地方立法监督机制若干问题研究

张隽旖

(郑州工程技术学院 管理学院，河南 郑州 450044)

中国特色社会主义法治体系是国家治理体系的重要组成部分，党的十九届四中全会明确指出,坚持和完善中国特色社会主义法治体系不仅需要加快形成完备的法律规范体系，还必须建立严密的法治监督体系。完备的法律规范体系的形成需要依靠完善的立法体制机制，而立法监督工作是立法体制的重要组成部分。当前，在《宪法》《立法法》的安排下，我国已基本形成了权责清晰、层级分明、有序可循的立法体制，但是对于立法监督工作还有待加强和规范。在地方立法权扩容后，地方立法活动逐渐活跃，对新晋的相对缺乏立法经验的地方立法主体实施的立法活动，应当更加重视立法监督工作的开展，通过完善地方立法监督机制，使监督工作进一步系统化、规范化，从而确保地方立法的质量与效率。

一、监督机制是开展地方立法工作的重要制度保障

(一)立法监督的目的

立法监督最核心的目的是为了确保立法权合法行使及法律制度内部的协调统一，保障宪法法律的权威。同时，对地方立法活动实施监督是实现地方科学立法、民主立法、依法立法的重要保障。人民通过行使立法权来达到分配权力、保护权利、实现权益等目标，立法权是实现民主政治的重要手段。我国实施的是代议制民主，立法权归属于各级权力机关，地方相较于中央更加接近基层群众，因此对地方立法进行监督，使其在《宪法》《立法法》安排的秩序下依法开展，发挥地方优势充分听取民意，从而实现民主立法目标。对立法权的运行、立法过程实施全方位监督，确保立法活动中的论证、听证、审议及审查备案等工作环节依法有序开展，有利于实现科学立法的目标，进而提高立法实效。

(二)地方立法监督的必要性

长期以来我国的立法权高度集中，随着改革开放的不断推进，为适应发展需求立法权也在一步一步审慎地逐步向下延伸，地方立法者也在不断地摸爬滚打中探索着开展地方立法活动。从《立法法》为设区的市划定“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的立法范围可以窥见中央对地方立法的担忧。然而，赋予地方立法权的主要目的就是使地方能够通过立法来解决本地区发展过程中难以突破的实际问题，既赋予了设区的市地方立法权，又束缚其手脚，长此以往恐难实现其最初目的。相比之下，通过监督的形式规范地方立法权，使其依法科学行使，更宜为长久之计。与此同时，地方立法“新手”们普遍缺乏立法活动组织经验，立法技术较薄弱，专业人力资源相对匮乏，大多数地方人大代表及人民群众尚未形成立法活动参与意识，在此条件下若盲目开荒进取，难免会埋下隐患。然而地方立法活动的开展又势在必行，因此必须有一套适当的、操作性较强的立法监督制度辅以实施。

二、地方立法监督现状及问题分析

(一)立法监督主体方面

1.有权监督主体与社会监督主体发展不均衡

根据我国的立法制度，立法监督机关的设置以权力机关即人大及其常委会为核心，行政机关也行使某些立法监督职能。在地方立法监督主体层面，省人大有权改变或者撤销其人大常委会制定的和批准的不适当的地方性法规；省人大常委会可以通过批准或备案的方式对设区的市人大及其常委会、人民政府制定的规范性文件进行监督；省人民政府可以通过备案的方式对设区的市人民政府制定的规章进行监督；设区的市人大常委会可以对同级人民政府制定的规章通过备案实施监督。除此之外，其他有关单位、社会团体、群众可以通过参与听证的方式,对立法或修改案提出意见和建议的方式对地方立法工作进行监督。由于立法听证环节并非立法必经环节，社会各界对立法案提出建议和意见的可能性及质量依赖于其主观意愿、参与监督的经济能力及其具备的相关领域经验、知识背景等，因此这类来源于社会的立法监督主体在客观上存在较大不稳定性，在立法监督工作中能够发挥的作用是有限的。但是，这些问题的存在不代表可以忽视地方立法的社会监督主体，因为他们是立法事项的利益相关者，立法内容直接影响着地方群众的切身利益，民主立法的要求正是为了巩固所立之法的合法性基础。

2.有权监督主体之间监督工作任务交叉繁复

从实践情况看来，目前地方立法监督主体依然以权力机关和行政机关为主，包括省人大、省人大常委会、省人民政府、设区的市人大常委会等。这些监督主体分处不同层级、不同系统，且存在监督工作上的交叉重复。比如，对于设区的市人民政府制定的政府规章，在地方上就需要在同级人大常委会、省人大常委会、省人民政府三个机关进行备案，以备审查。多元复杂监督主体，在制度设计上本是打算起到多重把关的作用，然而“一个和尚挑水喝，三个和尚没水喝”，相同的审查工作三个机关都要做，难免会产生相互依赖心理，加之各监督机关负责备案审查的人力资源紧缺,又没有审查不到位的责任追究机制，审查质量难以保证，恐难实现制度设计的初衷。同时，在立法监督工作中实际承担监督工作的部门较为散乱。以河南省为例，在河南省人大常委会，法制工作委员会虽然设有专门的备案审查处，但由于立法权扩容后立法监督工作激增，各个工作委员会都要承担与其领域相关的法案审查与立法计划落实的监督工作；在河南省人民政府，负责审查地方性法规和政府规章工作的有行政法规处、经济法规处、省政府法制办三个部门。另外，由于批准前的审查工作是立法程序的一个环节，也需要被监督，但是在地方负责这项工作的大多是省人大法制委员会，该委员会在闭会期间受省人大常委会领导，然而后者本身就是立法监督主体之一，因此对于这一环节的立法工作事实上是缺乏有效监督主体的。

(二)立法监督程序方面

1.立法监督工作制度有待优化

2015年《立法法》修改之后，省级立法机关承接中央立法精神，担负着指导并监督本地区设区的市开展立法活动的职责，各省纷纷研究、出台本地区的地方立法条例。这些地方立法条例虽然对有关批准、备案、审查程序进行了一定程度上的具体化，但基本上还是属于《立法法》《监督法》的地方化而已。由于尚未大量积累地方立法监督经验，因此地方立法监督工作制度安排并不细致，也造成了部门间工作衔接障碍。比如《河南省地方立法条例》第六十四条规定,“省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准”。这条规定是参照《立法法》第七十二条第二款而来的，然而，在河南省人大常务委员会对报请批准的地方性法规进行审核的程序中共设置了四个步骤，即报请批准的地方性法规需要历经省人大常委会法工委、省人大法制委员会、主任会议、常委会会议四步把关，那么上述规定的“四个月”时间从哪一步骤开始起算，以及以上几个审查步骤之间的时间如何分配？每一重把关之间的作用关系没有明确，理论上讲，哪怕所有审查环节都放在四个月中的最后一天来完成，在程序上也是不违法的，无法追究哪个部门机构的责任，但若是如此显然监督工作的质量就会大打折扣了。

2.立法监督制度缺乏反馈机制

虽然无论是《立法法》，还是各地方人大机关制定的立法条例均引入了立法听证、征求意见的社会监督方式，在实际立法过程中立法主体也大多会发布一些立法草案、立法规划建议或意见征集的通知，但鲜见征集意见结果的反馈。一方面是因为现实中绝大多数接受社会监督的工作依然流于形式；另一方面也是因为现有的立法监督规范中缺乏对反馈机制程序上的具体规定，对于信息公开、反馈的监督制度规定更是缺乏的，使得这些监督方式难以得到有效落实。

3.审查程序与监督措施有待衔接

完善审查机制程序并不是最终目的，无论何种监督方式，都只是整个立法监督过程中的一个环节，最重要的是如何把审查程序与最后的具有实质意义的监督措施——“改变或撤销”行动有机对接起来，使在立法监督工作中发现的问题最终得以解决，而当前的监督程序缺少关于监督工作与对被审查的规范性文件进行改变、撤销的制度衔接安排。

(三)立法监督方式方面

目前我国地方立法监督的方式主要分为两类：一是有权机关监督方式，包括备案、批准、审查等；二是社会监督方式，包括立法听证、建言献策、建议审查等。根据我国目前的立法监督体制，立法监督工作以有权机关监督方式为主，社会监督方式为辅。立法监督工作本身也需要有程序保障，要依法监督，否则监督就难以达到实效。目前无论是中央还是地方，对于有权机关立法监督的工作已经作出较为明确的安排，但对于社会监督工作的规定却较为模糊，致使现实中诸多社会监督方式难以落于实处。况且，有权机关的监督机制并非完备，有些制度性的缺陷可能恰恰需要社会监督机制来弥补。比如，在省人大闭会期间，省人大常委会既是开展立法工作的主导者又是监督者，身份重合之下容易视角单一，淡化监督者应持的态度，此时就需要适时引入社会监督方式来补强监督效果。

三、完善地方立法监督机制的对策

(一)立法监督主体方面

1.明确各监督主体的监督职责

鉴于当前并存的有权监督主体较多，为避免资源的浪费及实际工作中各主体相互依赖心理的产生，建议明确划分不同层级、不同系统机关的具体监督内容、目标。立法监督工作的核心目的是保障法律制度内部的协调统一，即检验审查下位法是否与上位法“相抵触”问题。由于我国法律制度体系较为庞大，致使这项工作实际实施起来相当繁杂，因此可以对该项工作在不同监督主体之间进行适当合理拆分。比如，在对设区的市人民政府制定的规章内容进行审查时，明确要求由省人大常委会、省人民政府、该设区的市人大常委会三个审查主体分别负责审查该规章是否与其自身所制定的现行有效的地方性法规或规章存在抵触的情况。因为审查主体对自己所制定的规范性文件是最熟悉的，可以根据这一特点对审查工作进行分工，提高审查效率。在这种监督分工模式下，对于各监督主体而言，审查内容相对明确集中，而且充分结合了各监督主体的优势资源，同时明确划分了各监督主体的任务与职责，便于日后发现问题时对相关监督主体进行责任追究。

2.监督主体应体现民意代表性

根据上文梳理，立法监督机关内部具体负责监督的职能部门纷繁复杂，一方面是由于地方立法权的扩容激增了立法监督工作量，立法监督工作难以单独由某一个部门承担，另一方面是考虑到被监督的规范性文件中涉及的专业知识问题，交给领域相关的部门去审核似乎显得更加合理，但事实上并非监督机关内部的各个部门都适宜作为审查工作的承担者，对于被审查文件涉及的专业知识应当在法规起草阶段就予以严格把控。我国的立法监督制度之所以安排人大及其常委会作为最主要的监督主体，是因为这里是最能代表民意和表达民意的地方，立法监督者是为人民而监督，因此具体承担这项工作者必须具备一定的民意代表性，这是立法监督主体身上所应具备的核心的要素。根据目前的立法监督制度，绝大部分的备案审查工作被分配给了人大常委会法制工作委员会，该部门是人大常委会的内部工作部门，里面的工作人员一般不具有人大代表的身份，他们只是人民的办事员，所具备的民意代表性较弱。较为合理的安排是由人大法律委员会作为人大内部立法监督工作的主要承担者，其余相关部门可以作为辅助。

3.重视社会监督主体的作用

在立法监督主体方面还应重视社会监督主体，逐渐加强群众、社会团体、媒体等对立法的监督作用。同时，社会监督要从立法的立项阶段就开始，以确保地方立法的实用性。毕竟之所以需要立法，是因为有需要法律进行规范的事项，按需而立，绝非为了赶潮流在立法问题上走形式主义，而“需”则往往来源于民。立法事项、内容是否符合当地需求，要看社会监督主体的评断意见。立法时充分汲取民意，可以增强所立之法的实用性、实效性。比如在城市管理、历史文化保护领域的立法，就会因不同地区经济、文化、人口结构等因素的不同而体现出不同特色，而地方立法机关如何避免生搬硬套的形式造法，最直接的途径就是将民意吸收到立法内容之中。以河南省为例，省内有三个极具特色的城市民族区，分别是郑州市管城回族区、开封市顺河回族区、洛阳市瀍河回族区，它们建立所依据的文件是20世纪50年代国务院发布的《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区补充指示》等文件。这些文件并未就城市民族区的性质与法律地位问题予以明确说明，但可以肯定的是它们不属于民族自治地方，无权制定单行条例。正因如此，长期以来虽然这三个市辖区有着少数民族群众聚集群居的特点，但是却缺乏针对这部分少数民族群体生活、教育、文化、民族特色建筑等方面的特别立法保护。如今在立法权下放后，郑州等地市的立法机关可以充分利用已享有的立法权，通过积极听取城市民族区内不同民族居民所反映的问题和实际需求确立单独的立法项目，或者在本地区的一般立法项目中充分考虑民族区的问题并制定有针对性的条款，以立法的形式从生活环境管理、民族文化、历史建筑等方面对这些生活在民族区的少数民族群众的民族权益予以保护，促进本地区内多民族群体和谐共处，使地方立法真正成为有用之法。

(二)立法监督程序方面

1.具体监督程序有待细化

当下地方立法监督工作经验不足，地方立法监督制度设计较为笼统，且各监督主体在其内部工作程序上通常有既定的流程规定可循，缺乏系统的监督工作安排。这不仅导致各监督主体之间在工作衔接方面产生了诸多问题，也容易使不同地区对同类立法监督工作产生理解上和做法上的偏差，更不利于社会群体对立法监督工作的追踪与监督，因此建议在地方立法监督工作积累了一定工作经验后，在省级地区范围内根据实际情况对立法监督程序做统一细化设计。

2.重点填补社会监督程序规定

虽然无论是《立法法》，还是各地方制定的立法条例中均提及了立法听证、专家论证、立法评估、征纳意见等接纳社会群体参与、监督的方式，但大多没有做完备、具体的程序安排，有的甚至连负责组织、统计的部门都没有列明。社会监督程序能对有权机关的立法监督工作起到强有力的补充作用，也是民主立法的必然要求，因此必须打破社会监督工作开展无程序可循的状态。

3.重视立法监督工作本身的透明性

立法监督工作本身也需要依法开展，立法监督主体是否能尽其责也需要被评定，否则立法监督工作就有可能虚设。目前，无论是立法监督规范还是在实际立法工作中都缺乏明确的立法工作反馈机制，常常见到有关机关发布法案的征询意见稿，却不见征询意见及被采纳与否的结果反馈公示，这样的有去无回往往会打击公众对立法工作的参与度，更会弱化人民群众的信任。因此，建议在程序上增加定期公开立法工作进展的规定，并由专门的机构负责，使有关机关和社会群体能够定期跟踪了解立法动态，这样可以确保立法工作及立法监督工作的透明度，让关心立法的群体不仅能够及时了解立法进展，更能清楚地知悉立法工作出现问题后的走向。

(三)立法监督方式方面

1.着重发展完善社会监督方式

当前，我国立法监督工作的实施主体主要在权力机关，社会监督方式是立法监督的薄弱环节，然而事实上最关心法律制度的应该是社会大众，因为公民、社会组织才是法律所设定权利义务的利益关系者。地方立法要树立立法为民的意识，立法项目是群众所需，立法内容符合民意，立法过程接受社会监督。社会监督主要通过立法听证、征纳意见、立法评估、建议审查等形式实现，而这些工作若想真正落实并取得实效，除了在程序上做好设计安排，更重要的还有两方面工作要做：一是要培养地方人民群众的民主政治思想、法治思维、参与立法监督的意识，通过普法宣传工作使人民群众了解立法工作，明白这项工作关系到每一个人的切身利益，是为自己争取权利的一种途径；二是要利用信息化技术打造更加便民的立法监督平台，比如，通过人大和政府的微博、微信公众号等交流平台征集立法建议、公布立法动态、反馈信息，尽可能地降低群众参与监督的时间与经济成本，如此才能引起更广泛的群众关注立法、关心立法，逐渐营造出地方立法文化氛围。

2.加强各监督方式间协调配合

当前我国立法监督方式以事后监督为主，对立法活动事前、事中的监督缺乏制度化设计安排。事后监督以合法性审查、合宪性审查制度为依托由权力机关来主导展开，而事前、事中监督则应充分调动社会力量来开展监督工作。多元的立法监督方式是为了确保立法监督工作取得尽可能理想的效果，但当下多种立法监督方式间缺乏制度关联，这可能导致不仅达不到预期效果，同时还造成资源浪费。因此，应加强各种立法监督方式间的协调配合。比如，可以将立法听证、立法评估工作与审查批准程序进行有机结合。具体而言，就是把立法听证、立法评估的结果作为审查批准工作中的一项考量评判指标，并将这种结合规范化，明确于立法监督工作制度之中。通过加强有权机关监督与社会监督方式之间的协调配合，使有权机关的监督能够引领带动社会监督，社会监督的结果能够成为有权监督机关工作的有力佐证。

四、结语

地方立法能为地方治理提供更加周到的法治保障，是地方治理体系的重要组成部分，地方立法水平是衡量地方治理能力的重要指标，地方立法工程的推进不仅需要地方立法机关严格依法组织开展，也需要地方群众积极参与、监督立法。完善地方立法监督机制是一个循序渐进的过程，我们应当在地方立法实践活动中不断发现问题、总结经验，探索应对措施，从而不断完善地方立法监督机制，提高地方立法工作质量，为地方治理体系和治理能力现代化提供法治保障。