我国东中部地区农地流转调查与差异研究——以北京市通州区和山西省泽州县为例

(中国地质大学(北京) 土地科学技术学院,北京 100083)

1 引言

1.1 研究背景

随着国家经济发展步伐的不断加快,我国各个领域因面临着新的挑战和机遇,开始了各自的改革和创新。新中国成立之初实行的政策是“耕者有其田”。20世纪80年代初，我国开始实行家庭联产承包责任制,该制度适应了当时我国农村经济的发展状况,极大地降低了集体生产的监督成本,使农民获得了生产自主权,充分地调动了他们的劳动积极性,提高了生产效率,使农业生产更上一层楼,农民的生活逐渐得到改善，说明家庭联产承包责任制与当时的基本国情相适应[1]。但在国家经济社会飞速发展的情况下,以前的制度已经不能完全适应社会发展需求,大批年轻农村劳动力选择进城务工,农村大片土地出现抛荒现象。要解决抛荒问题，就要完善农村土地产权制度转换,即农村土地流转改革[2]。

随着我国农业逐步实现现代化，不断向外开放，为了融入激烈的国际市场,以家庭为单位的小规模农业生产经营模式已无法满足市场需要,这些变革迫使我国农业生产方式必须由以家庭为单位的小规模生产经营向规模化和集约化生产经营方式转变[3-15]。为了适应这一趋势,改革我国农村现有的土地流转制度成为农村改革的关键[16]。现代农业产业需要进一步提升自己的水平,而农业技术的发展则需要政府相关职能部门进行统一调度和分配[13],要达到这一目的就必须加强土地流转。

1.2 研究目的与意义

本文研究目的是在全国土地流转制度模式趋于完善的大环境下,通过对比北京市通州区和山西省泽州县的土地流转情况,研究分析两地土地流转的不同点和面临的问题,探索出适宜各地的方案,推动两地乃至全国土地流转制度进一步完善,改善村民对土地利用不充分的情况,从而提高村民的收入,推进社会主义新农村建设。

土地是村民生活的根基,我国目前大批乡村劳动力根据自身需求选择进城务农,导致农地、宅基地等抛荒,浪费了大量的土地资源。同时,大批知识分子选择农村大量廉价的土地资源进行创业,部分村民也选择对土地进行规模化经营,因此完善农村土地流转制度迫在眉睫。然而,大量村民对土地流转的认识还存在着偏差,土地流转程序不规范、政策缺位、保障措施不配套等问题影响了土地流转正常进行[17-20]。

通州区地处北京市的东南部,作为北京市唯一的副中心,极大地缓解了北京市的“大城市病”。同时此地又是京津冀地区的地理中间点,具有巨大的发展空间[21]。通州区土地资源丰富,目前新城的建立给土地流转带来了一定的挑战,研究当地土地流转现象有助于推动新城的城市化进程。山西省泽州县拥有丰富的土地资源,多年来得到现代农业发展政策的支持,因此该地区现代农业发展一直走在山西省的前列。但目前该地区的土地流转对新农村建设影响严重,只有推动当地土地流转进程才能有效改善农村环境,实现新农村建设这一目标。北京市通州区和山西省泽州县同为土地改革试点区,拥有大量的土地资源,同时又处于历史的重要转折期,土地流转问题鲜明突出,因此在理论和实践方面具有重要的借鉴和比对意义。

1.3 国外土地流转制度现状及借鉴

土地流转是实现农村土地资源合理分配、高效利用的一条重要途径。发达国家的土地流转制度经过上百年的改革与发展,总体上较为完善,但由于国情、地域、风俗不同,我们不可能照搬,只能借鉴找到适合于我国土地制度的方法。例如，美国农用土地所有权分为联邦政府所有、州政府所有和私人所有,主要以私有制为主。美国农业用地以大规模家庭农业经营为主,土地拥有者可以按照法律对土地进行转卖、抵押、租赁或继承。英国农地所有权在法理上为国家所有,实质上为私人所有,土地持有人对土地拥有永业权和租业权,可依法出售置换、分割、出租土地。俄罗斯的土地所有权分为国家所有制、集体共同所有制、集体股份所有制和公民所有制4种形式,以公民私有制为主，俄罗斯公民依法享有土地的经营权、租赁权、地役权等,也可以依法自由出租、转让、抵押或出售自己拥有的土地份额。日本的土地主要分为国家所有、公共所有、私人所有3种形式,以土地私有为主。日本农地规模经营以土地租赁为主要形式,土地持有人拥有对土地的地上权、永佃权和地役权等[3]。各国不同的土地流转制度对各自农村的土地资源合理分配和经济发展起到了重要作用。各国的土地流转制度都适宜于各自的国情,每个国家的土地流转制度虽然各具特色,但是有一个共同点是产权明晰。

由于我国实行的是土地公有制,因此必须建立具有中国特色的土地流转制度。我国农村土地“三权分置制度”激活了土地经营权的制度设计,极大地推动了农村土地流转,催生出了土地流转受让方这一规模化的新生土地利益主体,改变了农村原有的利益结构[16]。

2 农地流转现状与差异

2.1 土地流转意愿与产权清晰程度

样本区一：本文选取山西省泽州县孟山、史村河村、史村、石伏头、刘村、李山村、沟南、成庄、中街、峪南、瘐能、东沟村、常坡、北村、原庄村等15个村应作为样本采集区,这些村庄的经济以煤炭为主,调查结果见表1。

表1 样本村庄数据调查

调查的村民为176人,均为中学学历,其中农户家庭耕地面积以0.067—0.133hm2为主。从表1可知,当地村民对土地产权权属情况较清晰,多数愿意通过土地流转改善自己的生活。通过调查发现,从满意度看(图1),大部分村民对现状较满意或一般满意,只有少部分村民对现状不满意。事实上,当地许多年轻劳动力选择进城务工,留下的多是中老年劳动力,他们习惯于以前的生活方式,土地抛荒现象较严重。

图1 满意度调查状况

山西省泽州县大部分村民对土地流转的意愿较高(图2),愿意通过土地流转改善自己的生活,只有少部分村民不愿意进行土地流转。经调查分析，当地政府对农户的政策宣传解读不到位,部分居民对土地流转相关事项和权利不清楚,法律与合同文件不完善。虽然当地土地流转的实施较顺利,但还未进入成熟期,仍有部分居民没有主动领取土地承包经营证(图3),说明他们未充分意识到土地承包权证的重要性。

图2 农地流转意愿调查状况

图3 土地承包经营权证调查状况

样本区二：北京市通州区2017年常住人口达到137.8万人,常住外来人口达到55.9万人,占常住人口比重的40.6%。土地总面积9万hm2,通州区农用地、建设用地、未用地占比状况见图4。通州区现行的土地利用总体规划重点加强了城乡建设用地的空间规划。

图4 通州区土地利用状况

通州区农村土地承包经营权流转状态基本在农户个体之间进行,“三权分置”工作完成后,政府高度重视并采取一系列措施推进农村土地承包经营权流转,全区的农村土地承包经营权流转逐渐规范。调查发现,有72%的农户愿意流转农村土地,有20%的农户表示无所谓,有8%农户不愿意流转农村土地(图5)。农户不愿意流转农村土地的主要原因有:无非农业技能,担心土地流转后没有生活保障,个人劳动力走向不确定。此外,他们中大多数人文化程度偏低,又属于中老年劳动力,家庭收支不稳定,不愿意流转土地。可见，农村村民的社会生活保障是影响农地流转的重要驱动因素之一。对村民的土地流转权益和产权清晰程度的调查表明,村民在农村土地流转权益的归属上认为,属于国家、集体、农民个人的比例分别为20%、30%、50%,表明他们对土地权益的认识不足。

图5 土地流转意愿调查状况

2.2 两地农地流转的主流方式

北京市通州区村民的土地流转主要以委托村集体帮助进行土地流转的居多,方式包括出租、转包、互换等流转形式。其中,出租、转包、互换分别占流转总量的79%、13%、8%。从流转去向看,土地主要向村外的农业企业或种养大户流转。随着新区的建立,目前全区的流转量越来越大,政府征收用地比重增大,且征地过程相对顺利,农户意愿较高。农村土地承包经营权由小流、散流转向集约化大规模经营。由于政府大力推广土地流转，加上政策大力支持,村民的土地流转主要集中在新城中心城规划范围的外围,全区农村土地流转已逐步走向合同流转的正规渠道。

山西省泽州县的土地流转方式主要包括转包、出租和互换等3种方式。经营模式分为4种方式:一是决定流转土地的双方在村委的见证下直接签订流转合同,该模式占整个土地流转的20%。二是委托流转方式,即原来的土地承包户通过村委会或中介将土地流转给他人,村委会不收取任何费用,流转所得收益全部归原承包农户所有,村集体承担督促承包经营者每年在规定的时间内交付流转费用。该模式占整个土地流转的30%。三是个体农户将承包的土地流转给村集体,然后由村集体实行统一经营的模式,村集体每年给原农户支付相应的流转收益,该模式占整个土地流转的20%。四是自愿协商流转,转让双方签订简单的协议。该模式多数是在经济薄弱、农业基础设施较差的地区,占土地流转的30%。可见,泽州县土地流转方式多样，呈分散化,土地流转任重道远,需加强偏远地区的政策宣传和帮扶力度。

2.3 两地土地流转的主要差异

由表2可知,山西省泽州县村民在土地流转方面主要是希望将土地出租给他人建农场。这种方式在土地流转中占30%,比例逐年增加。随着当地村民法律意识的不断加强,这种有合同和见证人的流转方式会越来越多。

表2 样本村庄数据调查

由图6可知,山西省泽州县村民最希望落实的是有生活保障,只有村民的生活得到保障才能建设富强文明和谐的新农村。说明偏远地区村民对土地的依赖性高,导致土地的流转率不高。村民对土地有着很深的情节,土地流转后会产生一种失落感,担心土地流转后收不回来。随着北京市通州新城的建设,当地农户对土地权益逐渐清晰,土地流转成功率不断上升。

图6 农民对政策期望状况

北京市通州区土地流转不畅的原因之一是缺少土地流转的中介机构,村民获取信息的渠道少,加之信息的规范性、准确性、及时性影响了整个土地流转的进程。在很大程度上,村民对土地流转的信息是通过亲友介绍的,这直接影响了当地的土地流转规模。但随着通州区的不断发展,信息交流越来越及时快速，加之通州区已建立土地流转平台,这将极大地推动了当地土地的流转进程,使土地资源得到有效利用。通州区第二、三产业较发达,农户中家庭人员多从事非农劳动。由于缺乏足够的劳动力,村民将选择保持农耕形式的转让。与泽州县不同的是,通州区土地转让一般会选择散户个体,很少有农业大户。随着新城的建立,新城区周边的农地多通过征收的方式进行流转。

总体上说,土地流转利益影响着村民的流转意愿(图7)。根据当地的具体情况不同,当地村民会选择适合自己的方式进行土地流转。

图7 流转关系

3 农地流转效率及其影响因素

3.1 两地土地流转效率

调查发现，山西省泽州县村民对土地流转最担心的问题是土地流转出后他们的生活无法得到保障(图8)。

图8 不愿流转土地的原因

如果政府能进行相应的政策引导和宣传,让农户相信土地流转合同的法律效力并明确自己的土地流转权益,相信将有更多的村民会根据自己的具体情况进行土地流转,土地流转效率也将得到进一步提高。随着当地新农村建设计划的实施,村民会感受到土地流转给自己带来的收益,土地流转效率将不断提高。

总体而论,北京市通州区土地流转效率较高,在新城扩建过程中存在征收土地的情况,在政府征收土地的过程中村民配合相对顺利。村民一般根据自己的务农收入来决定是否进行土地流转,如果他们的农业收入较高,一般不会进行土地流转。当地村民大多离城镇中心较近,对土地权益较清楚,土地流转过程较顺利。

3.2 两地土地流转的影响因素

调查发现(表3),山西省泽州县村民对10年以下的土地流转的接受程度较高,这是因为农地拥有者多为留守老人,他们倾向于短期的土地流转。村民最担心的是产权问题,他们担心土地流转出去后会对土地进行重新划分,导致土地权属不清。因此,泽州县的土地流转率低,土地资源未能得到充分利用。而影响北京市通州区土地流转的因素与山西省泽州县不同,在政府征收土地的过程中会出现 “钉子户”,他们希望借土地资源获得丰厚的收入,改变自己的命运,因此土地流转率较低。但通州区发展迅速,农村劳动力逐渐向第二、三产业转移,土地收益一般高于种地收入,因此土地流转率逐步提高,促进了当地经济发展。

4 农地流转中的问题与建议

4.1 农地流转中的问题

近年来随着新农村建设,山西省泽州县土地流转逐渐趋于完善,带动了当地农业发展,提高了当地农户的生活水平,但仍然存在以下几方面问题:①土地流转制度不完善。农户的土地流转常以口头协议为主,法律约束力较低。②对土地流转认识不到位。村民认为土地是他们的根基,要世代保留下去,导致土地流转率较低。③社会保障制度不完善。村民认为土地是他们的生活保障,不愿意放弃土地。虽然我国制定了一系列社会保障制度,但政策落实不到位,阻碍了土地流转。④土地流转信息交流信息不畅。目前缺少土地流转的信息平台,导致土地流转不畅。

由于北京市通州区的经济相对发达,且靠近城市中心,因此土地流转相对稳定,但仍需要重视以下几方面问题:①土地征收过程中未能全面保障农民的合法权益。通州区在土地征地过程中的价格较低,村民的基本利益得不到相应保障。②土地流转过程中承包关系不稳定。当地村民一般选择短期合同,导致承包关系不稳定,加之缺少调解机制,处理问题不及时,损害了双方的利益。③土地流转形式单一。土地流转以农业企业为主,利用方式单一,且经济效益不高。

4.2 对农地流转的建议

对山西省泽州县土地流转的建议:①加强村民对土地流转的认识。政府及相关部门应加强宣传土地流转的重要性,让村民充分认识到农地流转的好处,并做好指导工作,提高村民对土地流转的积极性,保障他们的基本利益。②完善当地土地流转的相关制度。完善土地流转过程中监督与管理制度,加强操作的规范性,规范农户土地流转程序,促进土地流转向良性发展。③健全农村社会保障体系。完善村民的生活保障体系,消除他们的后顾之忧,提高土地流转率。④加强土地流转信息平台建设。建立土地流转平台或中介平台,及时有效传递土地流转信息。

对北京市通州区土地流转的建议:①完善土地流转服务体系。避免发生不必要的纠纷,确保村民的土地流转利益不受侵犯。②保障村民的基本权益。在征收土地过程中,应根据国家和地方有关政策合理定价,保障村民的土地流转利益。③扶持新型绿色产业发展。推动当地绿色产业发展既可促进农地的依序流转,还能提高当地村民的生活水平,促进地方经济良性发展。

5 结语

北京市通州区与山西省泽州县在农地流转方面有许多相同点和不同点,一个处于城中心周边,一个处于普通农村,两者的问题可反映出我国农村土地流转的现状,因此研究两地土地流转面临的问题对促进我国社会主义新农村建设具有重要的意义。解决了两地土地流转中面临的问题,对全国的土地流转也具有一定的借鉴意义。只有健全土地流转制度和服务机制,才能让农村土地流转良性发展,提升农村土地流转效率。