公共财政框架下中国预算改革：回顾和展望

苗庆红

一、问题的提出

改革开放以来，配合经济体制改革，中国财政制度经历了各种形式的改革，如1994年之前过渡阶段的财政包干制、1994年的分税制等改革。这些改革主要是为解决当时的财政困境，围绕财政收入这一翼展开的。而在财政预算管理方面，与计划经济相适应的旧财政体制所造成的预算不统一、不规范、预算软约束、财政支出效益不高、预算不透明等问题却日渐突出。在1998年举办的全国财政工作会议上首次提出要构建公共财政框架这个目标后，(1)在1998年12月15日举行的全国财政工作会议上，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清代表中共中央明确提出，要“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。以此作为中国财政改革与发展目标的明确定位，公共财政建设正式进入了政府部门的工作议程。中国财政制度的改革重点开始转向政府预算管理，并且围绕公共财政框架的构建，自1999年起陆续启动了一系列意义深远的预算改革，这些改革属于公共财政框架建设的重要组成部分。对这些改革进行系统梳理，有利于明确未来预算改革的重点和方向，对构建和完善公共财政框架具有重要的理论和实践意义。

有关中国预算改革的研究,到目前为止围绕某单项的预算改革,如部门预算、国库制度、绩效预算和预算监督等改革,国内学者已经做了大量的研究。与单项预算改革研究相比，针对整体预算改革的研究相对来说要少得多。代表性的研究成果有楼继伟于2001年发表的《加快财政支出管理制度改革，推进建立公共财政体制》[1]，文中指出当时及以后一段时期内中国预算改革的重点；马骏(2007)[2]从政治学视角分析了1999年以来启动的预算改革，通过构建一个分析框架，分析预算改革和预算结果之间的逻辑关系。但由于马骏的这篇文章是在2007年发表的，还有一些改革尚未启动，因此这篇文章只是一个阶段性的研究成果；杨志勇(2014)[3]按时间顺序梳理了1979—2014年的预算管理制度改革，指出阶段性的改革重点。王雍君(2008)[4]将中国的预算改革与OECD国家进行比较，指出了中国预算改革的局限性，并对未来改革进行展望，但是文章是2008年发表的，10多年间又推出的一些重大预算改革没有囊括其中；马蔡琛和苗珊(2018)[5]对改革开放40年的政府预算改革进行了梳理和研究，将预算改革按改革进程分为萌芽、兴起和再出发三个阶段进行研究，揭示改革的动因、改革呈现的特点以及改革路径。关于预算改革无论是某单项研究还是整体研究，都为本文带来不少有益的启发。本研究从构建公共财政框架这个改革背景出发，分析预算改革目标的确立以及为实现改革目标所进行的一系列重要预算改革，并通过对预算改革效果的评价来展望未来预算改革的重点和方向。

二、预算改革背景及改革目标

(一)改革背景：公共财政框架的提出及对公共预算管理的要求

1.公共财政框架的提出。

公共财政是建立在以私有产权为基础的市场经济形态下的一种财政类型，它既不同于建立在自然经济基础上西方中世纪的“家什财政”，也不同于建立在计划经济基础上的“国家财政”，其根本特征在于它的“公共性”。财政的“公共性”主要体现在:通过公共选择，进行公共预算,提供公共产品，满足公共需要，实现公共利益最大化。

为了实现财政从与计划经济相适应的 “国家财政”转型为建立在市场经济基础上的“公共财政”，财政要由“国家为主体”转为“以公众为主体”。[6]通过1998年之前集中于收入一翼的改革，国家汲取财政收人的方式发生了根本性的转变。中国逐步从“自产国家”转变为“税收国家”。(2)根据收入来源不同 ,可以分为不同的“财政国家”类型。“自产国家”是指国家的财政收入来自于国家自己拥有的财富所形成的收益，国家自己生产财政收入。[7]“税收国家”是中央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力，而且 ,更重要的是 ,国家的财政收入主要来源于私人部门(家庭和私有经济 )的财富。[8]但是，由于此前改革没有涉及预算管理制度，所以1998年之前一直沿用的是与计划经济相适应的传统预算制度，无法满足公共财政的“公共性”要求。自1998年提出要构建公共财政框架以后，中国财政制度改革就开始向如何将财政资金管好、用好的预算管理制度方向转变。

2.公共财政对预算管理的要求。

“预算是财政存在的具体表现形式和载体。”[9]财政类型决定预算类型，与公共财政相对应的预算类型是公共预算。公共财政的特征决定了公共预算管理要解决的基本问题、实现的目标以及实现目标应该遵循的原则。

公共预算管理要解决的基本问题是公共资金有效配置和使用问题，这个问题又可以具体化操作为政府有多少钱可以花、如何花钱、花钱的效果如何这三个预算的基本问题，三个问题得到理想解决便是公共预算要实现的目标，即宏观层面的总财力约束，中观层面的资源配置效率以及微观运营层面的预算执行效率。[10]

为了实现公共预算上述三个层面的目标，公共预算管理需要符合现代预算的基本原则。

(1)全面性原则。即所有公共资金必须全部纳入公共预算范畴之内。财政的“公共性”要求全部政府收支都要纳入预算管理，不存在脱离预算管理的政府性收支，这也是实现财政法制化和民主化的制度前提。全面性原则是公共预算应遵循的基本原则，没有预算的全面性，就根本无从谈起预算的其他原则。

(2)法治性原则。所谓政府预算 ,“就是具有法治性的政府财政收支计划”[11]。从法学的角度来看，“预算是具有法律效力的一份文件或合同，确使合同涉及的各方相互承担义务，并相互控制。”[12]公共预算的法治性原则要求在预算管理的各个环节都必须遵循法定程序,经立法机关批准,受立法机关约束。经法定程序审批后的公共预算,即成为具有法律效力的文件,预算部门必须无条件执行,不得随意更改。如遇特殊情况需要调整原定预算,同样必须遵循法定程序,不得在法律范围以外调整或变更预算。

(3)绩效管理原则。“公共资金的受托性质决定了财政有责任向政府和人民报告资金用得怎样、有无效果。”[13]预算绩效不仅体现政府做了什么，而且反映政府做得怎样。因此要在预算管理全过程中贯彻绩效管理原则。

(4)预算监督原则。公共财政本质上是花别人的钱为别人做事。因此，要想实现财政目标，对于分钱和花钱的人而言，都没有足够的内在激励来保证公共资财的效率、效果和效能，以满足公共需要，实现公共价值最大化。因此需要一套财政监督和财政问责机制，去监督公共预算参与者的行为，以防止财政机会主义行为的产生，最大可能地从制度上保证公共预算目标的实现。

(5)公开与透明原则。对于实现财政问责来说，财政透明是最基本的要求。公共预算管理过程实质上是由一系列的委托代理关系组成。委托代理关系中需要解决的问题是代理人问题，而解决代理人问题就是要解决公共资金目标和部门预算目标的冲突以及信息不对称问题。公民有权知道“钱从何处来，花到何处去”。这就要求预算要公开、透明。“‘看不见的政府’，也很难是一个负责任的政府。”[14]

对于由不同主体参与的预算过程而言，“这些规则产生了(预算的)可预测性和‘预算参与者’‘同舟共济’的意识，预算参与者会受到彼此的影响”[15]，有利于降低由于政治因素带来的预算不确定问题。

(二)预算改革目标的确立：建立现代预算制度

上述公共预算原则和目标需要通过具体的预算制度来实现。如果没有一个好的预算制度，就不能有效地组织预算过程，也就无法实现上述公共预算管理目标。预算制度是指“那些规范预算过程中各个参加者预算行为的预算结构、预算程序与预算规则”[14]，其中，预算结构是指预算参与者之间权利和责任的分配，预算程序是预算过程中的行动先后顺序，预算规则是明确预算参与者在预算过程中应遵守的行为规则。[14]“预算原则是通过具体的预算结构、程序和规则来贯彻落实的。实际上，每一条预算原则都有正式的预算制度支持。如果没有预算制度支持，各个预算参与者就不会主动遵守这些原则。”[16]与公共财政相对应的预算制度又被称为现代预算制度，它具有两个显著标志:第一是财政上的集中统一；第二是预算监督。拥有现代预算制度的国家又称为“预算国家”[8]，也有的学者将财政上的集中统一特征称作“行政控制”，代议制机构对政府收支的预算监督称作“政治控制”[7]。

20年间中国所进行的所有预算改革都是致力于构建公共财政框架的载体，即现代预算制度，以实现与公共财政相对应的公共预算管理目标和原则。

三、预算改革内容

为了实现上述公共预算的目标和原则，建立现代预算制度，自1998年“公共财政”概念在政府文件中正式提出以后，财政部启动了贯穿于预算编制、执行、监督等全过程的一系列预算改革。这些改革主要包括：部门预算改革、政府收支分类改革、国库集中支付制度改革以及政府采购改革、绩效预算、预算监督等。其中部门预算、政府收支分类、国库制度改革等都是涉及预算编制和执行不同阶段的改革，而绩效预算和预算监督则是贯穿于预算管理全过程的改革。

(一)公共预算编制阶段的改革

预算编制是将公共资金根据政府职能和宏观经济目标进行配置。预算编制阶段要解决的基本问题就是公共资源的配置问题。公共资源配置包含两层含义：其一是指预算总额确定，即有多少钱可以花？公共预算的所有问题归根结底就在于公共部门的适当规模[17]，在一定意义上涉及的是政府和市场的边界划分问题，这是宏观层面上的问题。其二是指如何将一定的预算总额配置到不同的公共预算部门和项目？即如何花这些钱？这是回答公共预算中著名的“科仪问题”：“即将钱花在A不花在B上的标准是什么？”[18]这是中观层面上的问题。私人资源是按效率进行配置。与私人资源配置相比，公共资源的效率很难进行测量，这是公共预算配置面临的最大问题。公共资源的特性决定了公共预算本质上是“政治性”这一特征。[17]为了实现公共资源的配置效率，不同国家和政府都进行过预算改革，以规范预算编制程序、探索科学的预算编制方法，尽量降低在预算编制过程中由于政治因素所产生的预算失范和随意问题。如，美国自1921年《预算与会计法案》实施后在不同总统任期内都进行了预算编制方式的理论和实践探索。中国自1999年以来的20年间，在预算编制环节实行了一系列改革，旨在提高预算编制的科学性、准确性以及全面性，以提高公共资源的配置效率，并为预算监督和绩效问责奠定基础。主要改革包括：部门预算改革，政府收支分类改革、收支两条线改革以及中期财政规划改革。这几项改革中以部门预算改革为最基础性改革，其他改革则是在此基础上展开和深化。

1.部门预算改革。

2000年开始实施部门预算改革，通俗地讲就是一个部门一本预算。部门预算是由政府各部门编制、财政部门审核、经政府同意后报议会审议通过的、全面反映部门所有收入和支出的预算。[1]

部门预算改革之前我国预算编制实行的是功能预算，是与计划经济相对应的一种财政预算编制方式。从编制形式来看，传统预算是按支出功能分类来进行预算编制的，而不是以支出部门为单位进行编制。因此，预算编制呈现碎片化现象，而且不便于财政问责。从编制程序来看，传统预算采取自上而下的编制方式，上级部门代基层单位编制预算，预算单位可以进行“二次分配”[19]，而且由于是上级单位代为编制，与支出部门存在信息不对称，所以具有较大的随意性和盲目性，造成编制不够精细和准确。从编制内容来看，收入预算存在高度不完整现象。改革之前财政收入有三种类型：预算内收入、预算外收入和制度外收入(俗称“小金库”)，而传统的功能预算仅是预算内收入被编入预算，主要是税收收入，大量的行政事业收费和政府性基金被放到预算外管理，而被当作“小金库”里不合法的制度外资金也为部门所支配，因此导致大量的预算外和制度外资金不受预算约束。从编制方法来看，主要是采取分项列支方法，注重对财政资金投入进行合规性控制，而不注重对财政资金支出的产出和效果即预算绩效进行考核。从预算编制时间来看，传统预算每年从12月开始，到次年3月提交人大审议，编制和审核时间也就2～3个月，编制时间短，所以编制不够精细。

较之于传统的功能预算，部门预算具有以下特点：

从编制形式来看，按功能进行编制变为按部门编制预算，为财政问责提供了组织保证。而且由于“一个部门一本预算”，将预算内、预算外和制度外的公共资金都纳入到部门预算一本账内，使预算能够反映一个部门单位各项资金的来源、使用方向和具体使用内容，增强了部门预算的完整性和统一性，满足预算全面性原则。从预算编制程序来看，从之前功能预算的“自上而下”变为“自下而上”的逐级编制，由预算基层单位编起，逐级汇总，实现了由“上级代编”向“逐级实编”转变。由于具体的支出单位与上级单位在资金使用上是信息的优势方，因此改革后的编制方式更具有科学性和准确性，便于精细化管理，也避免了上级代编预算的随意性以及二次分配的现象。从编制方法来看，从传统的分项列支预算，逐渐转为绩效预算方法。政府部门不仅关注投入，更关注产出和效果，预算编制从关注手段逐渐转变为关注结果。从预算编制的时间来看，改革后的预算编制时间由原先的2～3个月逐渐延长，现在每年5月开始布置下一年的部门预算编制工作，使之前预算编制粗放的现象得到了改进。

通过部门预算改革，为实现公共财政资金的有效配置提供了技术、程序、组织和制度上的保证。

在全面性预算原则要求下，2001年在部门预算的基础上还进一步深化和规范了“收支两条线”改革。所谓“收支两条线”，是指国家机关、事业单位、社会团体以及政府授权的其他经济组织，按照国家有关规定依法取得政府非税收入，收入全额上交国库或者财政专户，支出通过编制预算由财政部门统筹安排，并通过国库或者财政专户拨付资金，通过“收支两条线”改革，使预算外等财政资金都纳入预算管理范围之内，打破了部门和单位“自收自支、收支一体”的利益链条。[20]随着2007国有资本经营预算、2010年社会保险基金预算的编制，中国全口径预算编制体系基本形成，从而实现了预算全面性原则的要求。

2.政府收支分类改革。

与部门预算同时进行的另一项预算改革是政府收支分类改革。财政资金的“公共性”特点决定了不仅要让公众有权利看“国家账本”，而且也有义务让公众能够看懂“国家账本”，即要让公众明白“钱从何处来，花到何处去”，这样公众才能对公共资金的使用进行有效的监督和问责。因此，需要对政府收支进行科学分类。“政府收支分类，就是按照一定的原则、方法对政府的收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。”[21]“政府收支分类是各级政府编制预算、组织预算执行以及各个预算单位明细核算的基础条件，是政府预算科目设置的依据。”[22]好的预算分类应该满足预算体系中相关利益参与者的要求，要让纳税人能够看明白 “钱从何处来、花向何处去”。

改革之前的政府收支分类方法是计划经济时期参照苏联财政管理模式确定的。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，原先科目体系越来越不适应政府职能的转变，与国民经济核算体系和国际通行做法也不一致，因此造成了预算报告“外行看不懂，内行说不清”的局面。对内而言，由于看不明白钱从何处来、也看不懂钱花到何处去，因此不便于预算监督；对外而言，由于统计口径不统一，也不利于国际比较和交流。

财政部遵循公开、透明，既要符合国情又要与国际口径进行衔接的原则对政府收支进行分类改革，2007年实行新的政府收支分类。改革主要包括两方面的内容：一是扩大收支范围，将预算外资金和社会保险基金都纳入其中，收入范围较以前完整、全面。二是调整分类方法，建立新的标准分类，设置收入分类、支出功能分类和支出经济分类。其中：收入分类主要反映政府收入来源的性质，说明钱从哪里来；支出功能分类主要反映政府的各项职能活动，经济分类反映具体支出用途。[21]总之，新的政府收支分类能够基本实现“体系完整，反映全面，分类明细，口径可比，便于操作”的改革目标”[22]，为构建公共财政框架体系奠定了良好的基础。

3.中期财政规划改革。

公共预算面临的第一个基本问题，就是有多少钱可以花？即总额确定。在中期财政规划实施之前，我国政府预算一直遵循的是年度平衡原则，并且按照基数加增长的预算编制方式编制预算。这种预算编制方式有许多缺陷，如按基数分配资源没有将政策变量和宏观经济的影响考虑进去，而且年度平衡不具有逆向调节经济周期的作用。为了克服年度预算缺陷，20世纪80年代大多数发达国家陆续采取了中期财政规划或中期预算。随着中国预算改革的推进，一些基础条件(如健全的具有控制功能的预算系统逐步形成)，中国在预算编制中也采取了中期预算的过渡阶段的办法——中期财政规划。国务院颁布了《关于实行中期财政规划管理的意见》(国发[2015]3 号)，自2015年起，中央和地方开始实行中期财政规划编制。中期财政规划作为一个多年度财政收支预算框架，打破了年度预算平衡的壁垒，将财政资源置于一个更长周期的经济社会发展计划中，有利于解决政策、计划与预算相分离的状况[10]，有助于提高公共资源的配置效率，满足公共财政的要求。

(二)预算执行管理改革

当预算编制通过代议制机构审议之后，就进入到了预算执行阶段，预算执行就是落实预算编制指标的阶段，预算执行阶段的目标是合规性和预算执行效率。合规性意味着预算执行要符合财经纪律和预算编制要求，预算执行效率体现为以最低的财政交易成本实现财政资金效益最大化。因此，要实现预算执行目标，需要设计良好的预算执行制度。

为了实现预算执行目标，自2001年开始，我国进行了预算执行阶段的关键改革，即国库管理制度改革，其目标是建立现代国库管理制度，以解决原来预算执行过程中跑、冒、滴、漏现象严重，财政交易费用高，预算执行效率低下的问题。

现代国库不单指国家金库，更重要的是指财政代表政府负责预算执行、进行现金管理、保管政府资产和负债的一系列职能。[23]为适应社会主义市场经济发展需要和建立公共财政框架体系要求，2000年6月，财政部国库司成立，2001年2月，国务院第95次总理办公会批准《财政国库管理制度改革方案》，明确要求从根本上改变我国传统的预算执行管理方式，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。具体而言,这种制度具有三个基本特征:一是以国库单一账户体系为政府资金的运作基础；二是以国库集中收缴和集中支付为政府资金收支运行的基本方式；三是实行高效的现金管理。[24]现代财政国库管理制度是以国库单一账户(TSA)为基础 ,资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度,主要包括国库集中收付制度 、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分，其基本特征为“效益 、透明、监控”[25]。我们国家正是围绕上述三方面进行了国库制度、政府采购制度、现金管理制度三项改革。其中，国库制度改革最为基础和重要，国库制度的改革带动了现金管理制度改革和政府采购制度的改革。

1.国库制度改革。

改革之前的国库制度是以设立多重帐户为基础、资金缴拨为分散方式的分散收付制度。在账户的设置上，各级税、费征收机关和用款的支出部门在不同商业银行自行设立为数众多的过渡性账户；从收付程序上，财政资金无论在征收环节还是在支出环节都需要流经若干部门和环节。因此，这导致财政管理的高度分散化，集中体现在三个方面:现金余额的分散化、付款的分散化以及财政交易监管与会计控制的分散化[26]。传统的国库管理存在着多重委托代理关系，每一层的委托代理关系中都由于存在信息不对称，不可避免地会产生代理人问题，引发代理人的道德风险，致使财政资金被挪用、截留现象屡禁不止，造成大量财政游离于国库外，实践中不乏为了部门利益层层设卡、截留的现象产生，大大地增加了财政交易成本，不仅影响预算资金的执行进度和到位情况，降低执行效率，而且由于财政资金大量散落在不同环节和不同部门人手中，影响资金的集中管理，既降低资金的使用效率又影响国库资金的宏观职能发挥。

为了规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，从制度上降低腐败现象的发生，需要按照公共财政的要求，改革传统的国库管理方式。国库制度改革就是将上述分散化变为集中化的过程。按照国际上通行做法，将分散收付的国库管理方式转变为集中收付的管理方式，建立单一账户体系(TSA)。2001 年 2 月 28 日，国务院第 95 次总理办公会批准《财政国库管理制度改革试点方案》，明确要求从根本上改变我国传统的预算执行管理方式，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。这项改革主要包括从分散收付到集中收付、从多重账户到单一账户、从静态管理到动态管理的改革。

通过近20年的国库制度改革，国库集中支付制度实现了对县级以上预算单位全覆盖。“截至2018年底，中央、省、市、县、乡五级近70万个预算单位实施了国库集中支付制度改革，占到全部预算单位的99%以上，基本实现了‘横向到边、纵向到底’，构建了现代化的国库管理框架。”[27]

2.政府采购制度改革。

在公共财政框架下，政府的一项重要职能就是提供公共物品和服务。在计划经济体制下，政府所需物资都是通过公共生产、公共提供的方式获得的。而在市场经济体制下，政府向市场采购公共物品和服务逐渐成为政府提供公共物品和服务的重要手段和方式。

传统的政府采购是由各支出单位自己进行，因此，具有分散化购买和管理的特点，难于监督，容易滋生腐败现象。另外，由于支出单位单独采购，因此不容易形成规模经济，不仅影响采购效率，也不便通过政府采购实现某些特定的政策功能，并且，由于地方出于利益保护，这种采购方式会影响公平、统一、开放的市场形成。随着社会主义市场经济体制的确立，政府采购通过一系列的探索、试点，于2000年6月，设立专门负责政府采购工作的组织机构——财政部国库司政府采购管理处，政府采购制度改革由此进入了全面试点阶段。2003年1月1日政府采购法正式实施，标志着我国政府采购制度改革试点工作至此结束，政府采购进入了全面实施阶段，中国政府采购开始步入法制化时期。2018年，中央全面深化改革委员会审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，政府采购转入高质量发展轨道。通过政府采购改革,目前基本建立起了一个能取代原来分散的部门采购体系的集中政府采购体系。“全国政府采购规模由2002年的1 009亿元增加到2018年的35 861亿元，年均增长率25%。政府采购实施范围从货物类向工程类、服务类扩展，从传统的通用类货物向专业新型货物服务扩展，从满足机关单位办公需要向为社会公众提供服务扩展，服务类采购迅猛发展”。[27]

3.现金管理。

传统的国库现金管理是由人民银行充当出纳角色，经理国库业务，计划经济时期不仅国库资金 “存不计息，支不付费”，而且在收支的过程中存在着多层次、多环节重重代收和转拨链条，不仅延滞了财政资金的入库时间,资金拨付也无法通过预算严格控制,往往是在预算单位发生支付前就流出国库,大量滞留在预算单位,降低了财政资金的使用效益。而国库集中收付制度改革使原来大量散落在各级预算单位的预算资金集中到国库单一账户中，使得现金余额一直保持在很高的水平，另一方面每年却要按市场利率举借国债，大幅提高了财政筹资成本。如何合理地提高财政资金的使用效率和效益，是国库现金管理大改革的目标和要求。2006年正式启动中央国库现金管理操作，主要采取商业银行定期存款方式，商业银行以国债或地方政府债券为质押获得存款并向财政部支付利息，定期存款期限在1年以内。[27]

国库集中收付制度改革是公共财政管理的基础性、机制性变革。通过从分散到集中的改革，减少了收入和拨付的环节，不仅从制度上防范预算执行不同环节的相关参与者机会主义行为的发生，而且大大降低了财政交易费用，为科学合理地提高财政资金的使用效率和效益提供了技术可能，也便于发挥财政资金的宏观调控能力。由于资金在执行过程中透明化，因此便于动态监督和管理。

(三)预算绩效管理改革

无论是预算编制还是预算执行阶段的改革都是加强对公共支出的控制。控制财政资金只是管理的手段而不是管理的目的。“公共部门的责任应集中在如何用好财政资金而不是如何控制财政资金。”[28]而资金使用的效果则是通过绩效来体现。中国在进行预算编制和执行各项改革的同时，也进行了预算绩效管理的改革和实践探索。

预算绩效管理是预算管理与绩效管理的有机结合。绩效评价是预算绩效管理的核心，是实施预算绩效管理的重要手段。[29]我们国家在十六届三中全会、十七届二中全会和十九大的报告中，分别有 “绩效评价”“绩效管理”和 “全面绩效管理”三种提法，这也反映了我们实施预算绩效管理的三个阶段，这三个阶段是以绩效评价为基础的预算绩效管理逐渐扩展和深化的过程。

2000 年绩效评价开始在一些地区进行试点，2003 年十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。自此，中国开始了围绕构建以评价主体、评价对象和内容、评价手段、评价目的等为主要内容的预算绩效评价体系的预算改革和实践探索。

评价主体，即谁来评价？决定的是评价的公信力[30]。我们开始实行绩效评价时的评价主体与之前绩效审计和财务评价主体一样，即是支出部门内部评价、上级主管部门评价和财政部门评价等多维评价主体，近几年一些地方也进行了以人大部门作为绩效评价主体的实践探索。但在“多数情形下，我国财政部门 (包含主管部门)实际上成为财政支出绩效评价的组织者，拥有实际组织权”[30]。

评价对象和内容，即评价什么？直接影响着绩效评价的完整性。从财政角度来看，绩效评价主要包括对部门绩效、政策绩效和项目绩效的管理。[29]这十几年的预算绩效改革，我们国家从对一般公共预算中的重点支出项目绩效评价逐渐扩展到对部门绩效评价和政策绩效评价。

评价手段，即用什么指标来进行评价？直接影响绩效评价的科学性和客观性。2013年财政部发布了既有测量产出，也有反映社会效益的共性绩效评价指标体系框架，各地各部门根据财政支出情况设计共性和个性相结合的绩效评价指标体系，并且指标体系是动态的、可扩充的。[29]

评价目的，即为什么评价？反映的是绩效评价的价值理性，体现的是政府的受托责任。随着改革的推进，“我国绩效评价从最初强化财政管理的执行力到追求公共财政公信力，财政支出绩效评价理念将关注点上移[30]”，即从对花钱的效果进行事后评价，逐渐扩展到如何根据绩效来分钱的事前评价，这意味着我们的绩效改革从事后的绩效评价阶段进入到绩效管理阶段。

(四)预算监督改革

公共财政的“公共性”要求必须对预算公共资金进行有效监督。从发达国家实践来看，对于公共资金的监督形成了由议会监督、审计监督、财政监督、社会公众监督等组成的立体化、全方位的监督体系。[31]我们国家自改革开放以来在行政系统内已经形成了财政监督、审计监督的预算监督体系。1999年以后，在继续完善行政监督的基础上，加强了人大部门对公共预算的监督，主要体现在制度建设、组织建设、预算公开、预算审查等方面。

从制度建设上看，继1999年全国人民代表大会常务委员会通过“关于加强中央预算审查监督的决定”颁布后，各级人大部门相继制定了关于预算监督的法规和条例，为人大部门对预算监督提供了法律依据。如：在2007年的《国家信息公开条例》中，明确将“财政预算、决算报告和财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为重点公开的政府信息；在2015年实施的 《预算法》中，对人大部门对预算监督的权力、内容、流程等都做了详细的规定。

从组织建设来看，绝大多数不同层级的人大部门都设立了专门负责预算监督的机构，至少设立了专门的预算监督岗位来负责预算监督工作。

从预算公开的范围和程度上来看，随着2007年《国家信息公开条例》的颁布，国家对预算公开逐渐形成了制度性规定和要求，2015年实施的新《预算法》首次将“预算公开”从公开主体、范围、时限、内容等诸方面做了全面而详细的规定，对预算实行了刚性约束，不同层级的财政部门网站也提供了公开平台，要求支出部门在规定时限内“晒账本”，便于公众监督。

另外，行政部门的一系列预算改革也为预算监督奠定了基础。预算编制过程中的部门预算改革为预算监督创造了条件。“一个部门一本账”和精细化的预算管理，使财政部门能够给人大部门提供全面、详细的政府预算；在“两上两下”的预算过程中，加强了人大部门监督的力度。在预算执行过程中，国库制度改革和财政信息化的建设为预算监督提供了技术支持，使人大部门可以对预算全过程进行实时动态监督。

四、预算改革评价及未来改革展望

根据现代预算制度的两个基本特征，“从逻辑上讲 ,存在三种向预算国家转型的可能途径。 一是先有集中统一 ,后有预算监督 ;二是集中统一和预算监督交替推进 ;三是先有预算监督 ,后有集中统一。从历史上来看，从“税收国家”转变为“预算国家”共有三条路径，法国、英国、美国正好分别走上了这三条路。这实际上也可以看成是建立现代预算制度以及预算国家的三条道路。”[32]显然，我们改革的路径是沿着先实现财政上的“集中统一”进行“行政控制”、再到加强“预算监督”实现“政治控制”的一条改革路径。

20年的中国预算改革覆盖了预算编制、预算执行以及预算评估和决算等预算全过程，我国的预算系统得到了重塑。从预算编制环节来看，通过部门预算、收支两条线等改革，预算编制过程中权力结构得到了调整，编制程序变得科学，预算规则在逐步完善。通过改革，基本上形成了以财政部门为核心的预算机构，改变了之前功能预算导致的 “预算权利碎片化”现象，为财政上“集中统一”提供了组织保证。改革后的预算程序和预算规则也基本能够满足公共预算的全面、精细、准确等预算编制要求，不仅为预算执行打下了良好的基础，也为预算监督创造了条件。

从预算执行环节来看，通过建立单一账户体系(TSA)，改变收付方式，将分散的收付制度改为集中收付制度，在权力结构上明确了预算执行过程中中央人民银行、财政部门以及支出部门等参与者之间的权责划分和功能定位，不仅解决了改革之前预算执行主体分散化的问题，而且从预算执行程序上，通过集中收付方式使财政资金在预算执行过程能够得到有效的监督和控制，以确保“合规性”这一预算执行的基本目标，同时在集中收付的国库制度基础上进行现金管理和政府采购，降低了财政交易成本，提高了财政资金使用效率。自实行现金管理以来，“累计开展国库现金管理5.9万亿元，可获得利息收入894亿元；省级财政全面实施地方国库现金管理，累计操作金额9万亿元，可获得利息收入614亿元”[27],同时现金管理“有效促进了财政政策与货币政策的协调配合，从更高层次上促进了宏观调控政策效果的发挥。”[33]

从英美等发达国家的预算实践来看，预算管理过程演变基本上经历以下三种转变：第一，从关注预算投入(花了多少钱？)到如何规范花钱(钱都花到哪儿了？)；第二，从关注支出规范到关注支出(投入有多少产出？)；第三，从关注支出效率到关注支出效果(投入产生了哪些符合社会期望的效果？)。经过20年的预算改革，目前我国基本完成了前两种转变，当前正处于第二种向第三种转变的过程中，即在不断规范财政支出的基础上，预算管理开始重视财政支出绩效，初步建立了预算绩效评价体系，并开始由绩效评价向预算绩效管理转变。

从1999年至今20年间，通过对预算全过程的一系列改革，基本上建立了 “行政控制”取向的行政预算系统。在加强“行政控制”的基础上，我们也在预算监督方面进行了不少改革，尤其在制度、组织以及预算公开方面都取得了一定成效。有学者认为：通过改革，“一方面，将政府收支开始集中统一起来进行规范性的管理，另一方面，随着财政集中统一的推进，政府提交人大审查、批准的政府预算开始越来越全面、完整和详细， 这为人大加强预算监督创造了条件。总之，这一改革标志着中国开始迈向预算国家。”[8]

但这仅仅是迈向“预算国家”的开始，距离建立现代预算制度的改革目标还有不少距离，未来还需要重点加强以下方面的改革：

一是要继续完善和深化现有的预算编制和预算执行阶段的改革，进一步加强财政上的“行政控制”。重点需要加强的改革有以下几方面：第一，在预算编制阶段，尽管国务院要求自2015年起中央和地方要开始实行中期财政规划编制，但据笔者调研了解到，只有中央和省一二级政府的支出部门在近两年编制了中期财政规划，有许多地市及区县政府没有编制或没有能力编制中期财政规划。因此，下一步预算改革重点应该关注如何通过编制中期财政规划来确定具有约束力的预算总额，尤其是在地市及区县的政府预算中怎样解决这个问题。第二，怎样将绩效评价实质性地引入到预算资金的分配阶段以对公共资金有效地配置。第三，在预算执行阶段，虽然目前建立“纵向到底，横向到边”的国库集中支付体系，但在财政部为专项资金和代管资金设立的“财政专户”里，资金越来越多，有形成事实上 “第二国库”的趋势[34]，不仅影响对预算执行资金进行有效控制而且影响对财政资金的现金管理。如何进一步规范“财政专户”管理将成为今后改革要解决的新问题。

二是在预算绩效管理方面，虽然我们实行绩效预算管理已经近20年，但是真正意义上我们实行的是绩效评价，即只是对公共支出项目的效果进行绩效评价。下一步的预算改革重点是如何将绩效评价扩展到全部支出的预算管理过程中，以实现“全方位、全过程、全覆盖”的全面绩效预算管理。另外，从绩效管理主体来看，如何加强人大部门对财政绩效管理的监督也是下一步改革的重点。

三是在人大部门对预算的监督方面需要从形式向实质的转变，提高预算监督的效力和质量。下一步要解决的关键问题有两个：其一，赋予人大代表真正具有修正预算的权利；其二，在预算监督的基础上加强人大部门对行政部门的财政问责。

总之，未来的预算改革除了要在现有改革的基础上继续完善和加强预算的“行政控制”外，还要建立人大部门对预算的“政治控制”。当然，预算的“政治控制”，除了预算自身改革外，也依赖于政治体制的改革。因此，建立现代预算制度是一个长期而渐进的过程。

五、结语

20年的中国预算改革是在构建公共财政框架这个大背景下展开的，是构建公共财政框架的重要组成部分。这些预算改革沿着技术—程序—管理—行政—政治这样一个由易到难的路径展开。改革的目标是为了建立兼具“行政控制”和“政治控制”两种基本特征的现代预算制度，为实现总额控制、配置效率和执行效率的公共预算管理目标提供制度保障。通过20年的预算改革，目前初步形成了一个集中统一的行政预算控制体系，预算系统基本具备了财政上“集中统一”的这一特征。未来改革的重点是在完善现有行政预算系统的基础上，实现全面绩效预算管理，以及加强人大部门对政府预算进行有效监督的 “政治控制”。