态修复的项目投入。作为黄河和长江上游重要的水源涵养和水资源补给区、水土流失重要治理区，甘肃省的生态建设对全国生态环境状况具有重大影响。要争取中央加大对甘肃生态建设生态补偿和转移支付的力度，使生态建设和生态补偿成为中央对甘肃项目建设和乡村振兴资金投入、转移支付的重要渠道。要对甘肃生态建设成本和生态产品贡献进行全面核算，为争取中央生态补偿提供科学依据。二要建立完善协调机制，积极协调流域下游、生态产品受益区域进行直接补偿，加快形成保护者得到合理补偿、受益者合理付费的运行机制，使甘肃低收入地区和群众得到合理水平的生态补偿。三要丰富生态补偿方式，探索通过资金补偿、人才培训、对口协作、产业转移、共建园区、技术转让指导等多种方式获得补偿，通过生态补偿提升甘肃低收入地区生态建设和经济发展的技术水平和能力。四要推动生态管护员项目长期化，在有效管护森林、草原、湿地、沙化土地等生态系统，提升生态产出的同时，为部分低收入户建立一个稳定的收入渠道。五要探索实施森林碳汇交易，在加大生态建设、改善生态环境的同时，开拓转化增收渠道，使低收入人口持续获得碳汇收入、造林管护工资、土地租金等收益，实现生态建设和生计提升的双赢。●