贸易摩擦下的国家利益博弈：评美韩自由贸易协定的修订

李天国

（1.中国社会科学院，北京100007）

2018年开启的中美贸易摩擦作为中美经贸关系的一部分，不仅对中美新型关系产生重大影响，也波及全球经济贸易局势。在中美贸易战同期，美国的“232调查”也引发了其与主要的贸易伙伴之间的贸易战。从实践来看，美国把国别豁免放在双边谈判中，向主要贸易伙伴国提出进一步开放市场的要求。韩国成为美国亚太区域盟友之中第一个谈判对象，通过达成美韩自由贸易协定附属协议的方式取得了232钢铁产品关税的国别豁免。作为自1993年《北美自由贸易协定》以来美国签署的最大的贸易协定①Jeffrey J.Schott， “The Korea-US Free Trade Agreement： A Summary Assessment”， Peterson Institute for International Economics Policy Briefs（No.PB07-7）， August 2007， https：／／www.piie.com／sites／default／files／publications／pb／pb07-7.pdf.，美韩自由贸易协定的修订有着特殊重要性。由于韩国对美国的有限议价能力，美韩自由贸易协定修订方案基本体现了美国的经贸立场和主张。美韩自由贸易协定的修订可能成为中国研判美国对外经贸战略意图和立场的重要样本。然而，国内对美韩自由贸易协定修订的研究非常少①从国际法角度分析美韩自由贸易协定（FTA）的研究有如全小莲：“中美贸易战背景下的美韩FTA修改方案评析——兼论中国的应对”，《武大国际法评论》，2018年6期，第100-116页。评论性文章有周密：“重谈《美韩自贸协定》，更具示范意义”，《世界知识》，2017年第21期，第13页。，多数美国对外经贸政策研究集中在美墨加自贸协定上。本文从美韩自由贸易协定修订的背景入手，分析美韩双方围绕贸易摩擦而展开的国家利益博弈，并对该协定修订的主要内容进行解析，试图从中得出一些有益启示。

一、美韩自由贸易协定的修订背景及谈判进程

1.1 美韩自由贸易协定的修订背景

自2008年全球金融危机后，全球市场需求疲软，各国经济增长速度出现不同程度的放缓现象。经济增长速度的放缓加剧了发达国家中产阶级与精英阶层的矛盾，影响国内社会的安全与稳定。一些发达国家的企业面临关停，失业人口增加，国内贫富差距日益悬殊，经济陷入低谷。为了应对全球金融危机带来的负面冲击，主要发达国家不断调整宏观经济政策，试图通过这些经济政策来减少经济波动带来的负面影响。在对内经济政策方面，主要发达国家先后采取非常规量化宽松的货币政策和扩张性财政政策。一方面，通过中央银行持续向银行系统注入流动性，另一方面，出台减税方案，启动大规模基础设施投资，扩大社会总需求。在对外经济政策方面，一些发达国家开始推行贸易保护主义，试图缓解经济和社会矛盾，减轻国内压力。对于美国而言，摆脱长期巨额贸易逆差是其对外贸易政策的重要目标之一。美国的贸易逆差额占国内生产总值的比重一直保持3%左右。2017年美国对外商品与服务贸易逆差达到5523亿美元，比前一年扩大了503亿美元。如果不把服务贸易计算在内，美国对外商品贸易逆差则高达8075亿美元，高居世界首位。在经历制造业衰退、制造业工人收入下降和失业率上升的情况下，美国政界逐渐将造成这一局面的原因归结为所谓“不公平”的贸易规则与行为，并把矛头指向主要贸易伙伴国。尤其是，特朗普被选为美国总统后，明确提出“美国优先”作为其对外政策的指导原则，在处理对外关系时一切都以美国的绝对利益为出发点来捍卫美国霸权。

美国开始依据国内法对贸易伙伴国开展贸易调查和贸易制裁，以此试图降低巨额贸易赤字②关于美国的其他反全球化政策可以参见：周琪、付随鑫：“美国的反全球化及其对国际秩序的影响”，《太平洋学报》，2017年4期，第1-13页。。美国还以国家安全为由限制出口部分商品，并对进口的货物征收高关税③孔庆江、刘禹：“特朗普政府的‘公平贸易’政策及其应对”，《太平洋学报》，2018年第10期，第41页-43页。。从2013年开始，美国新增加的反倾销调查案件数有了明显增加，当年反倾销调查案件数量是2008年数量的143.75%，达到39件，而2017年该数量更是达到57件，创下近15年来的新纪录（参见图1）。

图1 历年美国新增反倾销案件数量

从国别和地区角度，中国、印度、韩国是美国最主要反倾销调查对象，反倾销及补偿关税措施数量分别达到192件、43件和33件，分别占所有反倾销及补偿关税措施的47.4%、10.6%和8.1%（参见表1）。美国特朗普政府借国内贸易法“201条款”“232条款”“301条款”等单边主义工具，出台了一系列“贸易救济”措施。此外，美国对已签订的自由贸易协定表示强烈不满，要求与贸易伙伴国重新修订协议。在这一过程中，曾被美国认为自北美自由贸易协定签署以来最重要的美韩自由贸易协定的修订被提上议事日程。

表1 美国对世界各国和地区实施的反倾销及补偿关税措施

1.2 美韩自由贸易协定修订的谈判进程

特朗普政府2017年7月12日正式提出关于重新谈判美韩自由贸易协定的要求。美国贸易代表罗伯特·莱特希泽在当天的声明中宣布，特朗普政府的重点政策是缩小与全球贸易对象国的贸易逆差，并对美韩贸易失衡表现出了极大的担忧。根据美韩自由贸易协定第22.2条，由美韩双方共同组成的联合委员会负责监督协议的实施情况，解决与协定的条款适用和解释相关的纠纷，并负责该协定实施过程中出现的其他事宜。美国贸易代表办公室依据该条要求举行特别会议，讨论美韩自由贸易协定相关问题。

美国在提出对美韩自由贸易协定进行修订之时，美国政府拥有《贸易促进授权法案》的授权，但美国选择按照政府间协定的内设条款启动谈判。面对美国的修订自由贸易协定的要求，韩国也曾向美国政府解释过美韩自由贸易协定为两国带来的经济收益，并希望不再修订已生效多年的自由贸易协定。但由于美国特朗普政府一再以退出美韩自由贸易协定威胁韩国，韩国政府不得不动员国内各方资源与美国展开利益博弈①［韩］安文硕：“文在寅政府与韩美同盟：关于同盟持续性的考察”，《韩国东北亚论丛》，2019年第4期，第65-83页。。

韩国于2017年10—11月组织了智库专家与行业人士就美韩自由贸易协定条款与实施情况进行研究和调查，并于2017年11月10日和2017年12月1日进行了两次听证会。在两次由韩国产业通商资源部主办的听证会中，因韩国政府并没有对农产品领域开放议题明确表态，遭到韩国农民团体的强烈抗议②［韩］“韩美FTA第二次听证会受到农民团体的抗议”，（韩国）联合新闻，2017 年 12 月 1 日，https：／／www.yna.co.kr／view／AKR20171201068900003。，甚至第一次的听证会被迫中断③［韩］“农民反对韩美FTA修订致听证会被迫中断”，韩国MBC 电视台网站，2017年11月10日，http：／／imnews.imbc.com／replay／2017 ／nwdesk ／article／4455366_21408.html。。当时，韩国最担心的是农产品市场开放，韩国主要农畜产业相关团体主张如果美国要求扩大农产品市场开放，韩国应该考虑废除美韩自由贸易协定。韩国农村经济研究院等国家智库也认为不能一味迁就美国要求，万不得已时也要把废除美韩自由贸易协定作为韩国的最终政策选择。韩国政府也不得不声明扩大农产品开放是不可触碰的“红线”④［韩］“韩美 FTA修订谈判达成原则性共识”，Money Today网站，2018 年 3 月 25 日，http：／／news.mt.co.kr／mtview.php？no＝2018032516413188602。。2018年1月5日，美韩双方在华盛顿召开第一轮修订谈判，会议时间将近9个小时。在这次谈判中，美韩双方都对美韩自由贸易协定的修订提出了主要意见，相互交换了对一些敏感议题的看法。美国主要是强调汽车贸易中美国的赤字规模，希望能够放缓开放美国汽车市场的进程，而韩国则提出有必要完善投资者—东道国争端解决（ISDS）制度和原产地规则，同时要求美国停止近期针对韩国钢铁以及家电产品的保护性关税措施。

2018年1月31日—2月1日，美韩两国举行自由贸易协定修订版的第二次谈判。这次谈判中，双方就一些领域的具体开放细节展开讨论。美国强调了汽车市场的市场准入和关税问题，韩国则指出了美国近期实施的紧急进口限制措施和反倾销调查等贸易救济滥用问题，并要求把这些问题纳入美韩自由贸易协定的框架①［韩］“韩美FTA第2次谈判结束，从探索战进入到拉锯战”，（韩国）联合新闻，2018 年 2 月 1 日，https：／／www.yna.co.kr／view／AKR20180201121451003？ input＝1195m。。

3月28日，美韩双方继续讨论这些领域的具体细节问题，并对主要内容达成共识。作为韩国的贸易利益诉求，投资者—东道国争端解决机制成为要求修订的重要内容。韩国认为由于现有的投资者—东道国争端解决条款过多地保护了投资者的利益，导致政府的公共政策受到限制。此外，妥善解决美国对进口的钢铁产品征收高额关税也是韩国政府对美谈判的重要议题。2018年9月24日美韩双方首脑在美国华盛顿发表“美韩自由贸易协定共同声明”，宣布完成贸易协定的修订。随后，美韩自由贸易协定的修订版通过了美韩两国各自国会的审议，并于2019年1月1日起正式生效。

二、原美韩自由贸易协定的实施效果

2.1 原美韩自由贸易协定的贸易自由化幅度

按照美国特朗普政府的表述，修订美韩自由贸易协定是因为它没有充分互惠互利，让韩国单方面获得了经济收益。而这与奥巴马前政府对美韩自由贸易协定的表述完全相反。奥巴马政府评价美韩自由贸易协定极大地推动美韩两国双边贸易，认为把两国经贸关系推向新阶段。因此，有必要从客观角度对美韩自由贸易协定的效果进行评估。

实际上，当初美韩自由贸易协定的最大阻力不在美国，而是来自韩国内部，该协定曾是引起韩国社会最多争论的自由贸易协定。自2006年美韩两国政府启动自由贸易协定谈判以来，美韩共经历了8轮贸易谈判，并于2007年正式签署美韩自由贸易协定。但签署美韩自由贸易协定后，两国国内均出现反对声音。韩国方面，由于须向美国开放农产品市场，相关行业发起的示威和游行活动此起彼伏。以美国牛肉为代表的一些农产品的进口也遇到了韩国国内的很大阻力。当时，韩国的李明博政府为推动韩美自由贸易协定早成正果，宣布对内阁进行部分改组，不惜撤换3名部长，强行通过该协议。美国方面，奥巴马前总统认为美韩自由贸易协定将有助于推动美韩两国的繁荣②［韩］奥巴马：“韩美FTA将推动两国的繁荣”，韩国经济日报，2009 年 5 月 21 日，https：／／www.hankyung.com／economy／article／2009052174118。，极力推动该协定早日生效③但并非所有美国政界人士都同意奥巴马的观点。国会反对以奥巴马为首的民主党所推行的自由贸易政策，因此自由贸易协定协议迟迟无法获得国会批准。。2010年美韩两国对汽车、畜产品、知识产权等较为敏感的领域进行补充谈判，2011年经两国国会分别批准后，2012年3月30日美韩自由贸易协定终于得以生效。虽然在政治层面，美韩两国在通过自由贸易协定方面遇到种种困难，但至少在经济角度，美韩自由贸易协定是采用当时鲜有开放标准的协定，对两国的自由贸易政策的设计和制定具有非常重要的意义。

最终生效的美韩自由贸易协定不仅包括了货物贸易、农业、纤维、原产地规定、通关手续、贸易救济措施、卫生及检疫措施、技术壁垒、汽车、医药品等传统货物贸易领域，而且也涉及投资、服务贸易、金融服务、通讯、电子商务、知识产权、政府采购、竞争、劳工标准、环境等领域的贸易规则。根据美韩自由贸易协定，美韩两国对大多数商品类目取消关税，而仅对少数敏感产品领域采取长期非线性的关税撤销方案。大多数工业产品将在5年内逐步撤销关税，韩国的贸易自由化幅度达到95.5%（以进口额为准），而美国则达到96.9%。在农产品领域，韩国方面对55.3%的农产品立即撤销关税，而美国方面则对82.0%的农产品立即撤销关税。对于一些敏感产品则通过负面清单、维持现行关税、季节关税、农产品保护条款等不同方法来逐步撤销关税。对于服务贸易与投资领域，美韩双方引入了负面清单、最惠国待遇、防止自由化倒退机制、投资者—东道国争端解决机制等方式。

2.2 原美韩自由贸易协定实施效果

美韩自由贸易协定实施后，双边贸易大幅增长，双方企业在对方的市场占有率有明显提高，美韩投资规模出现明显增长，对美韩经济发展发挥重要作用。首先，美韩贸易规模逐步扩大，韩国维持对美贸易顺差。美韩自由贸易协定生效以来，美韩贸易规模和贸易收支方面都发生较大变化。2011年美韩双边贸易额达到1 007.77亿美元，其中韩国对美出口达到562.08亿美元，贸易盈余达到116.39亿美元。随着美韩自由贸易协定的生效，美韩双边贸易额逐渐上升，2018年增至1316亿美元，同比增长10.3%。2015年和2016年美韩贸易规模曾出现小幅下降，下降幅度分别达到1.6%和3.6%。然而，从当时韩国对外贸易总规模可以看到，韩国对世界的贸易规模下降幅度更大，高于美韩贸易规模下降幅度。由此可见，是全球市场环境与韩国国内经济以及产业供需等原因导致韩国总体贸易规模下降，而非美韩贸易出现特殊问题。

其次，美韩双方企业在对方的市场占有率有明显提升。在贸易商品结构方面，韩国对美国出口的十大商品分别为汽车、半导体、汽车零部件、无线通讯仪器、石油制品、计算机、原动机、橡胶制品、塑料制品、建筑机械等。一方面，韩国对美国的出口商品结构体现了韩国的主导优势产业以及这些产业在全球市场上的国际竞争力。另一方面，近些年汽车、汽车零部件和无线通讯仪器等韩国的部分传统优势产业的出口出现一定程度下降现象。美韩自由贸易协定生效后，韩国对美国出口的半导体、石油制品和建筑机械等大幅增加，而美国提高了对韩国市场的原油、天然气以及液化气等产品的出口。2018年美国企业在韩国的市场占有率升至11%，取代了日本企业在韩国市场的位置，名列第二位。而韩国企业在美国市场的占有率则从2.6%上升至3%左右，并基本上一直维持这一水平。贸易收支方面，美国在对韩贸易上的赤字规模出现先上升后下降的倒U型特点。2015年美国在对韩贸易上的赤字达到最高峰，达到258亿美元，但之后开始下降，2018年美国在对韩贸易上的赤字已经降到138.5亿美元。

第三，美韩投资规模出现明显增长。除了贸易领域之外，美韩两国之间的投资规模也出现较大变化。2018年韩国对美投资达到108.1亿美元。根据韩国产业通商资源部公布的数据，美韩自由贸易协定生效的7年间（2012—2018年），韩国对美投资达到644亿美元，这是协议生效前的7年（2005—2011年）间投资额（264亿美元）的2.4倍。另一方面，美国对韩国的投资也有了明显的增长。2018年，美国对韩国的投资达到58.8亿美元，同比增长24.8%。美韩自由贸易协定生效后的7年间，美国对韩国的投资额达到308亿美元，是协定生效前的7年（2005—2011年）间投资额的2.2倍。2018年，美国对韩国制造业领域的投资达到17.7亿美元，同比增长34.2%，而服务业领域则增长19.4%。化工、机械设备等传统领域仍然是美国投资的主要领域，并且美国对生物工程和电子商务等新兴产业领域的投资也呈上升趋势。

2.3 美国官方对美韩自由贸易协定的评价

美韩自由贸易协定生效以来，美韩双方都大幅降低了商品关税，投资规模也出现较大幅度的扩大，加快了双方人员与货物的自由流动，企业也在对方市场上获得了更多发展空间。尽管美韩自由贸易协定为双方带来积极经济效应，但美韩两国仍然未能彻底避免贸易摩擦。2014年美国商务部宣布对韩国生产的钢管制品征收9.9%～15.8%的反倾销税。2016年，美国再次对韩国生产的钢板征收3.9%～9.5%的反倾销税和3.9%～57.0%的补偿性关税。美国想通过向中国和韩国生产的钢管征收反倾销税，缓解美国国内钢铁产业的过剩。

虽然美国对韩国频繁加征反倾销税，但是到2016年为止，美国奥巴马政府对美韩自由贸易协定的评价仍然是肯定的。2016年美国国际贸易委员会（USITC）发布的报告认为美韩自由贸易协定是仅次于北美自由贸易协定的，能为美国经济带来积极影响的协定①United States International Trade Commission， “Economic Impact of Trade Agreements Implemented under Trade Authorities Procedures， 2016 Report”， USITC Publication Number： 4614， June 2016， https：／／www.usitc.gov／publications／332／pub4614.pdf.。该机构认为美韩自由贸易协定对美国经济、贸易收支、消费者福利以及投资都带来有益影响，并高度评价该协议在环境和劳动领域所采用的高标准规则。按照美国国际贸易委员会的估计，仅在2015年美韩自由贸易协定便为美国带来了157亿美元的贸易收支改善效应②按照美国国际贸易委员会的报告，当年美国在对韩国的贸易中仍维持283亿美元的赤字，但如果没有签订自由贸易协定，双边贸易中的美方的赤字规模可能达到440亿美元。。美国农林部也认为美韩自由贸易协定保证了美国农产品的价格竞争力，对提高美国农产品品牌声誉方面起到正面影响。美国农林部认为协议中的贸易便利化措施有效地推动美国的奶酪、樱桃、西柚、扁桃仁、蔓越莓等农产品的对韩出口，尤其使得韩国成为美国的第二大奶酪出口对象国③Jonathan Cordone，“Witnessing the Benefits of Free Trade A-greements for U.S.Agriculture”， July 18， 2016， https：／／www.fas.usda.gov／newsroom／witnessing-benefits-free-trade-agreements-usagriculture.。美国商会副会长塔米·奥弗比也撰文指出，美韩自由贸易协定生效后，美国对韩国的出口年均增长5%，服务贸易收支扩大至60亿美元。④Tami Overby， “Four Years in： The Benefits of the U.S.-Korea Free Trade Agreement”， March 15， 2016， https：／／www.uschamber.com／series／above-the-fold／four-years-the-benefits-of-the-uskorea-free-trade-agreement.他指出美韩自由贸易协定生效之前，美国农产品的90%被征收53%的高关税，而且其他商品有67%被征收7%的平均关税，使得美国在与韩国的自由贸易协定伙伴国的竞争中处于价格劣势。但自美韩自由贸易协定生效后，美国对韩出口的95%的商品获得了优惠关税待遇，提升了美国商品的价格竞争力，同时也扩大了美国对韩国的服务贸易规模。

三、美韩自由贸易协定修订的动机

如前所述，尽管美韩自由贸易协定取得了不少成绩，但并非所有美国政客都积极评价美韩自由贸易协定。早在2015年美国奥巴马总统为了顺利批准跨太平洋伙伴关系协定（以下简称TPP）而提出贸易促进授权法案，虽然获得美国国会的批准，但附带的贸易调整援助制度（TAA）却被否决。当时美国民主党极力推动向因经济全球化受到冲击的产业和工人提供各种经济补偿，但共和党方面以财政支出过大为由，反对该法案的通过⑤Russell Berman，“A Big Win for Big Labor”， The Atlantic，June 12， 2015， https：／／www.theatlantic.com／politics／archive／2015／06／a-big-win-for-big-labor／395699.。到了2017年，刚当选为总统的特朗普认为北美自由贸易协定是一种“彻底的灾难”，并连带指出美韩自由贸易协定为“可怕的协定”⑥Jeffrey J.Schott and Euijin Jung， “KORUS Amendments： Minor Adjustments Fixed What Trump Called ‘Horrible Trade Deal’”，Peterson Institute for International Economics Policy Briefs（No.PB18-22）， November 2018， https：／／www.piie.com／publications／policybriefs／korus-amendments-minor-adjustments-fixed-what-trumpcalled-horrible-trade.，从而使美韩自由贸易协定面临重新修订。

第一、从直接动因上来看，贸易赤字是美国要求修订自由贸易协定的直接原因。美国一直强调在美韩双边贸易中，美国所出现的经常项目下的货物贸易赤字的危害。美国认为这种贸易赤字对美国就业和社会收入差距产生不利影响，并要求通过修订自由贸易协定来扭转局面。美韩自由贸易协定生效前的2011年，美国对韩国的贸易赤字规模约为116亿美元，但美韩自由贸易协定生效后，2015年贸易赤字曾一度达到258亿美元，之后持续下降，2018年回落到139亿美元⑦从商品结构方面，主要的贸易赤字来自电子器械与钢铁及金属制品领域。2016年这两个领域的贸易赤字分别为169亿美元和46亿美元。。值得注意的是，即使在美韩自由贸易中的美方赤字规模下降的情况下，美国对外贸易赤字总规模仍然呈不断扩大趋势。2009年美国对外货物贸易赤字只有5 000亿美元，而到2018年已经达到8 787亿美元（见图2）。可以看到，虽然韩国对美国的货物贸易逆差只占美国总逆差的1.6%，但美国对赤字规模的担忧使得美国不断向贸易伙伴国提出放松管制、提高出口的要求。通过对美韩自由贸易协定的修订，美国规定了韩国钢铁进口配额，限制了韩国的小型载货卡车的进口规模，扩大了韩国的汽车市场开放。

图2 2000—2018年美国对韩国贸易赤字规模变化（单位：亿美元）

第二、美韩自由贸易协定修订背后有着美国国内政治博弈原因。近些年，美国国内反对自由贸易的声音不断出现，并有增加的趋势。美国全国广播公司财经频道（CNBC）和华尔街日报实施的问卷调查结果显示，69%的美国人认为自由贸易协定会削减美国的就业岗位，而只有18%的美国人认为自由贸易协定能够有利于就业。而且，有53%的美国人认为自由贸易协定会总体上损害国家利益①参见：“53%in US Say Free Trade Hurts Nation： NBC／WSJ Poll”， CNBC， September 29， 2010， https：／／www.cnbc.com／id／39407846。这是2010年的问卷调查结果。随着时间的推移，也有一部分美国人改变了否定自由贸易协定的看法。。不少美国人认为美国有必要通过提高关税的方式限制外国产品，防止外国进口产品挤压国内产品，进而增加本国工作岗位。因此，2016年的美国大选开始后，无论是共和党候选人特朗普，还是民主党候选人希拉里都在竞选纲领中表示要加强贸易保护来维护美国工人的利益。尤其，特朗普需要向支持自己的最大选民群体——美国白人和中产阶级示好，而重新修订美韩自由贸易协定是最容易实现这种政治目的的方式。特朗普当选总统后，宣布退出TPP，展现出所谓的“政治魄力”。特朗普一方面加快北美自由贸易协定的谈判，另一方面把矛头转向美韩自由贸易协定。特朗普认为修订美韩自由贸易协定有助于实现自己在大选中做出的改善美国贸易赤字的承诺，而且与其他贸易协定相比，操作难度也相对较小。为了应对2018年11月份的中期选举，特朗普政府更加有动机去推动美韩自由贸易协定的修订，以此获得更多政治资本。

美国政府对美韩自由贸易协定并没有采取“推倒重来”的策略，而是采取“修订”的方式，也能印证美国的这种利益博弈意图。如果对美韩自由贸易协定采取“推倒重来”的方式，美国需要向国会报告重新谈判的理由、目的以及预期效果，而美韩自由贸易协定显然没有特朗普描述得那么糟糕，因此美国政府慎重选择从头开始谈判。另外，作为美国在亚洲的重要贸易伙伴，韩国政府也并不希望采取重新谈判的形式。美国也可以预见得到，不论是美国国内政党之间，韩国国内也会出现很多反对声音，无疑会使谈判陷入长期局面，这样一来就无法达到通过修订美韩自由贸易协定来捞取政治资本的效果。

第三、美国经济实力的相对衰弱是美韩修订自由贸易协定的根本原因。当前，全球经济波动加剧，复苏前景不太明朗，未来经济发展过程中的不确定性增强。而且，多边贸易体制停滞不前，全球统一市场进程受阻。2007年爆发的次贷危机导致美国经济连续衰退18个月，美国就业岗位减少730万个，经济产出下降幅度达到4.1%，成为20世纪30年代大危机以来美国历时最久、程度最深的一次衰退②梅新育：“当前美国经济：繁荣下的风险”，《第一财经日报》，2019 年 5 月 13 日，https：／／www.yicai.com／news／100187174.html。。为了走出次贷危机，美国实施非常规量化宽松政策，虽然提升了就业率，但财政赤字和债务规模空前庞大，宏观经济调控空间变得更加狭小。

同时，全球金融危机的爆发加快了美国国内社会阶层的分裂。美国多年积累的社会矛盾引发“占领华尔街”运动，金融资本成为众矢之的。这种美国社会多数群体的诉求在美国大选中也表现得较为明显。特朗普上任以后，要对美国金融资本带来的分配不公问题和贫富差距做出政策调整，提出要让美国变得再次伟大，重新提高美国制造业实力，并为美国经济增长尝试一切可能的办法。为了达到政策目标，美国一方面推出减税方案，扩大财政预算，放松管制等措施，另一方面推动贸易保护主义，向现有全球自由贸易体制发起挑战。从美国的历年对外贸易政策走势可以看出，美国经济好转时，贸易保护主义政策出现缓解，而转差时，就表现出强硬态势。因此，美国首先向最重要的贸易伙伴开刀，试图转嫁自身经济风险，缓解国内社会矛盾。

四、美韩自由贸易协定修订的主要内容解析

美国要求与韩国重新修订自由贸易协定内容，主要是要韩方对美国做出更多让步，即韩国进一步向美国开放市场，而美国则继续对韩国出口商品征收关税。美韩自由贸易协定的修订领域主要包括汽车、钢铁、纤维产品、贸易争端解决机制、原产地标准、医药产品等领域。

表2 美韩自由贸易协定的修订前后内容比较

第一、韩国进一步向美国开放汽车市场。汽车是美韩自由贸易协定修订谈判中美国最关心的领域。该领域自2006年启动自由贸易谈判以来，一直成为美韩两国交涉的重要内容，并且历经数次后续谈判，才最终达成共识。美韩自由贸易协定规定，协议生效4年以后，美韩两国均按协议撤销对乘用车的关税。在这次修订中，美韩两国虽然并未对撤销乘用车关税方面进行大幅修改，但延长了美国小型载货卡车的关税撤销时间，即从2021年延长至2041年。韩国方面承诺进一步开放国内汽车市场，每家美国汽车企业对韩国年均出口最高限量从原来的2.5万辆提升至5万辆（见表2）。

同时，韩国还需要进一步放宽对美国汽车的安全质量标准，只要符合美国汽车安全质量标准，不管是否符合韩国国内标准都可以进口，但同时也规定每个美国汽车企业出口至韩国市场的最高数量不得超过5万辆。韩国还承诺改善美国汽车在韩国市场的销售环境，将考虑接受美国的汽车零部件产品的标准、环境标准和排放标准。美国排放检测合格的小汽车将自动被认为符合韩国的排放标准，而无需另做本地检测。此外，在韩国制定燃油经济性标准时，还要照顾到美国公司的平均水平，并对美国小额出口商采取更加宽松的标准。对于汽车的燃料效率及温室气体相关标准，韩国将保留至2020年，到期后再根据美国以及国际流行标准重新制定。

第二、限定了韩国对美出口钢铁的规模。钢铁领域是韩国政府比较关心的议题。因为2018年3月8日美国政府宣布根据1962年《贸易扩展法》第232条，决定对出口至美国的钢铁征收25%的高关税。在这次美韩自由贸易协定修订中，美韩两国政府在出口至美国的钢铁征收关税问题上，决定对韩国采取例外政策。但与此同时，美韩自由贸易协定修订版限定了韩国生产的钢材对美国的出口量。自由贸易协议规定的限定量相当于2015—2017年间韩国对美国出口的年均汽车出口量的70%，即约268万吨。而韩国出口至美国的铝产品未获国别豁免。美韩两国在钢铁领域以限制出口量来取代高关税，对出口量设定限制，实际上违反了世界贸易组织的规定。

第三、放宽对纤维产品的原产地规定。根据新修订的美韩自由贸易协定，对于供给来源紧缺的原材料，即使使用区域外的产品也可以被认定为区域内生产的最终品。根据原来的美韩自由贸易协定，纤维制品从原丝开始都需要采用区域内产品，并且在区域内进行生产才被认定为原产地。修订条款后，双方须在最短时间内对区域内产品供给状况进行调查，并对供给来源紧缺的原材料放宽限制。美国已签署的自由贸易协定中，对于此类情形须要经过公共评价、美国国际贸易委员会的调查、贸易咨询委员会的认定以及国会的讨论等多部门审核程序，一般要消耗1年2个月至6年的时间。这次修订相关条款后，对纤维产品的原产地认定程序将变得更加便捷和迅速，为相关产品的进出口提供了有利政策环境。

第四、修订投资者—东道国争端解决（ISDS）条款。该条款建立之初主要是考虑到外国投资者对东道国司法体系不信任，为外国投资者提供一个不同于国内司法又不同于国际司法的独立第三方争端解决体系。但是投资者—东道国争端解决经常带来美韩企业向对方政府的滥诉问题。为了规范美韩企业的投资与维权活动，美韩双方在自由贸易协议中，写入政府的合理政策权限保护。在对投资者—东道国争端解决条款的修订中，新增加抗辩阶段仲裁程序相应规定，降低政府应诉负担。新修订的投资者—东道国争端解决条款，考虑到了公共福利等政策目标，保护了政府的正当合理的政策权利。对于政府的某些特定政策，如果其他投资协定的投资者—东道国争端解决程序已经启动，则美韩自由贸易协定将不能对同一种行为开启投资者—东道国争端解决程序。这一条款的修订防止了重复诉讼与赔偿的可能性，也能避免对于相同纠纷出现仲裁结果不同的情形。另外，新修订的投资者—东道国争端解决条款中也明确了贸易争端解决程序不适用最惠国待遇条款，而且也规定了投资者在提出仲裁时，需要自己承担所有举证责任。

第五、提高原产地认证效率。美韩两国制定了“美韩自由贸易协定通关原则”，成立原产地认定工作组，提高原产地验证效率。修订协议前，对出具原产地证明的出口商或生产商的所在地相关规定模糊，在这次修订中，明确了相关规定，放宽了出具原产地证明主体的所在地规定。修订协定后，不论出口方还是生产方的所在地，均可发放原产地证明。同时，修订的协议也允许对原产地证明等文件的瑕疵或错误在5～30天内进行更正。

第六、补充全球创新新药价格优惠制度相关内容。美韩两国把全球创新新药价格优待制度引入美韩自由贸易协定。2017年12月，韩国健康保险审查评价院曾经公布过全球创新新药价格优待制度草案，但经美方要求，韩国推迟发布该制度，在补充了内容后，纳入美韩自由贸易协定的框架。美韩双方确认了全球创新新药价格优待制度将参照美韩自由贸易协定规定的义务执行，对保健医疗贡献度高、临床疗效好的新药给予价格上的优待制度，并提供快速登记注册等政策。根据新修订的内容，韩国向美国医药企业给予与国内医药企业相同的优惠待遇，降低了美国医药企业的市场进入门槛，扩大了国内医药市场的开放。

五、启 示

美韩自由贸易协定的修订除了反映特朗普政府的“美国优先”的政策理念以外，也体现了自由贸易协定背后的政治目的。美韩自由贸易协定与北美自由贸易协定相比，改动的部分并没有那么多。作为2012年生效的美韩自由贸易协定，在生效7年的时间里，不仅活跃了美韩双边贸易与投资行为，也加深了美韩基于全球价值链的合作，大幅提升了美韩经贸伙伴关系。然而特朗普政府形容美韩自由贸易协定为“彻底的灾难”，扬言要纠正这一对美国而言极为“不利”的贸易协定。但通过对美韩自由贸易协定修订版的分析可以看出，特朗普政府并没有对如此“可怕的交易”进行推倒重来，而是采取了少量修改的“微调方式”。

作为7年前生效的自由贸易协定，美韩自由贸易协定并没有以新一代国际贸易规则全面翻新，从内容来看，美韩自由贸易协定的修订版与TPP相比并没有太多相似之处。美韩自由贸易协定和TPP在投资章节方面整体上有着相似的框架，但TPP的投资条款面对的是全新问题，并在细节上也有着很多全新的条款。这表明特朗普并不真的要废除美韩自由贸易协定，而是想通过修订美韩自由贸易协定实现其政治目标。韩国方面也认识到美韩自由贸易协定并不单纯是贸易问题，还牵扯到政治集团的利益因素，因此也并没有完全从贸易机制入手与美国交涉，而是调动各方力量展开利益博弈。通过与美方的利益博弈，韩国在这次修订中不仅解除了对韩国钢铁产品加征的25%高关税，还增加了贸易救济领域的透明度相关条款，提高贸易争端的执行效率。

由此可以看出，美韩自由贸易协定的谈判过程以及修订内容与美韩国家利益博弈密切相关。可以说，美韩国家利益博弈结果很大程度上决定了该协定的内容和走向。从美国国内政治和利益集团平衡方面来看，新修订的协定与原协定相比具有一定优越性。因为新修订的协定得到美国汽车和钢铁等产业界和劳工组织的支持，兑现了特朗普为美国钢铁集团和汽车制造商以及工人营造所谓“公平竞争环境”的承诺。相比之下，美韩自由贸易协定的修订对韩国经济带来的直接影响并没有预期那么大。

这次美韩自由贸易协定的修订对已经与美国签署或正在与美国谈判的贸易协定带来不好的先例。美韩两国在新修订的自由贸易协定中，限制韩国对美国的年出口量的做法属于一种自愿出口限制，是破坏乌拉圭回合以来多边贸易体制下的贸易规则的行为，有恐使得多边贸易机制在多年来取得的成果退回至过去。1981年美国曾为了阻止日本汽车的大规模进口，采取过限制日本汽车进口量的方法。但这种做法在1986年的乌拉圭回合中被认定为反贸易自由化的行为，并受到多边贸易规则的禁止。因此，美国的这种恢复自愿出口限制的做法有损于倡导自由贸易的多边贸易机制，会对全球贸易秩序带来不良影响。从此，贸易赤字可能成为处于优势地位的美国单方面要求修订贸易协定的常用借口。尤其，美国会在其他领域采取相同手法压制竞争对手，或成为贸易单边主义的一种常态。

分析这次修订版美韩自由贸易协议具有重要的现实意义。它反映了美国特朗普政府的对外经贸政策倾向与谈判手段，这对中国积极应对美国的市场开放要求开展贸易磋商提供了有益借鉴。进入2018年后，美国特朗普政府同样以类似手法对付中国企业，采用了征收关税、限制中国企业投资等手段。从“301调查报告”和美国政府的声明来看，美国对中国的指控在很大程度上也集中在贸易领域，即美国认为中国对美国的巨额贸易逆差负有不可推卸的责任，并且对美国经济产生极为不利影响。但是很显然美国贸易逆差的根源在于美国国内不平衡的储蓄与投资结构导致的收支项目失衡。特朗普政府忽视美国国内结构性失衡，单方面要求其所谓的“公平和对等贸易”最终酿成了中美贸易摩擦与争端。由于在短期内无法彻底改变美国经济结构，因此中美经贸磋商必然带有长期化的特征。

另外，正如美韩自由贸易协定中所表现得那样，美国选举政治也为中美贸易摩擦起到推波助澜的作用。特朗普既然凭借“锈带”蓝领制造业工人的支持在选举中获胜，也会以“投桃报李”的方式回馈给支持阶层。在中美贸易谈判问题上，有必要借鉴美韩两国的国家利益博弈过程，理性和冷静地分析中美贸易摩擦产生的动因及相关利益集团的诉求，不可简单地采取与美国经济脱钩的办法。一方面不能过度强调中美两国的对抗性而把中美贸易摩擦定性为绝不可调和的根本性对抗博弈。另一方面也不宜只关注中美贸易摩擦的技术性环节。要客观评价中美两国经济合作的共同利益基础，分割中美贸易摩擦中存在的不同性质的矛盾与冲突，找出缓解中美贸易摩擦的出路。在中美经贸关系博弈过程中，中国需要明确不可触碰的红线，并以此为基础形成一整套的应对方案。在某些非关键领域，中国可以积极主动探索自身改革思路，找到竞争性政策、国有企业改革以及产业政策之间的相容路径。而对一些关键核心领域，则需要长远眼光，确立不可动摇的战略性方案。

未来，中国要增加相关政策的透明度和可预期性，强化与包括美国在内的发达国家之间的经济贸易联系，不断提升在全球价值链中的地位和作用，在稳定中美经贸关系的同时，也要探索中美新合作领域。长期来看，作为经济全球化的坚定支持者，中国要借鉴美韩自由贸易协定修订案例，积极探索自主开放，加快国内经济改革，促进国内产业结构的升级，优化营商环境，创造更加公平的市场竞争环境。