利益冲突、制度安排与管理成效:基于QCA的国外国家公园社区管理研究

李正欢 蔡依良 段佳会

(1.天津财经大学商学院,天津 300222; 2.华侨大学旅游学院,福建泉州 362021)

0 引 言

国家公园的发展一直是备受关注的理论与实践问题。从理论研究看,早期研究主要集中在生物多样性保护、社区管理、生态系统、发展模式等方面,2008年以后研究热点开始转向国家公园中的社区参与、社区冲突、游客感知、原住民生计、土地利用、资源利用、政策等方面,整体呈现出从宏观单一问题研究逐渐向微观多维度研究发展的趋势(肖练练 等,2017)。从实践看,由于国家公园发展对社区原住民一些利益的限制与剥夺,国家公园与社区之间的冲突成为一种普遍现象。Hough(1988)综合已有研究,将国家公园与社区冲突的原因归纳为8个方面:国家公园的制度环境、国家公园管理机构与社区居民之间缺乏信任、沟通障碍、不同利益相关者参与所带来的冲突、拥有政府支持的国家公园与社区居民之间的权力差异、风险程度与不确定性、社区居民和政府达成协议的条件约束或协议执行过程所产生的问题、各利益相关者参与的备选方案。因此,很多国家从制度层面出台了生态保育政策、土地政策、原住民权力与生计保障政策、社区共管参与政策等来缓解冲突,以保障社区原住民的土地占有权和资源使用权(沃里克 等,2014),从而促进国家公园与社区发展之间的平衡。已有研究也开始关注制度对协调国家公园与社区之间利益冲突的管理成效(Watts,2009),但是国家公园与社区之间的冲突类型与所做出的制度安排并非线性关系,使得管理成效不仅取决于某一类型冲突与某一类型政策之间的匹配性,也取决于若干种类型的冲突与若干种政策之间的综合配置效应。综上,本文拟运用定性比较分析(Qualitative Comparative Analysis,QCA)方法来探索国外国家公园管理机构与社区居民之间的利益冲突问题。QCA最早由美国加州大学欧文分校教授查尔斯·C.·拉金提出,该方法通过对一定数量的案例进行研究,提炼出导致某一社会现象出现的多个原因的组合,分析社会现象之间的因果关系(里豪克斯 等,2017)。基于国外多个国家公园案例,本文运用QCA方法来研究社区利益冲突类型与制度安排之间的组合关系如何影响国家公园制度的管理成效,从中寻找共性的问题和普遍性的规律,为中国国家公园社区管理相关政策的制定与实施提供借鉴。

1 文献评述与模型构建

1.1 社区利益冲突类型

关于国家公园管理机构与社区居民之间的利益冲突,国外研究者对此进行过不少数量的案例研究。例如:波兰比亚沃维耶扎(Bialowieza)国家公园的管理者考虑到边界过小影响生态系统的完整性,故决定扩大公园边界,但这一决策遭到社区居民的强烈反对(Niedzialkowski et al.,2014);南非金门高地(Golden Gate Highlands)国家公园为保护生态系统的完整性和更好地发展旅游业,决定对公园内的社区居民进行搬迁驱逐,并限制社区获取公园内资源(如禁止公园内放牧),这项决策引起了公园与社区之间的冲突(Mukwada et al.,2016);马来西亚彭亨(Pahang)国家公园的大象和老虎常常在保护区漫游,破坏当地社区的农作物和家养牲畜,当地社区遭受巨额经济损失却没有获得相应补偿,由此引发了社区的强烈不满(Daim et al.,2012);南非克鲁格(Kruger)国家公园由于把旅游业与当地社区分离,造成了严重的经济漏损,使得社区居民觉得他们并没有公平享受到国家公园的旅游收益及就业福利,由此引发了利益分配冲突(Strickland-Munro et al.,2010)。针对这些冲突,有研究者对冲突类型进行了分类。Peters(1999)根据国家公园与社区冲突的三大源头,即搬迁安置、限制资源利用、影响传统社会组织和产权制度,对冲突进行了分类。高燕等(2017)将国家公园与社区的冲突划分为公园定界冲突、生态保育政策冲突和公园开发利用冲突三类。Soliku等(2018)则将国家公园与社区的冲突划分为八类:人与野生动物的冲突、限制进入冲突、农业与土地利用冲突、社区参与和信息获取受限冲突、当地社区土著的信仰和权力被公园管理机构限制或践踏冲突、人口驱逐与搬迁安置冲突、收入分配冲突、国家公园法律政策与社区利益诉求之间的冲突。

综合现有文献与实践,本文将国家公园管理机构与社区之间的利益冲突归纳为4种类型:土地冲突、资源获取冲突、利益补偿冲突和旅游收益分配冲突。土地冲突主要涉及土地权属及土地利用方式问题,包括对公园范围内土地所有权的变更、使用权的变更、土地利用方式或强度的限制等方面,这些均与社区生计息息相关,如处理不当会成为引发社区冲突的源头(Strickland-Munro et al.,2010)。资源获取冲突是指国家公园通过对社区居民的禁止和限制,尽可能地减少社区对国家公园资源的需求压力,但是如果管理机构处理不当,会影响资源依赖型社区的生计,使得居民采用偷猎、盗伐、放牧、非法占用土地、破坏森林资源等方式进行对抗,进而引发社区冲突(杨佳 等,2007)。利益补偿冲突是指国家公园为防止高强度人类活动对自然生态系统产生负面影响,通过实施生态保护政策来改变和限制当地社区居民的传统生存方式和社会文化实践活动,与此同时,管理机构需要对国家公园建设过程中利益受损的社区居民进行一定的补偿,如确保搬迁安置,提供就业机会,保障经济福利等。如果利益补偿无法弥补社区居民的利益损失,则会引发利益补偿冲突。旅游收益分配冲突是指国家公园为促进经济发展与资源保护,在社区利益得到有效保障的基础上发展生态旅游,在这一过程中受益者需要将旅游收益分配一部分给旅游开发所依赖的社区,如果社区居民部分资源使用权的转让和为资源与环境保护所做出的努力和贡献无法得到补偿,也会引发冲突(莫延芬,2010)。

1.2 制度

制度被界定为工作规则的组合,它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策,允许或不允许提供何种信息,应该使用何种规则,遵循何种程序,如何根据个人的行动给予回报等。所有的规则都包含着禁止、允许或要求某些行动或结果的规定,即人们在选择采取何种行动时实际使用的、需要监督的和强制实施的规则(奥斯特罗姆,2012)。

沃里克等(2014)将国家公园与社区的关系分为4个阶段(见表1),通过表1可以看出,国家公园社区管理过程可概括为“利益冲突—协商谈判—制度安排—实施发展”。综合现有文献,国家公园对社区所做的制度安排主要包括土地政策、生态保育政策和社区参与政策,而这些制度安排的效果可能是积极的,也可能是消极的。印度尼西亚的卡里蒙群岛(Karimunjawa)国家公园实施生态保育政策,引发了资源获取冲突,但公园管理机构同时向居民提供生态保育服务,如配备基础设施,培训饲养技能,提供石斑鱼苗补助金等,从而有效地缓和了资源获取冲突(Campbell et al.,2013)。此处制度安排的效果是偏积极的。南非齐齐卡马(Tsitsikamma)国家公园为保护海洋渔业资源而实施了严格的“no-take”政策,但社区大部分居民认为自己有权使用公园的渔业资源,因而对这一政策极其不满,产生了强烈的冲突(Faasen et al.,2007)。此处制度安排的效果是消极的。另外,同一国家公园会面对多种类型的冲突,也可能会同时出台多种政策。马来西亚彭亨(Pahang)国家公园与社区之间存在土地冲突与利益补偿冲突,公园所实施的社区参与政策(鼓励社区参与和加强社区自我赋权)有效地缓解了利益补偿冲突,但所出台的土地政策(联邦土地开发局计划)则加剧了公园与社区之间的土地冲突(Daim et al.,2012)。可见,政策对利益冲突的影响并非线性关系,而冲突类型与政策之间的不同组合会对最终的管理成效产生一个综合效应。因此,本文针对国家公园社区利益冲突类型、制度安排与管理成效之间的关系,构建出概念模型,如图1所示。

表1 国家公园与社区关系的阶段划分

图1 国家公园社区利益冲突类型-制度安排-管理成效关系的概念模型

2 研究设计

2.1 研究方法:定性比较分析(QCA)

定性比较分析借助集合论的思想考察复杂社会现象的原因组合及其影响方式,它整合了传统定量研究和定性研究方法各自的优势,力图开辟一种混合取向的方法路径(毛湛文,2016)。定性比较分析同时也是一种多案例的比较分析方法,适用于十几个至数百个数量的样本,该方法运用布尔代数规则识别出特定结果的充分条件和必要条件,其关注重点不在于单个解释变量如何影响被解释变量,而在于多个不同的解释变量如何以组合的形式来影响被解释变量。换言之,通过QCA方法能够解决的问题是:导致结果发生的诸多复杂原因变量存在着哪些排列组合,这些原因变量的组合如何影响最终的结果,以及哪一种组合起到的作用更大。基于上文构建的概念模型,本文采用清晰集定性比较分析(csQCA)法作为主要的研究方法,具体步骤包括:构建二分数据表;构造真值表(Truth Table);解决矛盾组态;布尔最小化;结果解释(里豪克斯 等,2017)。值得一提的是,QCA最后一步需要根据布尔最小化结果“返回案例”,通过了解案例的事实来分析产生结果的成分与机制(里豪克斯 等,2017)。

2.2 案例选取

相较于常规的量化研究和质性研究,QCA对样本量和数据来源的要求较低(张弛 等,2017)。QCA作为定量研究与定性研究相结合的产物,突破了数据量限制的问题,适用于处理对质性研究而言样本量太大但对量化研究而言样本量又太小的中间情况。张弛等(2017)对国内外使用QCA方法的文献进行了统计,发现研究者使用的样本量从9个到6611个不等,有数据来源的92篇文献中,42篇使用了一手数据,3篇结合使用了一手数据与二手数据,其余47篇仅使用了二手数据,数据来源包括各类数据库、既往研究文献、档案等。鉴于国外国家公园一手资料较难获得,本文也尝试使用现有研究文献作为数据来源,以题目、摘要或关键词中含有“national park”(国家公园)、“community”(社区)、“conflict”(冲突)作为检索条件,分别在Science Direct数据库、Taylor数据库中进行检索(检索时间至2018年12月),共获得相关案例研究文献86篇。QCA在案例选择上有两个基本要求:一是案例之间要存在某种程度的相似性,即所选择的案例能够进行比较;二是案例类型多样化,核心标准是在最少数量的案例中实现最大程度的案例间异质性,即所选择的案例要覆盖尽可能多的条件组合,并同时包含具有“负面”和“正面”的结果(里豪克斯 等,2017),因此本文对86篇文献进行了整理和遴选。遴选的标准是:文献中的国家公园与社区至少存在一种利益冲突;文献中的国家公园至少出台了土地政策、生态保育政策和社区参与政策中的一种;从文献中必须能看出出台政策对利益冲突管理的正面效应或负面效应。最终根据“相似性”与“多样化”原则,遴选出符合条件的案例46个,地域涵盖了欧洲、非洲、亚洲、北美洲和南美洲。

3 研究结果

3.1 构建QCA分析的真值表

根据惯例,中小程度的样本规模,原因变量的数量最好为4～7个(毛湛文,2016)。本文的样本量为46,符合中小程度的样本规模。依据图1的概念模型,将“利益冲突类型”和“制度安排”分解为7个原因变量(土地冲突、资源获取冲突、利益补偿冲突、旅游收益分配冲突、土地政策、生态保育政策、社区参与政策),符合惯例要求。另外,我们将“管理成效”作为结果变量。对各变量进行赋值,构建二分数据表,即将原因变量和结果变量用二分法表示为1或0,某条件发生或存在就取值为1,某条件不发生或不存在则取值为0。变量与赋值说明如表2所示。

表2 变量与赋值说明

将二分数据表导入fsQCA 3.0软件(1)fsQCA 3.0软件的详细介绍和使用手册的下载地址参见:http://www.socsci.uci.edu/～cragin/fsQCA/software.shtml。,形成真值表,具体结果如表3所示。真值表将46个案例转换成了26个组态,从结果(管理成效)的值看,14个不同组态的结果为1,对应的样本量为29个,12个不同组态的结果为0,对应的样本量为17个,没有出现“无关结果的组态”(即结果不确定)和“矛盾组态”(即同一组态对于一些案例的结果为0,对其他案例结果为1),因此可以直接做进一步分析。

那语气像是刚才什么都没有发生似的，我心里七上八下地坐在了萍萍的身边，然后看着林孟拿着一张白纸和一支笔走过来，他和我们坐在了一起，他对萍萍说：“你做了对不起我的事……”

3.2 QCA计算结果

3.2.1 单变量必要性分析

单变量必要性分析(Necessary Conditions)可以用来判断每个原因变量能否作为结果变量的充分条件或必要条件,即判断单个原因变量和结果变量之间关系的紧密性。在QCA方法中,主要通过一致性指标(Consistency)来进行判断。当一致性指标大于0.8时,表示该原因变量为结果变量的充分条件,而当一致性大于0.9时,则说明该原因变量是结果变量的必要条件。本文的单变量必要性分析结果如表4所示,可以发现,原因变量“社区参与政策”的一致性在0.9以上,而其他原因变量的一致性均低于0.8,说明如果单独看每个原因变量对结果变量的影响,只有“社区参与政策”是“管理成效”的必要条件,能较好地解释结果变量的发生。

表3 各案例变量组合的真值表

表4 单变量必要性分析

3.2.2 利益冲突类型与制度安排的组合分析

在fsQCA 3.0软件中,利用布尔最小化算法对真值表进行最小化。根据“布尔最简化”原则,QCA最终要找的是导致结果发生的最典型、最精简、最核心的原因组合。在结果上,我们选取1和0,使用最小化1组态(没有逻辑余项)、最小化1组态(有逻辑余项)、最小化0组态(没有逻辑余项)、最小化0组态(有逻辑余项)做布尔最简化,分别代表“管理有效的复杂解”“管理有效的简单解”“管理无效的复杂解”“管理无效的简单解”。最小化0组态(没有逻辑余项)和最小化0组态(有逻辑余项)均没有出现一致性高于0.8的原因组合,说明计算出来的每种原因组合均不是充分条件,不能对管理无效做出充分解释。最小化1组态(没有逻辑余项)和最小化1组态(有逻辑余项)计算出来的结果相同,如表5所示,可以发现,46个案例中有6种组合是具有管理成效的,总覆盖率为0.80,总一致性为0.89。每种组合的一致性均在0.8至1之间,说明每种组合的原因变量都是管理有效的充分条件。其中社区参与政策出现在4种组合中,且覆盖率均在0.5至0.8之间,表明社区参与政策提升管理成效。土地政策出现在3种组合中,但均有“～”符号,表明土地政策抑制管理成效。

表5 利益冲突类型与制度安排的组合

注:*表示并且,～表示此要素不出现,总覆盖率表示必要性水平,总一致性表示充分性水平。

对上述6种组合进行合并,可以得到以下结果:

管理成效=(旅游收益分配冲突+资源获取冲突+利益补偿冲突)*社区参与政策+(资源获取冲突+利益补偿冲突)*～土地政策+土地冲突*～土地政策*社区参与政策(2)表达式中的“+”表示“或”,“*”表示“并”,“～”表示“不出现”。

(1) 组合1:(旅游收益分配冲突+资源获取冲突+利益补偿冲突)*社区参与政策

该组合表明,当国家公园出现旅游收益分配冲突、资源获取冲突或利益补偿冲突时,社区参与政策能够有效地缓解冲突并提升管理成效,对应的案例如南非的克鲁格国家公园(Strickland-Munro et al.,2010)和金门高地国家公园(Mukwada et al.,2016)、尼泊尔的巴迪亚(Bardia)国家公园(Karki et al.,2015)和奇特旺(Chitwan)国家公园(Dhungana et al.,2016)、印度尼西亚的卡里蒙爪哇(Karimun jawa)国家公园(Gandiwa et al.,2013)、津巴布韦的哥纳瑞州(Gonarezhou)国家公园(Mombeshora et al.,2009)、巴基斯坦的德奥赛(Deosai)国家公园(Nawaz et al.,2008)和印度的吉尔(Gir)国家公园(Mukherjee et al.,2004)等。印度的吉尔国家公园为了保护亚洲狮,出台了野生动物保护法和森林保护法,强制迁出保护区内的居民,且限制他们使用保护区内的自然资源,由此出现了资源获取冲突与利益补偿冲突,国家公园管理机构通过实施社区参与政策,如将当地社区纳入保护区管理,由不同村庄的积极人士和森林部门代表共同组建森林保护委员会,制定农作物补偿和牲畜损失补偿计划等,有效地缓和了冲突(Mukherjee et al.,2004)。

(2) 组合2:(资源获取冲突+利益补偿冲突)*～土地政策

该组合表明,当出现资源获取冲突或利益补偿冲突时,只要不出现土地政策,其他政策都能有效地缓解冲突并提升管理成效,对应的典型案例如马达加斯加的安卡拉凡兹卡(Ankarafantsika)国家公园(Aymoz et al.,2013)和波兰的比亚沃维耶扎(Biaowieza)国家公园(Niedzialkowski et al.,2014)等。马达加斯加由于独特的生物多样性,其生态保护工作一直被作为优先事项,但由于马达加斯加超过70%的人口都属于世界银行所描述的“极端贫困人口”(World Bank,2004),当地资源成了当地人的主要生计来源,由此引发了资源获取冲突。安卡拉凡兹卡国家公园也面临同样的困境,该公园出台了严格的土地政策来限制居民对公园资源的获取,但并没有为当地居民提供相应的补偿或收益分配方案。2000年—2001年的调查数据显示,安卡拉凡兹卡国家公园72.3%的村民无法为家庭提供基本的食物需求,村民只能通过非法采集野生山药、使用有害和不可持续的方法捕猎丛林动物等方式来从国家公园获取资源(Garcia et al.,2003)。为了平衡公园生态保育与当地村民利益需求之间的冲突关系,该公园根据联合国教科文组织提出的“生物圈保护区”战略,取消了之前严格强调土地保育、限制村民资源获取的土地政策,制定了分区管理的生态保育政策和强调激励的“自下而上”的社区参与政策。新政策不仅有效地缓和了资源获取冲突,也使村民认识到生态保护对国家公园发展的重要性(Aymoz et al.,2013)。

(3) 组合3:土地冲突*～土地政策*社区参与政策

该组合表明,当出现土地冲突时,只要不出台土地政策,社区参与政策就能够有效地缓解土地冲突并提升管理成效,对应的典型案例如希腊的普雷斯湖(Prespes Lakes)国家公园(Trakolis,2001)和贝宁的彭贾里(Pendjari)国家公园(Idrissou et al.,2013)等。希腊的普雷斯湖自1974年被列为国家公园之后,公园与社区之间的冲突主要表现为土地冲突和资源获取冲突:第一是公园内有些私人农业用地被征用或必须与公园外的国有农业用地交换,引起社区居民的不满;第二是由于当地社区农民使用杀虫剂和化肥、抽水灌溉、偷猎、非法采伐木材、放牧和捕鱼、拆除篱笆、烧毁湖泊中的芦苇、非法利用国有土地进行农业生产等行为,使得该国家公园出台了两项关于土地和资源的管理计划来限制社区居民对国家公园内资源的使用,但这两项管理计划并未获得当地社区及当地农业局、渔业局等机构的同意,使得国家公园与社区之间的冲突不断。直到十年后政府才废止了原来的土地管理计划,并出台了新的社区参与政策,包括经济激励措施、培训农民使用知识技术、在未来公园管理计划中保持社区与其他机构平等的合作伙伴关系等,使得土地冲突得以缓和(Trakolis,2001)。

4 结论与讨论

由上述分析可知,在国家公园社区冲突管理中,土地问题最为棘手,而社区参与政策是国家公园社区管理的必要条件,能有效缓解国家公园管理机构与社区的利益冲突。

4.1 土地问题在众多国家公园社区管理问题中最为棘手

上述组合3显示,针对土地冲突,有效的缓解路径是出台社区参与政策并且不要出台相应的土地政策,组合2和组合3也显示出土地政策往往是失灵的。因此,在国家公园的土地管理中,首先需要厘清土地冲突缘由、土地权属变化情况、土地管理途径、土地冲突表现形式。综合现有文献来看,可归纳为表6。由表6可知,土地冲突除了出现在土地权属改变或土地利用方式改变的情形中,还出现在边界线没有明确划分的地区。由于公园与社区的权力重叠,常常导致竞争性需求、地权不稳定、模棱两可的政策和法律框架、多重治理等问题(Patel et al.,2013),这些都成为国家公园社区土地冲突的根源。在国家公园土地管理上,除了要关注由土地权属所引起的直接冲突外,还要特别关注由土地冲突所引发的资源获取冲突、利益补偿冲突和旅游收益分配冲突。这主要是因为国家公园大部分都位于社区原住民的土地上,当地社区往往高度依赖自然资源,如通过放牧、狩猎、伐木、捕鱼、采摘或其他传统手段来获得生计,土地权属或土地利用方式的改变使得社区传统生计模式被迫改变,从而引发土地冲突和资源获取冲突,如果相应的利益补偿制度或旅游收益分配制度不合理,则很容易引发新的利益补偿冲突或旅游收益分配冲突。

Kalabamu(2019)将土地冲突划分为微观、中观和宏观3个层次,微观层次的土地冲突指的是家庭、社区内的私人财产冲突,中观层次的土地冲突指的是部落和村庄的边界冲突,宏观层次的土地冲突指的是土地在私人所有和公共使用之间的冲突。国家公园与社区的土地冲突一般属于宏观层次,需要借助政策和法律干预。但本文研究结果也表明土地政策对于缓和国家公园社区冲突往往是失灵的,因此,针对土地冲突及由土地冲突引致的资源获取冲突、利益补偿冲突和旅游收益分配冲突,单纯的土地政策基本都是失效的,可持续且有效的土地管理需要兼顾土地保护、生态保育与社区发展等多方面。Rahman等(2014)以孟加拉马度普尔(Madhupur)国家公园为案例来分析政府应如何处理土地冲突,政府如果试图通过颁布法律或使用强制措施来确认土地所有权,将破坏正式机构和非正式机构之间的信任和互惠关系,而政府对社区土地权力的剥夺也将导致社区/非正式组织的消极对抗。泰国政府则通过出台《1998内阁解决方案》(1998 Cabinet Solution)来解决国家公园的土地冲突,具体包括土地普查、财产识别、保障居民土地权力、清楚划分保护区边界、保障居民生计来源等方案(Phromma et al.,2019)。而美国作为“国家公园的发明者”,在建设国家公园的过程中较早意识到土地之于国家公园体系建设的重要性,其在用地配额、土地征收经费、原住民补偿与安置等方面采取的具体措施均值得借鉴(郭萍 等,2015)。

表6 国家公园土地冲突类型及特征

4.2 可持续的社区参与政策是缓解国家公园社区冲突的有效途径

国家公园建设过程中除了有“地”的约束,还有“人”的约束(苏杨 等,2018)。早期国家公园管理机构倾向于用法律手段来保护国家公园的土地及那些对土地依赖的生境与物种,但却常常忽略依赖土地生存的原住民。原住民的土地利用实践和文化知识保障了生物的多样性,但国家公园的发展却常常需要原住民为国家公园的生态保育和旅游开发让道,很少让原住民从中获益(Colchester,2003)。因此,自20世纪80年代以来,越来越多的国际组织与国家主张应该在法理上维护社区原住民对国家公园土地的所有权或占有权、自然资源的使用权(Zeppel,2007),鼓励社区参与共管国家公园。国际自然保护联盟(IUCN)从2000年开始制定工作指南,重点关注原住民在法律上的土地权力保障、社区共管的保护区政策、社区保育与资源管理等。2002年的可持续发展世界峰会及2003年在南非德班(Durban)举办的第五届世界公园大会都包含了有关原住民权力、国家公园生物多样性保育的解决方案的议题,并产生了《德班倡议与行动计划》(Durban Accord and Action Plan),认可了原住民权力(Brosius,2004)。2007年联合国批准了《原住民权力宣言》,连同各国政府针对原住民的赋权,共同推进了社区参与国家公园建设的过程(沃里克 等,2014),并开始关注社区居民分享国家公园的成果和长远收益。

关于社区参与政策的具体内容,Soliku等(2018)总结主要有增加社区参与、与社区协同管理、社区公共教育、给予社区居民奖励、学习社区土著知识、调整政策和法律以适用于当地社区并加强治安和警戒等方面。在增加社区参与方面,Watts等(2009)对南非国家公园周围社区进行调查后发现,为社区创造更多的就业机会、让社区参与决策将使社区放弃非法获取公园的资源。国家公园管理的重点不应仅仅是改变人们对保护的态度,更要为社区居民提供切实可行的生计替代方案。Aymoz等(2013)则认为应该使居民充分了解公园各个分区的重要性,重新划分区域,使用更新、更先进的农业技术,为农民提供更多设备,只有在保护资源的同时让社区居民获益,才能改变社区居民对国家公园保护项目的态度,进而积极参与到国家公园的建设中。在协同管理方面,Sembiring等(2010)认为可以通过与当地社区建立合作关系、向当地政府和社区提供信息咨询服务等协同管理方式来解决国家公园社区冲突。乌干达埃尔贡山(Mount Elgon)国家公园则通过拟定协作资源管理协议来改善社区与国家公园的关系,协议赋予了社区利用公园资源的特殊权力,如可进行采集药用植物、竹笋或养蜂等特定活动,但这一协议是在社区对资源依赖程度不高、与管理机构冲突程度较低的情况下签订的(Nakakaawa et al.,2015)。哥斯达黎加卡乌伊塔(Cahuita)国家公园也由社区和国家共同管理,从集中的、自上而下的自然资源管理政策转向分散的、民主化的政策,让当地社区参与保护区决策,削减政府工作人员,使国家公园的主要受益人是当地社区,由此实现了与社区从冲突到合作的关系转变(Weitzner,2000)。委内瑞拉非政府组织则使用伙伴关系协议来解决卡奈依马(Canaima)国家公园与社区之间的冲突,认为冲突并不一定源于资源使用的矛盾或利益的相悖,也有可能源自管理机构与社区之间的沟通障碍,因此需加强国家公园管理机构与社区之间的沟通协商(Rodríguez,1998)。在社区公共教育方面,Infield等(2001)以乌干达的姆布罗湖(Lake Mbur)国家公园为案例,发现其通过一个社区保护项目来减缓社区与国家公园间的冲突,具体措施包括加强社区间的沟通,为当地学校和社区居民安排野生动物保护课程,减少社区居民的作物损失,开放部分资源采集权等。在学习社区土著知识方面,Phromma等(2019)通过总结泰国经验发现,当社区居民依靠国家公园来维持生计时,即使利用法律手段也难以规范居民违法获取资源的行为,可尝试利用社区(community-based)传统文化和宗教信仰来进行森林管理活动,如泰国的森林管理机构与当地宗教组织合作,为树木绑上黄丝带,寓意神圣而不可侵犯,村民们因此自发地参与到国家公园的森林保护之中。同时,也有研究者提出国家公园中的社区参与应该因地制宜,Shova等(2011)针对社区非法采集国家公园内的资源提出了一些解决思路,他们认为社区不是同质的,在地理上具有不同的需求,“一刀切”的方法不足以满足社区需求和最大限度地减少非法资源的获取,因此需适当调整政策、法律和管理手段以适用于当地社区情况。Soliku等(2018)对比发达国家和发展中国家的公园-社区冲突类型、原因和管理战略的差异后发现,对于发展中国家的社区应提供经济激励措施以帮助社区居民维持生计,而不应采取威慑、警告等方式,以避免冲突升级,对于发达国家的社区则应鼓励社区居民参与公园管理,以满足居民的情感需求。

本文通过对国外46个国家公园案例的QCA分析,试图发现国家公园与社区的利益冲突与制度安排之间的有效组合关系。研究表明,国家公园与社区之间的利益冲突类型与相应的制度安排之间为非线性关系,制度的管理成效不仅取决于某一类型冲突与某一类型政策之间的匹配性,也取决于若干种类型的冲突与若干种政策之间的综合配置效应。尽管不同国家的国情不同,但国家公园社区管理中仍然可以解析出相似的路径。土地问题在众多国家公园社区管理问题中最为棘手,单一的土地政策对于解决土地冲突往往是失灵的,需要兼顾土地保护、生态保育与社区发展多方面内容。而可持续的社区参与政策是缓解国家社区冲突的有效途径。因此,国家公园的社区管理首先需要因地制宜地分析利益冲突产生的制度环境,解析利益冲突与政策之间的组合关系,从单一平行的政策运用向统筹运营的机制转变,综合制定一个关涉土地政策、生态保育政策、社区参与政策和可持续生计的资源管理体制。出于获取国外国家公园管理实践案例一手资料的难度,本文选择现有国家公园案例研究文献作为资料来源具有明显的研究局限性,但作为一项探索性研究,利用QCA方法来发现各国国家公园社区管理中的共性问题和普遍规律,也能为我国国家公园体制的建立提供借鉴。