浙江省被征地农民社会保障制度在水利水电移民安置中的实践与探索

望佳琪，冯启林，王 勍

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

根据DL/T 5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》，生产安置方式分为农业安置(主要或部分依赖土地)、其他安置(二、三产业安置，社会保障安置，投亲靠友安置，自谋出路和自谋职业安置)。社会(养老)保障安置方式是指不需要配置土地资源，通过定期定额发放社会保障金解决生活来源进行安置的方式。从DL/T 5064—2007中关于养老保障安置方式的定义可知，养老保障安置是社会保障安置方式中最主要的一种方式，前提条件是移民自愿，必要条件是满足相关政策要求。

根据DL/T 5064—2007，社会保障安置方式应根据相关政策，结合移民年龄构成，通过移民意愿调查，确定社会保障对象，根据建设征地区实际生活水平，分析确定缴存和发放标准。而社会保障安置投资是指根据相关政策规定，安置移民需要缴纳的社会保障金。由此可知，养老保障安置方式是针对特定对象、特定地区的政策。

1 浙江省被征地农民基本生活保障政策

2009年8月17日，浙江省公布了《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(浙江省人民政府令第264号)，首次通过立法形式，保障失地农民的基本生活和长远生计[1]。

根据“264号令”规定，被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成。其中，政府承担比例不低于保障资金总额的30%。市、县政府出资低于被征地农村集体经济组织和个人应缴纳部分费用的，市、县人民政府应当按其差额从土地总收益等财政性收入中提取资金，充实社会保障风险准备金。当基本生活保障资金支付能力不足2个月时，由本级人民政府通过社会保障风险准备金支付等方式予以补充，确保被征地农民基本生活保障资金的及时足额发放。

“264号令”还规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。未满16周岁的被征地农民一次性发给其应得的土地补偿费和安置补助费，不纳入基本生活保障。

2014年，浙江省发布了《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》(浙政发[2014]19号)。根据“19号文”的规定，以划拨方式供地的建设项目，政府补贴资金由用地单位承担，首次对于划拨方式供地的水利水电工程项目，规定了被征地农民基本生活保障资金政府承担部分资金(不低于总资金30%比例)由用地单位承担，需足额计入工程概算。

“19号文”还规定，从2014年7月1日起，经核定属于被征地农民基本生活保障范围的新增被征地农民和已参加被征地农民基本生活保障的被征地农民，可按照相关养老保险制度规定，选择参加职工基本养老保险或城乡居民养老保险，具体衔接办法由各地指定。

2017年，浙江省发布了《浙江省人社厅等5部门关于完善被征地农民衔接转入企业职工基本养老保险政策的通知》(浙人社发〔2017〕59号)。“59号文”规定，在保持原政府出资标准的基础上，按照新参加企业职工基本养老保险的被征地农民人数，由当地政府以参保时上一年度当地在岗职工平均工资为缴费基数，按18%的缴费比例，一次性提取5年的费用充实当地社会保障风险准备金，所需资金由当地政府从土地出让收入等资金中安排。由此可知，社会保障风险准备金用于弥补被征地农民基本生活保障基金的不足。

综上所述，浙江省被征地农民基本生活保障政策从失地农民保障金的资金来源、参保方式、参保对象、参保标准等方面均作了原则性的规定，具体的执行和操作办法由各地自行制定。

2 社会保障安置在水利水电移民安置过程中的实践探索

社会保障安置在浙江省的实践与创新，既代表一种与征地政策捆绑的土地征收方式，又是一种与地方经济和产业发展水平、劳动力就业结构、移民收入水平、移民年龄和教育水平相适应的新型安置方式[2]。作为一种目前在浙江省推广和主流的移民安置方式，在移民安置过程中还存在一定的条件约束性。主要适用性包括以下几个方面。

(1)工程建设征地影响的规模和程度。对于东部抽水蓄能电站来说，建设征地一般规模不大，征收的耕地数量也较少，一般影响约几十公顷耕地，由此产生的生产安置移民或失地农民相对较小，对失地农民的农业经济收入影响也相对较少。因此，养老保障安置方式具备客观的基础条件。

(2)地方经济和产业发展水平。东部抽水蓄能电站所在地区，相对中西部地区地方经济发展水平较高，二、三产业经济在经济结构中占比较高，农业经济基本在三产中占比低于10%，生产安置人口基本也不以种地为生。因此，养老保障安置方式具备客观的现实条件。

(3)地方劳动力就业结构。对于东部抽水蓄能电站的生产安置人口来说，通过浙江在建的几个电站生产安置人口环境容量分析调查发现，失地农民大多在外打工或经商，经济上和时间上都不被农业生产所束缚，特别是浙江省的农村民营经济发达，农村与城市发展水平均衡，很多村民在家门口或附近从事非农业生产，非农业就业机会稳定，很多生产安置人口在生产安置意愿调查过程中表达出强烈的货币安置或自行安置的意愿[3]。因此，养老保障安置方式具备主观的被群众接受的基础。

(4)移民年龄结构。目前，我国已经步入老龄化社会，农村存在大量的老年劳动力。这部分人口在土地被征收以后能够通过农村居民养老保障政策参保，甚至衔接城镇职工标准参保，每月可以获得1 000～2 000元的养老金收入，他们的晚年生活在经济上有了一定的保障，这也是养老保障安置方式能够被大部分老年移民所接受的重要原因。

(5)养老保障政策体系完善，地方财政实力雄厚。目前，浙江省率先制定了被征地农民基本生活保障的一系列政策，从养老保障安置的资金来源、参保方式、参保对象和参保标准方面均作了明确的规定，各地在执行相关政策时具备可操作性，且地方财政实力雄厚，从土地出让收入中提取的养老风险准备金充足，可进一步保证这种安置方式的施行不受地方财政资金的制约，无后顾之忧。

3 结论和建议

3.1 结论

(1)从被征地农民养老保险的资金来源上看，浙江省的相关政策中明确了被征地农民养老保险由政府承担的比例，作为采取划拨方式供地的水电项目，该部分费用直接计入征地成本中，即基本生活保障的各项保障资金以及提取的社会保障风险准备金与土地征收政策捆绑，不足额缴纳相关费用，不批准征地。

(2)从失地农民的参保方式上看，浙江省主要分为城乡居民养老保险和城镇职工养老保险2种方式。城镇职工的参保条件要求更高，失地农民可自由选择衔接，在实际操作中选择后者的可能性更高，意愿更强。

(3)从参保对象的选择和参保名额的确定过程来看，浙江省主要是根据征收土地数量、人均耕地或农用地水平计算参保名额，但缺乏统一的标准。

(4)从缴费标准和金额上看，浙江省均参考当地，主要是县(市、区)级别的社保缴费标准相关计算办法计列。

3.2 建议

移民安置规划编制过程中，需要重点掌握当地的被征地农民养老保障政策，对政策作深度剖析后，再与生产安置方案制定过程联系起来。主要建议如下：

(1)根据DL/T 5064—2007，在移民安置规划大纲和移民安置规划报告编制过程中要进行生产安置环境容量分析，如果工程主要采取货币补偿结合养老保障或社会保障的安置方式，就需要从年龄构成、职业、收入构成、社会经济、就业容量等方面具体分析养老保障生产安置方式的适用性，从而具体分析出该种生产安置方式的容纳数量。

(2)在生产安置意愿调查过程中，生产安置意愿征求过程需要考虑被征地农民社会(养老)保障意愿、自谋职业(出路)意愿以及选择两者结合安置方式的数量和比例。

(3)在移民投资概算计算过程中，需要把握失地农民保险金的计算方法，包括计费面积、参保名额(村、组)和缴费标准的计列。要严格依据各地的养老保障相关政策文件，同时还有参考当地其他同类工程的缴费标准，选取合适的水平。