全球卫生公共产品供给问题论析——以人类卫生健康共同体构建为视角

宋效峰

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠，233030)

从“非典”、禽流感、埃博拉病毒、中东呼吸综合征、寨卡病毒到新冠肺炎，本世纪以来，各种疫病对于人类社会的可持续发展，尤其是全球公共卫生安全构成巨大威胁，构建人类卫生健康共同体日益提到国际社会的议程上。2020年3月，习近平主席在致法国总统马克龙的慰问电中提出，愿共同推进疫情防控国际合作，支持联合国及世界卫生组织(以下简称“世卫组织”)在完善全球公共卫生治理中发挥核心作用，打造人类卫生健康共同体。在同年5月举行的第73届世界卫生大会视频会议开幕式上，习近平主席再次呼吁国际社会共同构建人类卫生健康共同体。同年6月，中国政府发表《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，呼吁建设惠及全人类、高效可持续的全球公共卫生体系，构建人类卫生健康共同体。作为人类命运共同体理念在全球卫生领域的具体体现，人类卫生健康共同体是关于维护人类健康福祉和保障全球公共卫生安全的重要理论创新，是全球卫生治理的中国智慧和共同方案[1]。

而构建人类卫生健康共同体，最重要的是推动国际社会参与到全球卫生公共产品的供给中来。它要求一个国家的卫生外交政策既要符合本国利益，也要对人类社会负责。但在当下逆全球化、民粹主义浪潮兴起的背景下，也出现了一些国家推卸国际责任、从多边主义退却的现象，对全球卫生公共产品供给相关集体行动产生了消极影响。为此，在人类卫生健康共同体视角下探讨如何更有效地实现全球卫生公共产品供给，改变当前全球卫生治理主体责任缺位、制度碎片化、公共产品供给不足等困境，具有极为突出的现实意义。

一、全球卫生公共产品供给现状及存在的问题

当今世界的相互依存达到了历史上前所未有的程度，人类所面临的非传统安全挑战在某种意义上也变得更加突出。尤其是传染病全球化使得任何一个国家或地区的疫情都有可能升级为全球性危机，遏制并根除传染病已经超出一个国家乃至地区的能力。卫生问题关系到世界的可持续发展，全球卫生治理已成为全球治理的一个重要功能领域，它旨在通过一定的治理机制来协调和促进国际卫生合作，增进与人的安全和健康有关的国际公益[2]。全球卫生治理日益超越以国家为中心的范式，把更多非国家主体吸纳进来，共同提供全球卫生公共产品，以改善全球卫生状况、缩小不同国家和群体之间的卫生鸿沟。

1.全球卫生公共产品的界定

从概念上看，全球卫生公共产品是全球公共产品的一种，而全球公共产品又源于国际公共产品。国际公共产品是与国内公共产品相对而言的，它是一般意义上的公共产品在国际领域内的延伸。国际公共产品供给是全球化与全球治理背景下一种复杂的国际政治经济现象，它是由若干国际行为体单独或者合作提供、国际社会广泛使用与普遍受益的一切产品，其中包括卫生领域的国际疫病防控及其它全球卫生治理机制[3]。纯粹的国际公共产品具有非排他性和非竞争性，它们往往能够产生积极的外部效应，即具有正向的国际外部性。上世纪90年代以来，随着全球化进程的不断深入和区域一体化的最新实践，国际公共产品又被进一步区分为全球性与区域性公共产品。其中，全球公共产品是指那些具有很强跨国界外部性、能使不同地区的许多国家或全球所有国家受益、需要全球合作才能提供的物品、机制等[4]。

当前全球性问题的凸显和全球治理机制的内在缺陷，使得国际社会对于全球公共产品的需求趋于紧迫。作为全球公共产品的一种，全球卫生公共产品主要涵盖疫病防治、医疗保健、基本营养、生殖健康、环境卫生、麻醉药品管制等，其中疫病的防控与根除被认为是最纯粹的卫生公共产品。广义上的全球卫生公共产品供给还日益涉及贸易、环境、安全等相关领域，例如，药品研发技术创新与药品可及性涉及知识产权贸易相关规则，生物制品的国际标准制定也与国际贸易有关，而应对气候变化、大气及水污染等环境治理更是与人的健康直接相关。主要作为一种社会性公共产品，全球卫生公共产品的发展顺应了人类对疫病的治理从国家层面到全球层面的发展趋势，也反映了国际社会对于某种全球公益的价值追求。

2.全球卫生公共产品供给机制的发展历程

现有的以世卫组织为中心的全球卫生公共产品供给机制，是近代以来国际社会不断探索的结果。从空间看，它从19世纪中期欧洲国家区域性的国际合作开始向世界其他地区扩展，直至第二次世界大战后世卫组织作为联合国系统内的专门机构在日内瓦成立，全球卫生治理的时代才真正开启。从功能看，则经历了从早期检疫合作、疫病信息发布等相对单一的传染病国际管控，扩展到当代初级保健和健康促进等更广泛领域，并与全球发展议程越来越紧密地结合在一起，以更有效地满足发展中国家的卫生需求。从主体看，则由最初的主权国家间合作，向主权国家、政府间国际组织、国际非政府组织、市场力量及其他民间主体多元共治格局转换。2005年世界卫生大会通过了新版《国际卫生条例》，寻求以更有针对性的方式防控疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。它进一步明确了世卫组织等多边机构在全球卫生公共产品供给方面的平台作用，即作为政策协调和专业指导方面的权威角色，调动主权国家及其他相关主体参与到公共产品供给的集体行动中来。

3.现有供给机制存在的主要问题

首先，就运行机制来看，现有的全球卫生公共产品供给机制存在着碎片化比较严重、多边机构赋能不足、资金来源不稳定等问题。这造成了世卫组织过度依赖自愿捐款，其中立性和权威性受到损害、执行力不够，最终导致全球卫生公共产品供给总量不足。其次，全球卫生公共产品最终来源于有实力的主权国家及其他供应方，但在实践中往往无法避免国际政治中权力因素的干扰，成员国特别是大国在如何强化世卫组织作用方面难以达成政治共识，从而扭曲了世卫组织的全球公益功能。例如，近年来美国政府大幅度削减其全球卫生基金支出，2020年7月又以世卫组织处理疫情不力等为由正式退出，这无疑加剧了各国政治经济利益考量与人类普遍价值之间的紧张关系。最后，从供给效率看，供需双方之间往往存在现实国情及卫生能力的巨大差距，这容易导致供需结构错配等问题。从“木桶效应”看，全球卫生安全实现水平在某种意义上取决于那些卫生能力脆弱的发展中国家，应当重点开展对它们的有效供给。

二、发挥人类卫生健康共同体的理念引领与凝聚共识作用

建构主义国际关系理论认为，国际社会所呈现的结构在很大程度上取决于成员彼此共有的观念。卫生健康共同体作为一种旨在实现特定领域一体化的国际结构，重视通过国家间的互动来建构这些行为体之间的认同与利益。随着成员对于共同体认同的不断积聚，它们彼此的互信得到正向激励，各自的合作行为取向也会受到塑造，更倾向于超越狭隘利益而为国际社会承担更大责任。

1.从人类命运共同体到人类卫生健康共同体的理论拓展

在终极意义上，人类命运共同体思想是指引各方供给全球卫生公共产品的规范来源，它符合世界对于共同发展的鲜明价值追求，也反映了现实层面上对人类共同利益的充分肯定。这一理念兼具突出的道义优势与实践价值，有助于凝聚国际社会应对各种全球性挑战的共识。如前所述，在人类命运共同体理念正式提出7年后，特别是在全球暴发新冠肺炎疫情的背景下，中国领导人进一步提出“构建人类卫生健康共同体”这一新倡议，可以说是极大地丰富和深化了人类命运共同体的内涵。全球公共卫生是构建人类命运共同体的具体实践场域，世界各国人民之间日益形成某种“因病相连”、利益相关、安危与共的关系，构建人类卫生健康共同体势在必行。人类卫生健康共同体意识突出体现在休戚与共的整体意识、守望相助的合作意识、平等相待的包容意识以及可持续发展意识等方面[5]，并秉持“己立立人、己达达人”的国际人道主义精神，在卫生安全等领域实现自身利益与他国利益的逻辑统一。打造人类卫生健康共同体倡议体现了对世界各国人民平等的生命健康权等基本人权的尊重，而参与全球公共卫生事业并为之提供相关公共产品，也是对人类命运共同体伦理向度的生动诠释。

2.人类卫生健康共同体塑造行为体的价值取向

人类卫生健康共同体既是具有卫生保障功能的实体性共同体，也是具有健康取向的价值性共同体，它把人的生命和健康置于最优先位置。对于有能力的国家或其它主体而言，需要正确处理利益和道义的关系，秉持“达则兼济天下”，促进国际公共卫生资源的公正分配。相关的全球卫生公共产品供给需要兼顾各方的能力与责任，把“利己”与“利他”统一起来，“取予有节”，协调好国家利益与国际道义之间可能的冲突。卫生公共产品国内供给与国际供给的价值逻辑本质上是不能割裂甚至对立起来的，各国应在共商共建共享原则基础上发展全球卫生伙伴关系，使国内卫生治理与全球卫生治理更紧密地衔接起来，共同推动全球卫生治理的深入发展，拓展和优化全球卫生公共产品的来源结构。在日益频繁的全球公共卫生危机挑战面前，各国需要树立大局意识、合作意识和责任担当意识，跳出狭隘的国家利益局限，使全球卫生治理的成果最终惠及整个国际社会。

三、全球卫生公共产品的供给进路

以打造人类卫生健康共同体为目标，无论是发达国家还是发展中国家、既有大国还是新兴大国，积极参与全球卫生治理并承担起全球卫生公共产品供给的责任，都将为人类社会的可持续发展前景带来更大确定性，避免出现所谓公共产品供给缺位的“金德尔伯格陷阱”。

1.坚持多边主义，完善全球层面供给

鉴于当前全球公共卫生治理供给与需求矛盾突出，推动构建人类卫生健康共同体，国际社会在相关全球公共产品的供给方面有着广阔的合作空间。在全球卫生领域，长期以来美国等发达国家是最重要的公共产品传统供给国，例如，天花疫苗就是由它们发明并免费提供给世界使用的。作为新兴供应方，中国与这些传统供应方之间在促进全球卫生安全等问题上存在着不可否认的利益与价值交集，特别是当前欧盟主要国家的全球卫生治理战略取向与中国类似，都比较重视对全球卫生公益的投入。

基于此，成功的全球卫生公共产品供给行动需要各国克服单边主义，并通过国际卫生制度建设来获得保障。在操作层面上，各国尤其是大国应当成为良好履约者和积极行动者，围绕着联合国及世卫组织这一多边架构展开供给合作。卫生领域的国际制度与规则，对于各国的行为起着规范与协调作用，塑造着以构建人类卫生健康共同体为目标的公开、透明、负责任的互动范式。在具体运作中，应着力促进全球卫生公共产品的增量发展，改善全球卫生领域的治理赤字问题。全球卫生公共产品供给有赖于物质层面的资源支持，如各国的财政能力、医疗技术水平以及卫生物资生产能力。为此，需要改革世卫组织的会费缴纳制度，拓展全球卫生治理的资金来源。现有全球卫生治理机制在危机应对中之所以较为被动，很大原因在于自身的可支配资源不足。在这方面，除了传统的发达国家、世界银行及一些有实力的基金会外，中国、亚洲基础设施投资银行等新兴国家及金融机构，也正在为全球卫生治理提供更为多元的融资支持。

全球卫生应急公共产品供给是构建人类卫生健康共同体的有力杠杆。2014年，西非国家暴发埃博拉疫情后，包括中国、美国、欧盟在内的国际社会积极响应，向疫区国家提供资金、医疗人员、药物及基础设施等大量援助。针对2020年全球新冠疫情的蔓延，中国在提供相关公共产品方面率先垂范，包括设立了20亿元人民币的抗疫合作专项资金，向世卫组织、流行病防范创新联盟(CEPI)、全球疫苗免疫联盟(GAVI)等机构增加捐款，并将在两年内提供20亿美元国际援助。截至2020年5月底，中国已向150多个国家和国际组织提供了急需的抗疫物资援助[6]。在医疗技术方面，中国通过世卫组织与国际社会迅速分享新冠病毒基因信息以及防治新冠肺炎的经验，其中包括中医药参与疫情防控的经验与做法，并建立了开放性的新冠肺炎疫情网上知识中心。中国还与流行病防范创新联盟等国际机构开展科研合作，推动疫情防控信息共享，促进全球公共卫生数据信息平台建设。中国国家卫健委汇编新冠肺炎诊疗和防控方案并翻译成外语，分享给全球180多个国家、10多个国际和地区组织。中国向国际社会承诺：中国新冠疫苗研发完成并投入使用后将作为全球公共产品，为实现疫苗在发展中国家的可及性和可担负性作出贡献。在相关体制建设方面，中国积极响应世卫组织关于全球卫生应急队伍的倡议，依托上海、成都等地的高水平医疗机构组建了数只中国国际应急医疗队，并得到世卫组织的认证。中国还同联合国合作在华设立全球人道主义应急仓库和枢纽，以保障抗疫物资供应链，并建立运输和清关绿色通道。

2.补齐短板，实现对发展中国家的重点供给

构建人类卫生健康共同体，实现全球卫生公平至关重要。为此，需要通过卫生领域的南南合作、南北合作等多种形式，把那些卫生能力脆弱的发展中国家作为全球卫生公共产品供给的重点对象。这些国家公共卫生体系薄弱，疾病防控能力特别是应对重大传染病挑战的能力严重不足，成为构建人类卫生健康共同体的短板。卫生发展援助是一种成熟的国际公共卫生产品供给形式，它既适用于发达国家与发展中国家之间，也适用于发展中国家之间。前者如欧盟，它能够从发展的角度来考量全球卫生治理，并把对发展中国家的卫生发展援助作为主要战略工具[7]。中国则是南南卫生合作的典范，从上世纪60年代起便开始对一些非洲国家提供医疗卫生援助。迄今中国已先后向非洲、亚洲等70多个国家和地区派遣过援外医疗队，累计诊治患者数亿人次。中国向它们提供青蒿素等药品，使这些国家的大量民众从中受益。中国尤其重视从卫生能力建设方面对发展中国家予以援助，包括向它们提供医疗卫生技术与管理人员培训，以及建设疾病防治中心、医院和诊所等卫生基础设施。在新的时代背景下，中国对发展中国家的卫生援助方式更趋多样，例如实施“妇幼健康工程”、中非“健康卫生行动”，积极探索自身经验与受援国国情的更好结合。在2020年抗击新冠疫情过程中，中国先后向50多个非洲国家和非盟提供特别援助。在同年6月举行的中非团结抗疫特别峰会上，中方承诺新冠疫苗研发完成并投入使用后率先惠及非洲国家。

构建人类卫生健康共同体，体现的是不同类型国家之间的相互依存，而不是发展中国家对发达国家的单方面依赖。为此，要推动卫生公共产品“南南合作”与“南北合作”供给的互补创新，探索不同发展水平国家之间、国家与国际组织之间的合作共治新模式。例如，在热带病控制与消除问题上，近年来中国与世卫组织、英国政府等在坦桑尼亚联合开展血吸虫、疟疾防控等合作。中国还与非盟、美国疾病预防控制中心共同参与非洲疾病预防控制中心建设，以及中美两国疾控中心在赞比亚、尼日利亚和塞拉利昂等非洲国家开展公共卫生信息培训等合作[8]。由于彼此文化传统、发展水平和治理模式等存在差异，各方应本着受援国需要、同意、参与的原则，而不能借全球卫生公共产品供给干涉发展中国家的卫生政策与体系。

3.以“健康丝绸之路”建设为支点，在区域供给层面先行先试

区域卫生公共产品是全球卫生公共产品体系的重要补充。与全球多边供给相比，卫生公共产品的区域供给具有信息更为对称、针对性更强、集体行动更易达成等特点，往往可以实现更高的供给绩效[9]。通过相关的区域合作平台，域内国家可以在共建共享理念基础上共同生产和维护区域卫生公共产品。其中，“一带一路”建设在区域卫生公共产品供给方面潜力巨大。为此，中国倡导共筑“健康丝绸之路”，旨在保障和增进沿线各国人民的生命健康权，有助于人类卫生健康共同体意识首先在区域内落地生根。这就有必要加强彼此间的医疗卫生合作，以打造更为整体性、包容性和网络化的区域卫生治理架构。作为世卫组织多边供给模式与“一带一路”卫生产品供给机制相融合的创举，2017年中国政府与世卫组织签署《关于“一带一路”卫生领域合作的谅解备忘录》以及《关于“一带一路”卫生领域合作的执行计划》，以提高沿线国家人民的健康卫生水平。特别在卫生应急、传染病防治等卫生安全及能力建设方面，相关国家和国际组织应加大对沿线低收入、卫生基础设施薄弱国家的援助，重塑区域卫生公共产品供应格局，进而促进全球层面卫生公共产品的结构优化。以中国为例，截至2019年4月，已与蒙古、阿富汗等数十个沿线国家签署了卫生健康合作协议，建成多个中医药海外中心，不断拓展区域卫生合作领域。在中国倡议下，“一带一路”公共卫生合作网络、“一带一路”医院合作联盟、“一带一路”医学人才培养联盟等机制先后成立，为构建“一带一路”卫生健康共同体打下扎实基础。

“一带一路”沿线地区与中国的大周边在很大程度上是重合的，周边地区有条件成为人类卫生健康共同体的先行实践区。周边地区的卫生公共产品供给离不开相关的多双边合作机制，如以东盟为中心的区域合作机制、上海合作组织、中阿(拉伯国家)合作论坛、中日韩合作机制以及大湄公河次区域相关合作机制。在这些机制基础上，专门性的区域卫生公共产品供给机制得到发展，如东盟与中日韩卫生部长会议、上海合作组织卫生部长会议等。目前，中国与周边地区已在传染病联防联控、区域公共卫生应急联络机制等方面取得了较大进展，其中中国为之作出了突出贡献，有效促进了区域公共卫生安全。

4.群策群力，挖掘更多机制的供给潜能

不同于西方七国集团，二十国集团是一个包含若干重要发达经济体与新兴经济体的新兴机制，对于全球治理诸领域能够产生重要影响。在2016年杭州峰会上，二十国集团发布了《落实2030年可持续发展议程行动计划》，承诺支持国际社会采取全面管控健康风险和危机行动，加强全球和国家卫生体系的可持续性和融资创新[10]。2020年，二十国集团举行了应对新冠肺炎特别峰会，并发起“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”，以利于最不发达国家的可持续发展和抗疫能力建设。未来该机制在协调各方政策、促成集体行动、推动全球卫生治理机制变革等方面具有很大潜力，可以成为人类卫生健康共同体构建的支撑机制之一。

而金砖国家机制则完全是由新兴国家组成的，自2011年起全球卫生议题开始成为金砖国家合作的重要内容。例如，在应对传染病问题上金砖国家倡议提高疾病救治能力和医疗服务水平，并鼓励利用信息通信技术提高公共卫生应对能力。金砖国家成立了结核病研究网络，通过药品研发手段提升集体应对水平。2018年，金砖国家又提出建立疫苗研发中心的目标[11]。

此外，一些有实力的供应者还应当更多地把定向的双边卫生援助纳入到全球卫生公共产品的增量发展中来，弱化这种供给行为的自利性，实现与多边供给更高水平的灵活互补。主权国家、国际组织和非政府组织都可以参与到这种组合式供给中来，如中国、世卫组织、盖茨基金会在疫苗供给、传染病防治等领域的合作。作为这方面的典型行动，2018年刚果(金)出现埃博拉疫情后，中国除通过世卫组织提供资金援助外，还通过双边渠道向刚果(金)及其周边国家提供物资援助，并向当地派遣公共卫生专家组。

四、面临的挑战与对策

1.调动多方参与，实现合作供给

在当前全球治理实践中，作为最主要的公共产品供给主体——主权国家，往往倾向于从各自“国家安全”的角度来看待公共卫生问题。这种政策取向在现有国际社会结构下虽然有其合理性，但也容易引发国家间的对立与冲突，继而削弱全球卫生合作的人本价值。构建人类卫生健康共同体，需要进一步实现全球卫生公共产品的供给重心下移，即其受益者最终应落脚到各国民众身上。为此，应克服各自为政的治理模式，促进国内与国际卫生公共产品供给的逻辑统一。

同时，相关全球行动应与更广泛的发展治理结合起来，从发展根源上解决全球公共产品的供需矛盾。这就需要动员政府、社会、市场等各类主体的参与，发展彼此联动合作的卫生伙伴关系，打造从地方到全球、从民间到政府、从社会到市场的立体多元的供给结构。这样一个国内与国际层面正向互动、开放包容、主体多元、相互支撑的供应网络是充满韧性的，它将为人类卫生健康共同体构建夯实社会基础。在这方面，中国民间组织正在成为全球卫生公共产品供给的新生力量，它们对于政府和市场供给发挥了补位作用，并通过更为灵活多样的供给促进了各国间的民心相通。例如，它们在一些发展中国家开展青少年生殖健康和艾滋病预防教育培训，以及实施妇女健康促进项目，特别是一些公益基金会在抗击新冠肺炎疫情中表现突出。

2.加强制度建设，发挥引领作用

共建人类卫生健康共同体是维护全球公共卫生安全和人类健康福祉的目标指向，它意味着全球卫生治理朝着更加公正合理、运行良好的秩序状态发展。为此，相关的制度、规范和规则建设至关重要，这些本身就具有公共产品属性——它们塑造、保障和巩固着对于上述共同体的价值认同，协调内部成员间的利益关系，化解彼此的怀疑和偏见。特别是在逆全球化冲击下，世界的不稳定性和不确定性也对全球卫生领域带来不利影响。这就更加需要改革和完善现有全球卫生治理机制，在此基础上打造更加公正合理、稳定有效、包容发展、优质增量的全球卫生公共产品供给秩序，为人类卫生健康共同体构建奠定制度基础。而作为负责任的大国，中国一贯倡导和践行共商共建共享与多边主义理念，在全球卫生领域的建章立制方面有很大作为空间——通过贡献更多的中国智慧与中国方案，来促进相关制度规范的完善，激励和保障全球卫生公共产品供给。

作为全球卫生治理的深度参与者、推动者和贡献者，新形势下中国需要构建更加系统化的全球卫生战略，通过积极的全球公共产品供给政策把中国特色大国卫生外交与全球治理的价值目标结合起来，实现国家利益与全球公共利益的有机统一。其关键思路就是承担与自身身份相称的全球卫生公共产品供给责任，从器物到制度、观念全面提升相关公共产品创制能力，引领人类卫生健康共同体建设。在具体层面上，需要进一步创新供给范式，加强国内跨部门协调，整合和提高相关资源的配置和使用效率，着眼于供需两侧提升公共产品供给的有效性。最终通过推动共建人类卫生健康共同体，在全球卫生安全领域实现更高水平的共治、共享和共赢，不断促进人类命运共同体从应然向实然转化。