中国与东增区的合作现状、挑战及应对

许利平 吴汪世琦

（1.中国社会科学院，北京 100007；2.中国社会科学院大学，北京 102488）

目前，中国与东盟的合作正处在提质升级的重要阶段，如何深化中国与东盟的合作成为一项紧迫而现实的课题。2018年，国家主席习近平和国务院总理李克强分别访问东盟国家，不约而同地强调了加强中国与东盟东部增长区①东盟东部增长区成立于1994年，旨在促进文莱、马来西亚、印度尼西亚和菲律宾这四国偏远与欠发达地区的社会经济发展，以缓解成员国之间经济发展的不平衡。“东盟东部增长区简介”，中国驻哥达基纳巴卢总领事馆，2017年7月19日，http：／／kotakinabalu.mofcom.gov.cn／article／dzqgk／201707／20170702611909.shtml，访问时间：2019 年 7 月 20 日。（又名“东盟东部成长三角”，以下简称为“东增区”）合作的重要性。②“习近平同菲律宾总统杜特尔特举行会谈”，中国外交部官网，2018年11月20日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／wjb_673085／zzjg_673183／yzs_673193／xwlb_673195／t1614802.shtml，访问时间：2019年7月 20日；“习近平同文莱苏丹哈桑纳尔举行会谈”，中国外交部官网，2018 年 11 月 19 日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／zyxw／t1614356.shtml，访问时间：2019 年 7 月 20 日；“李克强在东盟秘书处的主旨讲话”，中国外交部官网，2018 年 5 月 8 日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／wjb_673085／zzjg_673183／yzs_673193／dqzz_673197／dnygjlm_673199／zyjh_673209／t1557537.shtml，访问时间：2019 年 7 月 20 日。同年11月，中国与东增区合作升级为部长级合作机制，两方合作迈上了快车道，但不可否认，中国与东增区合作还面临一些挑战。

本文基于历史与现实经纬，通过比较研究与实地调研相结合的方法，对中国与东增区合作的现状与挑战进行阐述，并探寻应对双方合作挑战的具体路径，希冀中国—东增区合作走深走实，夯实更加紧密的中国与东盟命运共同体的现实基础。

一、相关研究与问题的提出

通过对国内外相关文献梳理，发现有关中国与东增区合作的研究主要集中于两个方面，即动因和影响研究。

1.1 关于中国与东增区合作动因的研究

对于中国与东增区合作的动因，国内外学界大部分认为主因是东增区国家。从东增区国家而言，他们寻求与中国进行合作很大程度上是因为东增区自身的发展困境；①余文：“建设中的东东盟增长区”，《南洋问题研究》，1997年第1期，第37页。东增区的大部分区域处于各国的偏远地带，基础设施非常匮乏，管理人员与劳动力素质不足，金融服务不够完备，这些都制约着地区的发展；②陈宁：“东盟增长三角经济合作进展缓慢的原因”，《亚非纵横》，1997年第1期，第32页。东增区各国政府之间相应的协调机制不够完善，不能有序地推动地区合作落实、管控成员国之间的纠纷；③孙雪岩：“阻碍东盟‘增长三角区’发展的因素及对我国的启示——以马来西亚为个案”，《当代旅游》，2013年第8期，第2页。很大程度，东增区缺少一个可以起到催化剂、领导作用的核心国家；④Nathaniel Landingin and David Wadley，“Export Processing Zones and Growth Triangle Development：The Case of The Bimp-Eaga”，Journal of International Development，Vol.17，No.1，2005，p.85.与东盟其他成长三角区一样，东增区还面临着跨国移民、恐怖主义及难民遣送等问题，这些因素都对该区域的引资起着负面作用。⑤Melissa Curley， Nicholas Thomas，Advancing East Asian Regionalism，Routledge，2007，p.171.出于以上因素，东增区在吸引外资与游客以及人力资源培训合作等多方面的成效都不尽人意。⑥李皖南：“东盟东增长区的发展与引资成效”，《东南亚研究》，2007 年第3 期，第36 页；Hj.Kassim Bin and Hj.Mansor，“Determinants of Japanese Direct Investment in Selected Bimp-Eaga Countries”，Sunway University College Academic Journal，Vol.4，No.1，2007，p.75；Badaruddin Mohamed，Anahita Malekmohammadi and Shida Irwana Omar，“Perception of Destination Competitiveness： Lesson to Bimp-Eaga Region”，Bimp-Eaga Journal for Sustainable Tourism Development，Vol.1，No.1，2012，p.62；Ishak Yussof and Mohd Yusof Kasim，“Human Resource Development and Regional Cooperation within Bimp-Eaga：Issues and Future Directions”， Asia-Pacific Development Journal，Vol.10，No.2，2003，p.55.

但也有一些学者认为，合作动因也有中国积极主动的因素。有学者指出，参与东增区的合作是中国为了回应东增区国家的热切邀请。⑦王玉主：“关于进一步推进泛北部湾经济合作的几点思考”，《东南亚纵横》，2018年第2期，第5页。此外，新加坡学者李明江指出，中国想借助对东增区的投资来推动整个泛北部湾经济圈的发展，因为在较小区域的合作中更容易发掘各方合作的共识。⑧Li Mingjiang，China-Asian Sub-Regional Cooperation ： Progress， Problems And Prospect，World Scientific，2011，p.52.美国学者大卫·杰·格林（David Jay Green）表示，中国加入东增区的合作框架是想借此缓解南海的领土纠纷。⑨David Jay Green，The Third Option for The South China Sea：The Political Economy of Regional Conflict and Cooperation，Springer，2016，p.96.当然，中国政府的“走出去”政策也是让越来越多的中国企业去东增区投资的主要因素。⑩Émile Kok-Kheng，YeohHou Kok Chung，China and Malaysia in A Globalizing World：Bilateral Relations， Regional Imperatives and Domestic Challenges，Institute of China Studies University of Malaya，2006，p.147.

1.2 关于中国与东增区合作的影响研究

国内学者大多数是从积极的方面看待中国与东增区合作所带来的影响。有学者指出，中国与东增区的合作是推动中国—东盟“10＋1”合作向前推进的新动力；⑪许宁宁：“中国与东盟关系现状、趋势、对策”，《东南亚纵横》，2012年第3期，第52页。还有学者将中国与东增区的合作看作是多层次推进中国—东盟自贸区走向更高水平一体化的重要组成部分。⑫张海琦、袁波：“深化中国—东盟自贸区合作的总体思路与措施”，《国际经济合作》，2013年第7期，第40页。

而国外学者更倾向于从地缘竞争的角度看待中国与东增区合作的影响。日本学者吉松秀孝指出，中国对东增区的投资将会与日本所主导的亚洲开发银行在该区域的投资产生直接竞争。⑬Hidetaka Yoshimatsu， “Development Assistance， Strategic Interests， and the China Factor in Japan's Role in Asean Integration”，Japanese JournalofPoliticalScience， Vol.11， No.2， 2010，pp.199-219.此外，中国通过与东增区的合作将深化与东盟的关系，这可能会削弱美国在该地区的影响力。①Renato Cruz，“Clashing American Images of An Emergent China and 21st-Century China-Asean Relations： 2001-2008”，International Journal of China Studies，Vol.2，No.3，2011，p.606.

通过对相关研究成果的梳理，对中国和东增区国家为何要开展合作有了较为通透的了解，但学界还缺乏系统总结分析中国与东增区合作的研究成果。现有文献大多停留于分析双方合作的动因，或是把双方的合作当作中国与东盟次区域合作整体研究中的一小部分顺带提及。此外，目前学界针对中国与东增区最近几年合作发展态势的研究成果则更少，国内对双方合作态势的研究几乎都停留在十余年之前；另外，学界对中国与东增区合作影响的研究成果不少，但如何克服挑战，提出对东盟与东增区合作精耕细作的研究成果并不多见。以上便赋予了本文研究的必要性与重要性。

面对当前国际局势的不稳定、不确定因素增加，十分必要全面梳理中国与东增区最新合作现状，厘清问题或挑战所在，并找到行之有效的应对策略，以便充分挖掘双方合作潜力，打造中国与东盟合作的新平台和新样板。级产品出口提供了广阔的空间。

在能源领域，东增区拥有着丰富的能源资源，其境内的文莱素有“东方石油小王国”的称号；东加里曼丹油气区是东南亚产油大国印尼的第二大产油区；马来西亚的石油更是集中于沙捞越和沙巴地带。③李涛、陈茵、罗圣荣著：《中国—东盟能源资源合作研究》，社会科学文献出版社，2016年第1版，第2-7页。相较之下，中国人均能源资源相对匮乏，而油气资源对于中国这样一个经济快速发展的大国具有重要意义。2018年，中国从东增区国家进口的原油达到934.14万吨④“2018年中国原油进口来源及数量”，《当代石油石化》，2019年第4期，第53页。，相较于2005年上涨89.3%。⑤田春荣：“2017年中国石油进出口状况分析”，《国际石油经济》，2018年第3期，第14页。

东增区虽然拥有丰富的能源资源，但缺乏能源勘探开发、能效利用等方面的技术，其多数地区还存在电力紧缺的问题，中国则可以为其提供有效的技术与资金支持。中国与东增区主要的能源合作项目惠及了双方，取得了实效（参见表1）。

从表中可以看出双方利用自身在能源产业链不同层级的比较优势，在油气勘探、油气运输、清洁能源开发以及缓解地区电力紧缺等方面取得了一定成效。⑥能源产业链一般可分为上中下游。上游的主要任务是对油气进行开采，一般分为勘探、开发、生产三个环节；中游主要负责对油气进行运输与加工；下游则是对油气的分销与应用，具体的应用领域包括民用天然气、工业用电、车辆船舶燃气等方面。除了上中下游外，一个富足的能源产地同样是能源产业链中不可或缺的一部分。参见于立宏、郁义鸿：“光伏产业政策体系评估：多层次抑或多元化”，《改革》，2012年第8期，第115页。

二、中国与东增区的合作现状

中国与东增区合作起源于2005年。2005年，在东增区国家的热诚邀请下，中国正式成为东增区的发展伙伴，拉开了双方合作的序幕。2009年，中国与东增区签订了经济合作框架协定，通过高官会晤机制，开启了双方实质性的合作。2018年，双方的合作机制更是从高官会议升级为部长级会议。②“中国—东盟东部增长区合作机制升级并召开首次部长级会议”，中华人民共和国商务部，2018年 11月 30日，http：／／www.mofcom.gov.cn ／article／ae／ai／201811／20181102812081.shtml，访问时间：2019年7月21日。在双方的不懈努力下，中国与东增区国家在以下方面取得了瞩目的成绩。

2.1 资源互补，各取所需

自然资源互补性不强一直是往日制约东增区发展的重要因素，这一情况在中国加入后得到了有效缓解。由于双方处于不同的产业链层级，资金技术更为密集的中国与资源密集的东增区具有天然的互补性，同时中国的庞大市场还为东增区国家在能源、农业、渔业等领域的初

表1 中国与东增区能源合作的主要项目

在农、渔业方面，双方的合作也颇具成效，广西与文莱更是成为中国与东增区在这些领域合作的前沿地带。首先，中国与东增区各国的水果市场存在较大的互补性，而广西作为中国水果进出口的第一大市场，已经成为东增区尤其是文莱水果出口的重要市场；①“文莱有望成为中国水果出口的新兴市场”，中国驻文莱大使馆经济商务参赞处，2013年8月19日，http：／／bn.mofcom.gov.cn／article／jmxw／201308／20130800266283.shtml，访问时间：2019 年7月22日。其次，由于文莱农业不发达，需要从国外进口大量农产品，从中国进口农产品并引进农业技术对于文莱的农业发展意义重大。为此，双方先后开展了水稻研发、共建农业产业园等合作。②“中国—文莱水稻研发合作项目圆满结束”，中国驻文莱大使馆经济商务参赞处，2010年10月18日，http：／／bn.mofcom.gov.cn／article／zxhz／hzjj／201010／20101007192137.shtml，访问时间：2019 年 7月22日；“中文企业将共建农业园区”，中国驻文莱大使馆经济商务参赞处，2013 年 9 月 5 日，http：／／bn.mofcom.gov.cn／article／jmxw／201309／20130900289462.shtml，访问时间：2019 年7 月 22 日。在渔业上，双方合作建立了深水网箱养殖基地，依托文莱海域优良的水质和气候条件，大力开展深水网箱养殖、海洋生物开发、水产技术培训、清真水产品加工等业务。③“中文合作深水网箱养殖基地建成启动”，中国驻文莱大使馆经济商务参赞处，2010年 5月 18日，http：／／bn.mofcom.gov.cn／article／zxhz／hzjj／201005／20100506919985.shtml， 访 问 时 间：2019年7月22日。

2.2 基建合作，助力区域“硬联通”

根据价值链理论，一个地区发展的成败取决于价值链连接中最为薄弱的环节。对于东增区而言，基础设施和交通运输无疑是最为薄弱的环节。良好的基建与交通可以为当地经济带来可观的乘数效应，反之亦然。基建交通的落后严重影响到东增区的招商引资、招揽游客以及当地人民的生活质量。中国与东增区在基建、交通领域的合作则给地区的“联通”现状与社会发展带来了一定的改观。

在基建领域，除了上文中双方在能源合作中的一些基建工程之外，中国与东增区的主要基建项目如下表所示：

表2 中国与东增区主要合作的基建项目

如表所示，双方的基建合作涉及城市建设、金属冶炼、公路、港口、桥梁等多个基建领域，为地区的联通与发展做出了积极的贡献。

在交通运输领域，中国与东增区在海运、航空以及网络通信领域都签署了相应的合作协定，便利了区域内外的联通。在海运方面，沙巴港加入了中国与马来西亚在2015年建立的“中马港口”联盟，为双方物流业务往来增添新动力；①“对外投资合作国别（地区）指南：马来西亚”，中华人民共和国商务部，2018 年 12 月，http：／／www.mofcom.gov.cn／dl／gbdqzn／upload／malaixiya.pdf，第 21 页。同年，文莱政府与广西北部湾国际港务集团还签署合作意向书，旨在将文莱打造成东增区海运中心。②“文莱政府与广西北部湾国际港务集团签署合作意向书”，中国驻文莱大使馆经济商务参赞处，2015年9月20日，http：／／bn.mofcom.gov.cn／article／jmxw／201509／20150901117312.shtml，访问时间：2019年7月22日。在空运方面，中国与沙捞越州的古晋以及沙巴的哥打基纳巴卢之间开通了多条国际航线，为双方人员往来提供便利；③同①。2018年，厦门航空和北京航空还开通了直飞沙巴亚庇的航班；④“2017年368万人次来沙旅游，贡献78.2亿收益”，中国驻哥打基纳巴卢总领事馆经济商务室，2018年1月23日，http：／／kotakinabalu.mofcom.gov.cn／article／jmxw／201802／20180202707084.shtml，访问时间：2019年7月22日。同年，厦门航空开通了从泉州直飞棉兰老岛达沃市的航线，成为中国大陆唯一直飞达沃市的航线。⑤Antonio L.Colina IV ：“MINDANAO 2018： In Philippines-China Relations， Davao City Gets Special Attention”，Minda News，December 30，2018，https：／／www.mindanews.com／top-stories／2018／12／mindanao-2018-in-philippines-china-relations-davao-city-getsspecial-attention／，访问时间：2019年7月22日。

网络通信方面，中国促成了东增区的海底电缆系统项目，该项目一旦完工将极大地促进区域的通讯交流；①“东盟东部增长区寻求发展与中国的合作伙伴关系”，中华人民共和国商务部，2017年9月20日，http：／／www.mofcom.gov.cn／article／i／jyjl／j／201709／20170902646745.shtml，访问时间：2019年7月22日。2014年，华为公司承包了文莱 “前进”（Progresif）移动通信公司3G网络改造项目，并为文莱成功部署了国家宽带网络，大幅度提升了文莱国内的网络质量，为当地用户带来了更好地体验。②“华为成功中标文莱3G网络改造项目”，中国驻文莱大使馆经济商务参赞处，2014年12月22日，http：／／bn.mofcom.gov.cn／article／jmxw／201412／20141200842520.shtml，访问时间：2019 年7月22日。

2.3 人员交流，日臻密切

在建立伙伴关系的十余年间，中国与东增区的人员往来也愈发频繁，尤其是在旅游方面。东增区有丰富的生态旅游资源，其境内的文莱、沙巴州、苏拉威西岛、加里曼丹岛以及棉兰老岛等地都深受中国游客喜爱。

据文莱旅游局发布的入境游客数据报告显示，2018年中国游客达到6.5万人次，位居各国入境游客第一位；③“中国成为文莱最大外国游客来源地”，新华网，2019年5月 10 日， http：／／zgly.xinhuanet.com／2019-05／10／c_1124475312.htm＃＃＃，访问时间：2019年7月22日。中国自2011年就已经成为沙巴州第一大客源地，中国在2018年1月至8月的赴沙巴游客达到43.1万人次，创下历史新高；④“CADAS展望：中国赴沙巴人数高增长有望持续”，民航资源网，2018 年 12 月 17 日，http：／／www.cadas.com.cn／news／2018121715412200001.html，访问时间：2019年7月22日。印度尼西亚中央统计局公布的数据显示，2018年中国赴印尼旅游的游客达213.75万人次，是印尼第二大旅游客源国。⑤“印尼各月的各国游客统计2017-2019”，印尼国家统计局，2019 年 8 月 5 日，https：／／www.bps.go.id／dynamictable／2018／07 ／30 ／1548 ／jumlah-kunjungan-wisman-menurut-kebangsaan-danbulan-kedatangan-tahun-2017---2019.html，访问时间：2019年 8月6日。印尼东增区部分的游客占印尼全国游客数量的18.4%，中国赴东增区印尼部分的游客约为39.34万人次；⑥由印度尼西亚国家统计局发布的2018年各省吸收游客数量估算得出。数据来源：印度尼西亚国家统计局，2019年4月23 日， https：／／www.bps.go.id／dynamictable／2015／12／28／1097／jumlah-akomodasi-kamar-dan-tempat-tidur-yang-tersedia-padahotel-nonbintang-menurut-provinsi-2004-2018.html；https：／／www.bps.go.id／dynamictable／2015／12／28／1097／jumlah-akomodasi-kamar-dan-tempat-tidur-yang-tersedia-pada-hotel-nonbintang-menurutprovinsi-2004-2018.html，访问时间：2019年8月6日。菲律宾旅游部显示，2018年中国已经连续两年成为其第二大旅游客源地，中国前往棉兰老岛达沃市的游客达10 034人次，仅次于美国与日本。⑦Antonio L.Colina IV ：“MINDANAO 2018： In Philippines-China Relations， Davao City Gets Special Attention”，Minda News，December 30，2018，https：／／www.mindanews.com／top-stories／2018／12／mindanao-2018-in-philippines-china-relations-davao-city-getsspecial-attention／，访问时间：2019年8月6日。

为了促进双方的人员往来，中国与东增区除了通过基建交通合作改善旅游目的地的基础设施并提升其可到达性之外，双方多个省市还建立了“友好城市”或“友好区省”关系。广东省与广西壮族自治区先后于2009年和2010年与菲律宾宿务省建立了“友好省份”关系；2011年，南京市与文莱斯里巴加湾市建立了“友好城市”关系，成为中国与文莱建立的第一对“友好城市”；⑧李靖：“中国与东南亚国家友好城市关系缔结现状分析”，《东南亚纵横》，2017年第4期，第41页。同年，江门市与沙巴州首府亚庇市签订了“友好城市”备忘录；⑨“2011年中国游客赴沙巴州突破12万人次”，中国驻古晋总领事馆经济商务室，2012年 6月 19日，http：／／kuching.mofcom.gov.cn／article／ztdy／201206／20120608186219.shtml，访问时间：2019年8月6日。沙捞越州的古晋、诗巫、美里、巴达旺已经与中国的30余座城市结好；⑩“驻古晋总领馆举办中国与马来西亚（沙捞越）友好城市文化交流午宴”，中国外交部，2019年 7月 30日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／wjdt_674879／zwbd_674895／t1684459.shtml，访问时间：2019年8月6日。2016年，宁夏回族自治区与菲律宾巴拉望省签署了《友好区省关系协议书》，巴拉望省成为宁夏回族自治区在东南亚地区结交的第一个“友好省份”。⑪同⑧，第45页。这些先后建立的“友好城市”和“友好区省”在促进双方人员往来中起着积极的作用。

此外，近年来中国与东增区还举办了各类研修班与文化交流活动，通过人员交流加深相互了解，夯实合作基础。中国与东增区先后开办了“生态开发”“经济发展”及“电子商务”等主题的研修班，为双方的深入交流搭建了良好的平台。①“中国—东盟东部增长区生态资源开发研修班结业”，广西人民政府门户网站，2017年 8月 5日，http：／／www.gxzf.gov.cn／41326／whjl／20170805-637066.shtml，访问时间：2019 年 8 月 6 日；“中国-东盟东部增长区经济发展研修班开班”，广西人民政府门户网站，2017 年 5 月 19 日，http：／／www.gxzf.gov.cn／gxydm／20170519-609650.shtml，访问时间：2019年8月6日；“东盟五国学员到邕研修电子商务”，广西新闻网，2018年4月13日，http：／／news.gxnews.com.cn／staticpages／20180413／newgx5acfe4c9-17233959.shtml？ pcview ＝ 1，访问时间：2019年8月6日。中国与东增区的文化交流活动主要集中于中国与沙巴之间，双方通过合作举办“沙巴媒体魅力中国行”“中国电影节”“华文教师巡讲团”乐学营、“中秋提灯游行比赛联欢晚会”等活动，增进当地民众对中华文化的了解。

2.4 经贸往来，方兴未艾

中国与东增区在资源上的互补以及在基建交通等领域的合作极大程度地调动了双方的贸易与投资往来。提升地区贸易与投资额一直都是东增区最为根本的目标。根据金德尔伯格的贸易及投资的转移与创造理论，将测算合作经济体之间直接的相互贸易以及外商直接投资的增量和变化程度作为一种研究静态经济效应的方式，可以有效地衡量区域合作的绩效。②Kindleberge，“European Integration and The International Corporation”，Columbia Journal of World Business，Vol.1，No.1，1966，pp.65-73.

其一，双方的贸易转移与创造效应。以2005年中国成为东增区发展伙伴时为基年，当年中国与东增区国家的进出口贸易额为653.11亿美元，占东增区国家进出口贸易总额的12.63%；至2018年，中国与东增区国家的进出口贸易额达到了2 435.1亿美元，占东增区国家进出口贸易总额的23.74%。③数据根据WTO官网数据库中的Total Merchandise Trade以及中国商务部亚洲司数据库数据整理得出。数据来源：商务部亚洲司，2019 年 1 月 29 日，http：／／yzs.mofcom.gov.cn／article／g／date／201901／20190102831181.shtml，访问时间：2019 年 8 月 7 日；WTO 官网，https：／／www.wto.org／english／res_e／statis_e／wts2019_e／wts2019_e.pdf，访问时间：2019年8月7日。双方贸易的转移效应体现在中国与东增区国家贸易额占东增区国家贸易总额比例的变化上，东增区国家对中国的贸易份额增加了将近一倍；而双方的贸易创造效应则体现在双方贸易量的增幅上。根据东增区促进中心给出的东增区贸易额占东增区国家总贸易额的比例，可以估算出2018年中国与东增区的进出口贸易额约为274.03亿美元，2005年双方进出口贸易额约为50亿美元。④数据为笔者基于中国驻哥打基纳巴卢总领事馆经济商务室给出的东增区贸易额占东增区国家总贸易额的比例估算得出。资料来源：“东增区经贸概况（2010-2015年度）”，中国驻哥打基纳巴卢总领事馆经济商务室，2019年1月1日，http：／／kotakinabalu.mofcom.gov.cn／article／dzqdy／201901／20190102824520.shtml，访问时间：2019年8月7日。中国与东增区合作的十余年间，双方的进出口贸易额增加了448%，年均增长率为13.3%。

其二，中国对东增区投资（流量）的转移与扩大效应。2005年中国对东增区的投资额为2 330万美元，且只集中于加里曼丹岛与沙捞越地区，占东增区当年吸引外商投资总额的1.98%；⑤数据来源：“Statistics of Foreign Direct Investment in ASEAN 2006”，ASEAN Secretariat，August 31，2012，https：／／asean.org／？ static_post＝statistics-of-foreign-direct-investment-in-aseaneighth-edition-2006，访问时间：2019年8月7日；注：2005年东增区吸引外资总额为1.177亿美元。至2018年，中国对东增区的投资额达到约27 472.9万美元，占东增区吸引外商投资总额的6.25%。⑥数据为笔者根据东盟秘书处以及中国驻哥打基纳巴卢总领事馆经济商务室对东增区的调研数据整理估算得出。资料来源：“Flows of Inward Foreign Direct Investment （FDI） by Host Country and Source Country （in million US ＄ ）”，ASEAN Secretariat，https：／／data.aseanstats.org／fdi-by-hosts-and-sources，访问时间：2019年8月7日；“东增区经贸概况（2010-2015年度）”，中国驻哥打基纳巴卢总领事馆经济商务室，2019年1月1日，http：／／kotakinabalu.mofcom.gov.cn／article／dzqdy／201901／20190102824520.shtml，访问时间：2019年8月7日。中国对东增区的投资扩大效应十分显著，这十年间中国对东增区的投资额增加了1 079%，年均增长率为21.9%。同时，双方在投资替代效应上的表现也相当突出，中国对东增区的投资份额增加了2倍多，这反映出东增区在外资吸引力上的提升。

中国与东增区在成为合作伙伴的十余年中，双方资源上的互补极大地带动了双方的经贸往来；中国与东增区在基建交通以及人力资源方面的合作不仅改善了地区对FDI的吸引力和人民的生活质量，同时也增进了双方人员往来；出于对合作成效的肯定，双方还一致同意将合作机制从高官级提升为部长级。中国与东增区的合作虽然取得了不错的成绩，但是双方的合作依然存在着不足与挑战。

三、中国与东盟东部增长区合作的挑战

中国与东增区的合作虽然整体向好，但不足与挑战也不容忽视。目前，双方合作的挑战主要来自以下几个方面：

3.1 东增区其他合作伙伴的竞争

中国并非东增区唯一的合作伙伴，东增区还与亚洲开发银行、日本以及澳大利亚的北部地区建立了发展伙伴关系。东增区的这些发展伙伴虽然在客观上促进了地区的发展，但也无形中对中国构成了竞争关系。

亚开行在东增区成立伊始就成为其发展伙伴，在地区合作中扮演着重要的角色，长期以来不仅为东增区的发展提供资金支持，同时还为该区域实施发展路线图提供咨询服务与技术指导。①“Bimp-Eaga Roadmap to Development 2006-2010”，Mindanao Development Authority， December 5，2005， http：／／www.minda.gov.ph／bimp-eaga／milestones／134-bimp-eaga-developments-from-2006-2010，访问时间：2019年8月8日.但是，亚开行带有浓厚的日本、美国色彩，日本与美国在亚开行中并列为第一大股东，主导着亚开行的各项决策。这种情况同样也存在于东盟的其他次区域合作中，例如大湄公河次区域合作（GMS）。在大湄公河次区域合作中，亚开行同样扮演着举足轻重的作用，合作国的行动往往受到其制约。中国作为大湄公河区域内最大的经济体和提供发展机遇的国家，却在次区域合作中缺乏话语权。②罗仪馥：“从大湄公河机制到澜湄合作：中南半岛上的国际制度竞争”，《外交评论》，2018年第6期，第125-126页。因此，在东增区的合作中，如果美国、日本长此以往不能与中国构建良好的合作关系，而转向恶性竞争、极力挤压中国在该地区的战略空间，必将对中国与东增区的合作、乃至地区的和谐与稳定构成严重威胁。

此外，双方合作广度与深度的不足也可能导致东增区转向其他发展伙伴，从而削弱中国在该地区的影响力。例如，中国对东增区的滚装轮海运网络项目投资较少，但是该工程对于东增区这些海上东盟国家的发展来说却至关重要。③Bruno Jetin， “One Belt-One Road Initiative and Asean Connectivity： Synergy Issues and Potentialities”， University Brunei Darussalam Working Paper No.30， Institute of Asian Studies， 2017， p.13.而东增区国家本身便与其他大多数东盟国家一样，长期奉行“大国平衡”战略，如此一来，它们很可能转向其他发展伙伴。这也反映出目前中国与东增区的合作仍处于以利益驱动为主的阶段，还缺乏当“利益驱动”失灵时维系合作的情感纽带。

3.2 东增区原生性的发展困境

中国与东增区十余年的合作对该区域的既有发展困境有了不少改善，但东增区仍然存在一些原生性的发展问题，制约双方的合作。

一方面，东增区成员国之间的协调机制依然不够完善，这集中体现于相关职能部门能力与权限的不足。东增区在各成员国内都设有秘书处，其职能包括促进国内利益相关方之间的信息交流以及与其他成员国的秘书处、东增区促进中心、东增区商务理事会进行横向的协调，然而其并没有足够的资源与能力来履行这些职能。地方政府由于缺乏秘书处的技术指导，很难制定出周全的自下而上的项目提案；除此之外，国家秘书处还缺乏政治影响力，其没有管理东增区工作组的授权，这使得工作组在推进项目时如果未履行职责，秘书处缺乏对其进行谴责的能力；东增区商务理事会同样缺乏权限与民众基础来充分代表广大私营企业的利益。④“BIMP-EAGA Project Manual”，Expense Consulting，November 7， 2015， http：／／expanse-consulting.com／wp-content／uploads／2019／03／BIMP-EAGA-Project-Manual.pdf，访问时间：2019年8月8日.以上情况严重影响了东增区工程项目从制定、评估到实施过程中的效率。

另一方面，东增区国家所存在的腐败问题同样威胁着双方的合作。当下，东增区国家的腐败问题与官僚主义作风依然不容乐观。根据“透明国际”组织发布的《2018年全球清廉指数》，在其测算的180个国家与地区中，东增区四国的排名分别为：印尼第89名、马来西亚第61名、文莱第31名、菲律宾第99名。①“Corruption Perceptions Index 2018”， Transparency International， https：／／www.transparency.org／cpi2018，访问时间：2019 年 8月8日。腐败问题所带来的负面效应无论是在东增区吸引外资、工程项目的竞标及绩效评估等各个环节中都是不言而喻的。

3.3 地区安全问题

中国与东增区的合作还面临着地区安全问题的挑战。地区安全动荡对于投资者信心、游客目的地选择以及地区工程的实施都会带来不同程度的影响。

在传统安全领域，双方合作的挑战主要来自东增区部分成员国与中国以及成员国之间存在的领土争端。中国与菲律宾、文莱、马来西亚等国在南海都存在着领土争端，但相较后两者而言，中国与菲律宾之间的争端最为激烈。尤其在阿基诺三世执政期间，其激进的南海政策严重伤害了两国的情感，并使得双方的部分油气合作协议一度中止，直到杜特尔特上任后才让这一情况有所改善。②李金明：“中菲南海油气资源‘共同开发’的可行性研究”，《太平洋学报》，2018年第5期，第72-75页。中国加入东增区合作初衷便是想通过与东增区国家的经济合作所产生的外溢效应来缓解与这些国家在南海问题上的纠纷。③David Jay Green， The Third Option for The South China Sea：The Political Economy of Regional Conflict and Cooperation， Springer，2016，p.96.但是反过来，如果中国与这些国家在南海问题上矛盾的激化同样可以外溢到经济领域，影响双方的经济合作。因此，即便目前杜特尔特政府在南海问题上持较为温和的态度，领导人的更迭依然会为双方的合作埋下隐患。此外，东增区成员国之间也存在着领土争端。菲律宾与马来西亚就长期对沙巴州的归属问题存在争议，该历史问题还曾经导致两国断交。因此，东增区国家之间悬而未决的领土争端同样是区域合作与发展的不安定因素。

在非传统安全领域，双方合作的挑战则主要来源于恐怖主义、海盗以及自然灾害等方面。首先，东增区的部分地区是恐怖主义的重灾区，根据国际权威智库经济与和平研究所（IEP）每年发布的《全球恐怖主义报告》，菲律宾与印尼都位于恐怖主义指数排名的前列。④根据近年发布的《全球恐怖主义报告》，在全球将近170个面临恐怖主义威胁的国家中，菲律宾的排名为第10名，印尼的排名为第42名。数据来源：“Global Terrorism Index 2018”，Institute for Economics ＆ Peace，December，2018，http：／／visionofhumanity.org／app／uploads／2018／12／Global-Terrorism-Index-2018.pdf，访问时间：2019年8月8日。近年来，在沙巴州以及棉兰老岛地区已经发生了多起菲律宾反政府武装劫持人质、枪杀外国人等事件。这类恶性事件则会让不少中国游客、中资企业以及留学生对该地区退避三舍。⑤“对外投资合作国别（地区）指南：马来西亚”，中华人民共和国商务部，2018 年 12 月，http：／／www.mofcom.gov.cn／dl／gbdqzn／upload／malaixiya.pdf，第14页，访问时间：2019年8 月8 日。其次，海运作为东增区发展的生命线，海盗对于双方合作的威胁则是不容忽视的。据国际海事组织（IMO）发布的《海盗与武装抢劫年度报告》显示，近年来东增区的苏禄海峡成为海盗活跃的热点地区。⑥“Reports on Acts of Piracy and Armed Robbery Against Ships， Annual Report 2016”， International Maritime Organization，March 30，2017，http：／／www.imo.org／en／OurWork／Security／PiracyA-rmedRobbery／Reports／Documents／245 Annual 2016.pdf，访问时间：2019年8月8日.苏禄-苏拉威西海与沙巴州以西之间的海域发生了多起人质绑架事件，严重危害了途经人员与货物的安全。⑦“Special Report on Abducting of Crew from Ships in The Sulu-Celebes Sea and Waters off Eastern Sabah （PartIII）”，ReCAAP ISC，March 31，2017，http：／／www.recaap.org／resources／ck／files／special／Special Report on Abducting of Crew from Ships Part III 31 Mar 17.pdf，访问时间：2019年8月9日.最后，以海岛为主的东增区也是自然灾害频繁的地区。东增区是火山密集的地区，容易发生地震、海啸、台风、洪水、火灾等自然灾害。据统计，近二十年间，东增区遭受到了数百起自然灾害，1998年的厄尔尼诺现象、2018年苏拉威西发生的强烈地震与海啸都对该区域造成了巨大的人员伤亡与财产损失。⑧《全球环境展望报告6》，联合国环境规划署，2019年，3月 4 日， https：／／www.unenvironment.org／resources／globalenvironment-outlook-6，访问时间：2019年8月9日；“习近平就印度尼西亚中苏拉威西省地震海啸向印尼总统佐科致慰问电”，中国外交部，2018 年9 月30 日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／zyxw／t1601227.shtml，访问时间：2019年8月9日。这些自然灾害对中国在东增区国家的企业投资与人员造成的影响，需要审慎评估。

四、中国与东盟东部增长区合作挑战的应对

中国与东增区合作虽然面临着上述各种挑战，但这些挑战只要中国未雨绸缪、妥善应对，则可能将负面影响降到最低程度，保障双方合作的可持续发展。

4.1 深化战略对接，提升自身在地区的影响力

就当前地区与国际形势而言，美日等国对中国的战略围堵态势加剧，中国与亚开行、日本等东增区其他发展伙伴短期内在东增区实现共同开发、合作共赢的局面难以实现。鉴于这种情形，中国则需直面东增区其他伙伴的竞争，积极发掘与东增区合作的切入点，力争在竞争中胜出。为此，中国应当积极发掘地区切实需求，充分发挥自身在相关领域的比较优势，深度对接东增区的发展战略，让地区人民拥有更多获得感与满足感，从而进一步提升自身在地区的影响力。未来，中国应当携手东增区将“一带一路”倡议与《东增区2025年愿景》①2017年4月29日在菲律宾马尼拉举行的第12届东盟东部增长区峰会上，成员国领导人通过《东盟东部增长区2025年愿景》，旨在打造一个具有弹性、包容性、可持续性和经济竞争力的（R.I.S.E.）增长区来缩小发展差距。参见“东盟东部增长区2017-2025年发展规划概要”，中国驻哥打基纳巴卢总领馆经济商务室，2017年 11 月 1 日， http：／／kotakinabalu.mofcom.gov.cn／article／dzqdy／201711／20171102663557.shtml，访问时间：2019 年 8 月 9 日。以及地区其他发展战略充分对接。

首先，中国应该继续深化与东增区的基础设施建设合作。根据《东增区2025年愿景》所列出的基建项目清单，东增区将对涉及公路、铁路和桥梁、海陆空运输服务、电力和能源基础设施、信息通信技术、贸易便利化与城市发展等领域的57个项目开展基建工作。②“东盟东部增长区2017-2025年重点基础设施项目”，中国驻哥打基纳巴卢总领事馆经济商务室，2017年8月24日，http：／／kotakinabalu.mofcom.gov.cn ／article／ztdy／201708／20170802632559.shtml，访问时间：2019年8月9日。这些项目涉及的技术繁多，且存在巨大的资金缺口，预计耗资213.67亿美元，③同上。这便为双方合作的深化创造了巨大的空间。中国所倡导建立的亚洲基础设施投资银行于2015年12月25日正式成立，可为东增区未来庞大的基建工程提供有力的技术与资金支持；在国家层面上，双方还应当致力于将“海上丝绸之路”倡议与东增区国家的“全球海上支点”战略、“大建特建”战略深度对接。此外，双方的基建合作在深化区域内“纵向”互联互通的同时，还应当重视增进东增区与东盟其他地区之间的“横向”联通。正如习总书记在会见文莱苏丹时所提及的，双方应携手将“广西—文莱经济走廊”打造成中国—东增区合作和“陆海新通道”④“陆海新通道”是在中国与新加坡战略性互联互通示范项目框架下，由中国西部省份与新加坡合力打造的陆海贸易新通道；“新通道”以重庆为运营中心，以广西、贵州、甘肃等西部省份为关键节点，利用铁路、海运、公路等运输方式，向南经广西北部湾通达世界各地。参见杨祥章、郑永年：“一带一路框架下的国际陆海贸易新通道建设初探”，《南洋问题研究》，2019年第1期，第11页。建设的双示范项目，⑤“习近平会见文莱苏丹”，新华网，2019年4月27日，http：／／www.xinhuanet.com／／mrdx／2019-04／27／c_138014654.htm，访问时间：2019年8月12日。更好地联通东增区与北部湾经济区。

其次，《东增区2025年愿景》中绿色发展的诉求与中国“一带一路”倡议中可持续发展的理念不约而同，为双方合作的深化带来了新的契机。双方应当在清洁能源开发利用、自然资源与生态系统可持续管理以及加强环境利益攸关方环保意识建设等方面开展有效合作。东增区风能、地热能、生物质能、潮汐能、太阳能储备丰富，具有发展清洁能源得天独厚的优势，唯独缺乏开发与利用这些能源的技术，而中国在清洁能源的开发利用上则有着较为丰富的经验与成熟的技术。因此，双方应当积极开展技术交流、加强信息共享、合力研发，共同推动东增区清洁能源的发展，将东增区打造成“海上丝绸之路”上的“绿色驿站”。

再次，随着《东增区2025年愿景》将贸易投资便利化提上议程，中国与东增区可通过强化在电子商务中的合作，提升双方贸易便利化的程度。跨境的电子商务可以突破时间与空间的束缚，在促进信息交流的同时极大地节省交易时间与成本。如此一来，不仅能够增加双方交易的频率，还能让更多的中小企业融入区域经济走廊的供应链与价值链，这对区域经济的公平与包容性增长具有重大意义。为此，双方应当积极搭建跨境电子商务平台、标准物流与电子支付体系，精简通关程序并强化交易系统的语言翻译水平。电子商务合作的不断推进将会为区域经济的发展创造新的增长极。

最后，根据《东增区2025年愿景》所制定的目标，东增区致力于将自身打造成东盟的“菜篮子”，中国可凭借自身先进的农业技术，与东增区携手打造“科技菜篮子工程”。一方面，双方需要继续拓展在农渔产品研发与加工上的合作，共同探索并开发出更多绿色、有机、高端的产品。东增区拥有丰富的热带农业土地资源，双方可以将研发的品种扩展到椰子、棕榈、海藻等东增区常见的热带作物上，并增进食品加工技术研究与交流，以提升这些产品的商业附加值。另一方面，双方还需积极开展养殖技术的研发与合作，在确保食品安全的前提下增加作物的产量。东增区部分农产地长期遭受虫害侵袭，研发出清洁、高效的“绿色杀虫产品”将成为未来双方努力的一大重点。

4.2 增进人文交流，强化与地区的情感纽带

为了防止东增区成员国轻易转向其他合作伙伴，双方还需深化相互之间的人文交流，增进双方的情感纽带，将中国与东增区从“利益共同体”推向“命运共同体”。人文交流的最终目的是实现观念认同，这种认同无需外力强制与利益驱动。未来，双方应当在继续推动旅游业发展的同时，开拓在文化交流、体育赛事、媒体以及教育交流等方面的合作，增进文化认同、夯实民心基础。

在旅游方面，双方应该充分利用东增区丰富的旅游资源，开发更为丰富的旅游产品。另外，双方还应当简化签证手续，给予游客免签或落地签的待遇，为游客的往来提供便利；在文化交流上，双方可以通过进一步完善网络平台中的智能翻译功能，搭建可以让更多民众参与其中的文化交流机制与平台，互鉴双方的优良文化传统，挖掘双方文化的共性，求同存异，增进相互之间的文化认同；在体育赛事方面，由于双方在大型国际赛事上同台竞技的机会并不多，因此，双方可以在东增区近年开始举办的“东增区友谊运动会”的基础上，打造涵盖项目更为丰富并具有当地特色的“中国—东增区友谊运动会”，让双方民众在竞技中增进彼此之间的了解与友谊；在媒体合作上，双方可以通过构建“中国—东增区媒体联盟”，加强媒体之间的直接交流，真实报道双方的实际情况，并宣传和平发展的价值理念。如此可以强化双方民众的真实认知，避免受到西方发达国家媒体的误导，为中国与东增区的长远发展创造有利的舆论环境；在教育交流方面，双方可将“中国—东盟教育周”作为蓝本，创建“中国—东增区教育周”，并积极搭建“高等教育机构合作网络”，为双方人力资源开发、职业技术人员培训以及教师与学生交流提供充足的机遇。此外，东增区商务委员会还诚邀中国知名大学走向东增区，在纳闽地区设立东增区教育、科技合作中心，在热带农业、热带海洋等领域设立联合实验室，开展联合研究，打造东增区创新中心。①信息来源于东增区商务委员会给笔者的来信。

4.3 完善协调机制，攻克地区原生性发展困境

协调机制的不完备作为一种原生性的发展困境，是东增区与东盟其他几个成长三角区的通病。目前，中国与东增区的合作还处于初级阶段，协调机制的问题尚未凸显，但随着双方合作的不断推进，唯有完善的协调机制，才能保证合作的效率与质量。如前文所述，东增区的主要协调机构是其在各成员国设立的秘书处，其主要症结在于权限不足、专业能力欠缺以及资源有限，这便令其无论是在协调东增区各职能部门还是在协调各成员国中央政府与地方政府之间的关系时显得力不从心。欲完善东增区的协调机制，需从以下两个方面入手。

一方面，需要对东增区协调机制的协调方式进行改进。针对这一问题，可借鉴中国“议事协调小组”②“议事协调小组”作为一种有效的跨部门协调工具，通过科学化的制度设计，来协调各部门之间的运作，是中国治国理政的重要实践。参见原超：“理解‘议事协调小组’：中国特色政策执行的实践工具”，《领导科学论坛》，2019年第15期，第37页。的成功经验。在处理跨部门协调时，一个具有权威性的治理结构尤为重要。“议事协调小组”作用的有效发挥主要取决于其“领导系统”的合法性。“小组”把牵头部门与其他被协调部门的负责人都纳入“领导系统”，令其有足够的权威与能力去动员利益相关群体。①原超：“理解‘议事协调小组’：中国特色政策执行的实践工具”，《领导科学论坛》，2019年第15期，第41页。这种将各方的责任与利益有机捆绑的方式保证了“小组”在部门协调、动员部署等方面的权威性与有效性。因此，东增区各国秘书处可以将“东增区四大工作组”“东增区商务理事会”“东增区促进中心”以及其他成员国秘书处的负责人都纳入其“领导系统”，组成一个“行动与责任共同体”，来增进其作为协调机构的合法性；另外，“议事协调小组”还设有专门的“执行系统”，负责信息的搜集、反馈以及对工作的督查。②同②，第42页。因此，东增区各国秘书处下可设立专门的监管机构，对各工作组以及其他职能部门的工作进度进行监督并对怠工行为进行问责。

另一方面，中国还需要对东增区在各国设立的秘书处提供资金与技术支持。协调机构资金与相关从业人员职业技能的匮乏同样亟待解决。中国可以携手东增区，设立“中国—东增区合作促进基金”，为协调机构相关工作的开展提供有效的资金保障。

4.4 增强防务合作，共同应对地区安全问题

鉴于南海争端、恐怖主义、海盗等地区安全问题长期悬而未决，中国与东增区还需要加强安全领域的合作。安全合作的开展在保障地区稳定，维系双方合作可持续发展之根本的同时，还将提升双方的战略互信，以便各方早日落实《南海行为准则》。传统的西方安全治理理念倾向于将传统安全与非传统安全问题相分离，这在面对该地区复杂的海上安全问题时显得捉襟见肘。③Lisson，Carolin，“The Privatization of Maritime Security in Southeast Asia： The Impact on Regional Cooperation”， Australian Journal of International Affairs，Vol.68，No.2，2014，p.205.未来，中国与东增区应当以“共同、综合、合作、可持续”的“亚洲新安全观”为引领，将地区传统安全与非传统安全问题有机结合、灵活应对，合力打造“中国—东增区（海域）安全共同体”。

为此，双方需积极开展务实的防务合作。在制度层面上，双方应当建立中国—东增区防长会晤机制，定期就地区安全问题进行磋商；并设立相关信息、情报监控与分享交流机构，提升各方打击海盗、恐怖主义以及预防与应对地区各类自然灾害的效率。在器物层面上，双方应当积极开展海军联合军演、联合巡逻搜救、联合反恐以及联合赈灾等行动，在增进战略互信的同时，为地区人民与财产的安全保驾护航。此外，双方还可寻求与相关国际组织的合作，以弥补政府投入的有限。国际海事组织（IMO）与亚洲反海盗合作组织（ReCAAP）作为权威且中立的建议者，可为双方提供可靠的海盗活动资料与海洋安全建议。在应对地区以宗教极端主义为首的恐怖主义时，除了对恐怖分子进行联合打击之外，双方还需对关押的恐怖主义分子进行心理康复，祛除他们的激进化与极端化思想，以便从根源上将其消灭。针对这一问题可以组织相关领域的专家与权威人士定期为他们讲学，以解除他们对教义的曲解。

五、结 语

中国与东增区合作近15年来，双方在能源、基建交通、农渔业、旅游等领域的合作取得了令人瞩目的成绩。从中国与东增区合作的成功经验中可以看出，双方是以具体合作项目的方式来推进，走了一条“项目先行”的务实道路，这与中国“一带一路”倡议的推进方式可谓一脉相承。在合作的初级阶段，为了更快地落实，中国与东增区的合作适当淡化了机制化与规范性，不强调固定实体机构或相关约束性章程。以经贸往来与基建合作这些器物层面合作先行的方式带动次区域合作的发展，这无疑是一种成功的尝试。

中国与东增区的合作不仅顺应了和平与发展的时代主题，同时也契合了双方现实利益的诉求。中国自十八大以来进一步提升了周边外交在外交全局中的重要性，而中国与东增区的合作则是中国经略周边的重要一环。此外，双方日益密切的经济合作将会进一步辐射“南海经济圈”①“南海经济圈”指以中国南海为依托，以海南省为核心与广东、广西、港、澳、台共同构成的国内区域经济一体化合作圈。参见刘静暖、吴清燕：“新时代视域下泛南海经济圈建设研究”，《海南热带海洋学院学报》，2018年第5期，第116页。，为构建“泛南海经济圈”②“泛南海经济圈”指以中国南海约210万平方公里为核心，辐射南海约350万平方公里的大南海区域，与东盟十国围绕南海形成更为广泛的合作关系。参见同上。注入新动力，最终将南海打造成和平与繁荣之海。

未来，中国与东增区应当继续以“共商、共享、共建”和清洁、绿色、可持续发展的理念为引领，将发展作为第一要义，共同打造中国与海上东盟国家合作新亮点，形成“4＋1”合作新模式，与澜湄合作机制的“5＋1”合作模式形成有效互补；双方需要继续加强互助互惠，互联互通，摒弃争议，求同存异，致力于将“21世纪海上丝绸之路”倡议与《东增区2025年愿景》及东增区国家其他发展战略有机对接，打造中国—东盟次区域合作典范，让东增区成为21世纪海上丝绸之路的新亮点，共同推动中国—东盟合作的提质升级，为中国—东盟命运共同体的建设打下坚实的基础。