最严格水资源管理背景下灌区发展的困境及改进措施探讨

赵光有

（张掖市高台县水务局,甘肃高台 734300）

20世纪后半叶，沙起额济纳，“大漠双璧”东、西居延海相继干涸陨落。额济纳生态系统严重失衡，维系居延海命脉的黑河水资源问题引起党和国家高度重视。1999年，黄河水利委员会黑河流域管理局成立，代表国家行使黑河流域管理和水量统一调度职责。从此，黑河成为我国第一条实施水量统一调度的内陆河。黑河中上游14个灌区开始最严格水资源管理，边实施、边探索、边发展。本文从灌区发展实际出发，分析当前取得的成效及存在的问题，并提出意见建议。

1 黑河流域水资源调度运行情况

1.1 黑河流域水资源调度

2000年，水利部颁布实施《黑河干流水量调度管理暂行办法》，对统一调度原则、权限、监督管理等做了初步规定。2001年2月，国务院第94次总理办公会议专门研究了黑河治理问题，同年8月国务院批复了《黑河流域近期治理规划》。2002年7月17日，黑河水头到达东居延海。2003年9月24日，黑河水头到达西居延海，当年成功实现国务院制定的黑河分水目标，即当莺落峡断面多年均值来水15.8亿m3时，正义峡断面下泄水量指标由2000年的8亿m3增长到了2001年的8.3亿m3、2002年的9亿m3、2003年的9.5亿m3。2004年起，从应急调度转入常规调度，调度时间由半年调度转为全年调度，黑河流域管理局提出了“两个确保”的年度调度目标，即“确保实现国务院分水指标，确保东居延海进水”。

截至2016年11月10日，东居延海已经连续13年不干涸，水域面积常年保持在40km2左右。2009年10月25日，东居延海水域面积达到42km2，为20世纪50年代后期有水文记录以来的最大值。自2002年以来共向东居延海补水43次，总补水量9.21亿m3。这一成绩的取得是甘肃省境内黑河流域中上游，四个县区100多万人，14个灌区通过最严格水资源管理，提高水利用率，大兴节水灌溉工程，减少用水指标，甚至是牺牲局部利益来取得的，黑河流域调水任务的完成来之不易[1]。

1.2 黑河流域中上游灌区水资源管理运行概况

黑河流域中上游灌区从2000年黑河调水开始，就不断加强水资源管理。从禁止开荒加强水资源管理，禁止擅自打井开采地下水，禁止变相移民等措施来强化水资源统一管理和配置。解决水资源危机，维护生态平衡，建设节水型社会，推进全市经济社会可持续发展。

2000年黑河流域调水开始，中上游灌区率先进入了最严格的水资源管理模式。不加强用水管理，对国家无法完成调水任务，对百姓无法确保农业丰产丰收，无法实现全市经济社会可持续发展。与其说是主动作为，不如说是被迫行动。

从2004年至2014年农业水价改革序幕拉开之前，张掖市高台县开始探索水权制度改革，收费由传统的按亩收费转变为按方收费，斗口计量水方[2]。选择试点区，从地表水到地下水实行了统一管理，分别计价征收水费，改革试点取得了一定的成效，积累了一定的管理方法和经验。水的利用率提高了，用水总量下降了，用水供需矛盾缓解了。

2 农业水价改革以来灌区水资源管理情况（以高台县为例）

高台县位于河西走廊中部，地处黑河中游下段，总面积4 460km2，是传统的农业县。全县辖9个镇136个行政村，总人口15.75万人，实际有效灌溉面积4.373万hm2；入境水总量15.73亿m3/年，辖区中小型水库19座，总库容4 988.12万m3，建成干渠43条545.97km，地下水农用机井4 562眼。2014年10月，高台县被列为全国农业水价综合改革试点县，2016年被列为省级农业水价综合改革示范点。改革工作开展三年多来，基本建立了以节水为核心的水价机制和以水票制为主的用水管理模式，各项改革取得显著成效。

2.1 实行用水总量控制和定额管理科学核定农业用水总量，细分到各种水源

明晰农业水权，实行用水总量“封顶”政策。全面实行终端计量供水，完善供水终端计量设施，地表水灌区计量到斗渠口及以下，井灌区计量到户。根据本次农业水价综合改革“总量控制，定额管理”的要求，2018年张掖市下达高台县用水总量控制指标3.596亿m3，全县实际用水量3.5942亿m3（其中：农业用水量3.4795亿m3，占总用水量的96.8%；工业用水量0.023 2亿m3，占总用水量的0.65%，城乡生活用水量0.079 5亿m3，占总水量的2.2%。按水资源分类，引用地表水2.639 6亿m3，占总用水量的73.4%，开采地下水0.954 6亿m3，占总用水量的26.6%）。按照指标，将水量逐级分配到8个灌区，灌区则根据灌溉面积和灌溉定额将水量分配至各用水者协会或渠系。推行“水票制”供水后与过去按亩收费相比，各灌区节水量均大幅度提高，群众节水意识明显转变。

2.2 合理制定农业水价

对现行农业水价进行科学合理的调整，大中型灌区骨干农业水价价格达到补偿运行维护费用，力争达到成本水价。高台县农业水价从2015年起，按一次核定，分步实施的原则。骨干工程地表水达到运行水价0.152元/m3，2017年调整到供水成本价0.218元/m3，末级渠系水价调整为0.019元/m3，地下水水价为0.1元/m3。

2.3 全面实施末级渠系水价

水务部门按照末级渠系引水量和灌溉面积为基数，依照末级渠系水价达到运行成本的原则，县政府审批执行，末级渠系水费由农民用水者协会收取、管理和使用。末端水价的实施替代了以往的“两工”的作用，同时它又有合理的收费标准，防止了以资代劳过重，加重农民负担。末级渠系水价的实行弥补了灌区田间水利工程管理维修养护资金的缺失，杜绝了乱加价、乱收费和乱摊派等违法行为，切实减轻农民负担[3]。

2.4 实行超定额累进加价

在明确用水总量封顶的前提下，以《甘肃省行业用水定额》为依据，合理制定农业用水定额，对超定额用水实行累进加价。超定额用水累进加价、分类水价等制度还没有完全落实，超定额用水累进加价、分类水价需要区别耕地性质、作物种类、灌溉方式等。但由于灌溉面积农作物品种难以确定，水权还没有落实，缺乏必需的定额基数，目前无法正常执行实施，正在进一步探索和试运行阶段。

3 灌区发展存在的问题

3.1 水利基础设施较薄弱

多年来各灌区通过不断争取项目建设，大力改进灌区基础设施现状。水的利用率有了一定的提高，但各灌区灌溉水利用系数在0.50-0.57之间，比起发达国家地区还有较大差距。节水工程建设还需不断推进。

3.2 灌区信息化建设滞后

为了有效地利用水资源，对水资源加强管理显得尤为重要，传统的管理模式已经不能适应现代社会发展的需求，加大水资源的信息化建设，是社会发展的必然。通过水资源信息化管理系统，可以对水资源实时监测并进行科学调控，有利于水资源费的征收，杜绝和阻止各种违法行为的发生，提高广大的人民群众对水资源重要性的认识，逐渐形成自觉缴纳水费，节约用水的习惯。加大信息化建设可进一步降低灌区管理成本，但是在信息化管理建设中由于水利基础设施差，信息化建设资金投入困难等多方面因素制约着建设的步伐。由于管养资金的缺失，甚至已建的信息化工程，都无法维持正常运转。

3.3 灌区管理成本骤增造成资金困难

由于管理的精细化，由传统的按亩收费到现在的按方收费，由传统的配水到村到现在的配水到斗，由传统的只管地表水到现在全面用水管理，工作量增加，致使管理成本骤增。基层管理单位人员队伍现状是，工作量大、岗位编制多、工作人员少，主要原因是无经费保障。各灌区管理经费都来自水费征收，属自收自支，所收水费基本保证人员工资的发放，部分灌区还无法保证，寅吃卯粮。管理经费收支无法平衡，更无法保证水利工程维修养护资金，好多水利工程带病运行，刚能维持日常运行。高台县农业水价综合改革按水价调整分步实施的原则是，2017年地表水水价应该调整至0.218元/m3，但至今也无法达到成本水价仍执行2015年水价。目前，水利工程运行维护困难的问题较为突出，水利工程的运行维护比新建更为重要，完善农田水利设施管护体制已刻不容缓。以水养水，在黑河流域中上游十四个灌区显得尤为困难，用水总量封顶控制，用水量只减不增。用水结构短时间内难以调整，工业反哺农业难以实现，水价已调至供水成本价，上调空间有限。有的灌区无法达到成本水价，追其原因是农业用水大水漫灌，灌水定额偏高，对供水成本价格难以接受[4]（注：高效节水项目施实率高的灌区灌水定额相对低，但有部分灌区，由于土地盐碱化程度较高，不适宜高效节水项目的实施）。

4 国家宏观政策对灌区水利发展困境破解及灌区水利发展建议措施

4.1 加大节水项目建设力度及水利工程建设不断加强完善

一是按照水利工程建设规划稳步推进，不断提高灌溉水利用系数；二是强抓项目建设机遇，大规模的开展以节水滴灌、渠道衬砌、田间配套、病险水库除险加固等工程为主的节水工程建设；三是加大信息化工程的建设，用以确保精细化管理工作的需求，进一步降低管理成本；四是坚持发展高效日光温室、大棚等设施农业，扩大高效低耗水经济作物种植面积。

4.2 加快财政奖补机制

农业水价综合改革以来，水价机制、水权分配、产权改革、协会发展，取得了阶段成果。工程配套也在稳步推进，但财政奖补机制还没有到位，主要原因地方财政有心无力。农业水价改革的核心是把水方节约下来，但又不能简单依靠增加农户灌溉成本来实现，建议从国家层面考虑加大中央财政补助力度，来弥补灌区管理运行费用的缺口，使灌区管理高效良性运行。

4.3 确保水利基层队伍的稳定性，加强人才队伍建设

建设和完善水资源信息化管理，就需要有既懂水资源管理，又懂得信息技术的复合型人才。在基层管理单位，专业技术人员较少，大部分的工作人员对信息化管理技术了解不足，灌区工作人员大多只能接受县域技术的培训和学习，思想、眼界、技术都受到了一定的局限性。由于工资待遇的问题，引进的人才不愿在基层工作，在基层工作的得不到先进的培训教育，给灌区管理造成了一定的困难。只有管理经费得到落实保障，才能确保人才队伍的稳定，保证灌区良性运行积极创建灌区现代化管理模式。

4.4 减免或降低农业用水定额内水费

农民种粮收入低，是农业水价改革难的关键因素，要积极推进水价改革，通过经济杠杆促进水资源节约使用和高效使用，必须充分考虑到农民亩均纯收入。我县亩用水定额814m3，但实际斗口亩用水量在1 100m3，按0.152元/m3的水价计算，水费每亩180元左右。当亩均收入1 500元，水费一项约占亩收入的12%，占亩成本1 100元的16.36%左右。近年农产品市场低迷，农业收入较低，随着国家宏观调控，河西走廊地区玉米制种面积大幅缩减，由原来的制种玉米调整为商品玉米，亩收入随之降低，亩均纯收入1 000元左右，水费占比为纯收入的18%，对农民来说不愿接受。2019年的成本水价约为0.248元/m3，但水价无法达到成本水价，至今仍执行0.152元/m3的水价，主要原因是农民对水价承受能力有限。探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法，既一定程度的减轻了农民负担，又能发挥经济杠杆作用促节约用水。

4.5 实现水费大区域统筹使用，加快税费改革从根本上解决钱的问题

以水养水，区域不同，境遇不同，水费的使用现阶段是以县为单位统筹使用。以黑河流域中上游来说，实现以水养水，基本来说不符合当地水情。大部分的水都跨区域调走了，用水总量封顶，甚至在不断下降，而农业灌溉用水量达到了用水总量的95%，水费主要来自农业灌溉用水，基本上大多是向农民要钱。随着社会经济的增长，管理费也在同步增长，供水成本在上升，灌区管理运行资金缺额越来越大，自收自支单位只能是通过调整水价来实现。按调价周期，大约五年调整一次水价，通过多年的运行，水价的调整，始终没能达到降低农民水费支出、保障灌溉工程良性运行的目的。分析原因，一是水费不能应收尽收，如许多公益用水政府不买单；二是收费主体为农业用水；三是一定区域内，以水养水本身就无法实现。建议政府加大水费的统筹使用或税费改革，实现区域性或更大范围内以水养水。

5 结语

黑河流域中上游各灌区自农业水价综合改革以来，水资源管理成效显著，用水总量得到了控制。地表水合理使用，地下水超采得到了遏制，水的矛盾越来越小，但钱的问题越来越大。因为用水结构的不合理，导致水费主要来自农业灌溉，而农业灌溉的主体还是农民，所收取的水费无法保证管理人员的工资开支，更谈不上有资金来保证水利工程的维修养护和管理的高效运行。在农业地区，农民是以水养水的最大付出者，以水养水短时间内无法实现。建议政府加快税费改革，减免农业用水定额内水费，降低农民水费支出，灌区管理人员经费纳入财政预算，确保维修养护资金到位。灌区建设管理步入良性循环，为灌区农业丰收丰产做好保障，助力脱贫攻坚，促进乡村振兴。