桐庐高标准推进国家级乡村振兴多规融合试点工作的探索及经验

陈 颖

（浙江省杭州市桐庐县农村合作经济经营管理总站,311500）

1 乡村振兴战略规划编制试点的现状背景

1.1 践行国家乡村振兴战略的需要

在党的十九大精神和《乡村振兴战略规划（2018-2022）》指引下，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，以“乡村振兴、桐庐先行”高站位，经农业农村部批准，桐庐成为国家级乡村振兴战略规划编制试点单位，必须高质量完成乡村振兴战略规划编制工作。

1.2 争当乡村振兴排头兵的需要

按照习总书记“进一步推广浙江好的经验做法”的指示精神和中央关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验，扎实推进农村人居环境整治工作的要求，以及浙江省委省政府在推动“三农”高质量发展相关文件中“推广桐庐县村域规划‘多规合一’试点做法”的表述，桐庐敢为最先、勇于担当，努力创造桐庐经验。

1.3 破除短板适应新时代新形势的需要

现阶段，桐庐乡村规划存在几方面短板亟待解决：一是规划相互冲突难落地。美丽乡村建设过程中未能做到一规多用，村庄规划数量多、周期短，造成村庄土地等资源利用冲突，项目难落地。二是规划的群众基础不广泛。以往规划较多依赖政府和规划设计单位，村民的参与度不高，规划的民意收集与民愿体现有所欠缺。在规划实施时，得不到广大群众的充分理解和支持。三是规划注重形象忽视内在。以往规划在产业发展、乡风文明、乡村治理等方面较为欠缺，与乡村振兴“20字方针”全要素打造的差距较大。

2 经验探索

遵循实践与认识的辩证规律，以“全面谋划、阶段实施、重点攻克”的方式“破难突围、担当新使命”，高质量推进乡村振兴多规融合试点工作，为桐庐转型跨越绿色崛起提供新动能，为全国乡村振兴规划工作提供新经验。

2.1 目标上，做到多规融合、一规多用

一是合并指标，构建统一管控体系坚持生态优先理念，处理好生态保护与开发利用的关系，强化空间用途管制，梳理500余项指标，合并形成涉及11个部门的33项指标，构建统一空间管控体系，解决县域空间性规划衔接不足、内容交叉不一致、技术标准不统一等问题。划定三区三线（三区即生态空间、农业空间和城镇空间；三线即城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线），为乡村振兴规划编制立好底线，提升规划管控和引领作用。二是洞悉要点，围绕乡村资源做文章。抓住多规融合“融资源”的核心点，将乡村振兴规划重点放在乡村资源摸底、挖潜、利用上。规划中，坚持发掘和推广有生命力的桐庐案例。如横村镇白云村通过闲置资源盘活，以设施配套、环境生态、服务协调等形式，与项目业主签订“资源入股”协议，村级占股10%，每年保底分红10万元。截至目前，该村已有5个项目实现“资源入股”，据初步计算，租期40年期间，仅项目分红收益可达1 000万元左右。目前，桐庐类似入股模式壮大村集体和村民增收的行政村已达35个，合村乡后溪村“众筹入股”、钟山乡仕厦村“资产入股”等模式均取得了良好效果。又如，桐君街道麻蓬村探索成熟地块“土地入市”规则，实现与国有土地同权同价入市。该村收储盘活村委西侧区块48亩存量建设用地后，作为集体经营性建设用地入市的试点项目进行先试先行，预计可增加收益9 600万元。目前，全县共有17宗195亩集体土地为入市做了前期准备。三是程序到位，确立合理规划地位。坚持村民是规划真正的设计者、实施者和受益者，设计单位是规划的协作者和代拟者，使规划编制成为一个自下而上、几上几下、共同协作的过程。编制规划的简易版供村民理解使用，规划编制完成后，提交村民代表大会审议通过，让规划成为村民自觉遵守的行为规范和准则，使规划成为乡镇干部看得懂、村干部用得上、村民得实惠的刚性规划，并在规划期限内引领或替代其他规划的编制，实现一规多用。

2.2 体系上，做到破旧立新、思路升级

一是审慎重构规划框架，打破传统的县乡村三级规划体系，形成以诗画山水带、古风民俗带、产业风情带、生态养生带、运动休闲带等五条特色产业带为基础的县、村两级“扁平化”乡村振兴规划体系，最大程度消除以往规划编制中的简单复制现象，更好促进规划集成。二是反复试验总结提升，按照“试点先行、示范推广、全面覆盖”的工作路径，三实践三认识，反复改进。县级层面编制乡村振兴战略规划，村级层面编制“两带一点”试点规划。总规管资源、管空间、管红线，带上专项规划解决农村基本服务问题，点上规划设计则体现单村单体的风貌风格，根据各村特色，设计出因村制宜的风格。试点之后编印《乡村振兴规划指南》，指导完成“五带五十八村”规划编制工作，根据扩面情况调整实施方案，最后覆盖全县所有行政村，形成桐庐经验。三是找准切入点精准发力，鼓励多探索、多创新，比思路、比谋划。根据个性特色、迭代升级、城乡融合、保障有力等因素，筛选确定出“两带一点”共12个村作为试点对象。在“两带一点”试点规划定位上，江南古风民俗带（5个村）探索古村落复兴新路子；分水生态养生带（6个村）探索城乡统筹新路子；富春江芦茨村探索生态村落发展新路子。以上三种典型村落代表了桐庐三种主要村庄类型，也涵盖了全国大部分村落类型。

2.3 实践上，做到方法科学、推进有力

一是构建四方联合设计团队，设计组建“政府+村委（村民代表）+企业（社会与市场）+设计单位”的四方联合设计团队，改变乡村“被规划”角色。创新“生态+生活+生产+生意”四生融合工作理念和方法，发挥联合设计团队作为沟通桥梁角色的作用和意义，充分整合各方资源。从实际来看，每一个规划的成稿，四方沟通不低于20次，修改讨论不少于10稿，持续维持高频次、高强度团队合作。二是深化基层协商参与程度听民意。按照尊重传统、统筹结合、便于议事的原则，挖掘村口大树下、村内院落里等百姓聚集场所，建立斗笠议事会、庭院议事会、春江议事会等特色平台，实现基层民主协商14个乡镇（街道）全覆盖，架起政府和群众沟通的连心桥。规划编制过程中，对试点乡镇试点村“议事会”进行改良，一方面将原有议事组织如顾问团、商会议事团等资源进行整合，广泛吸纳新乡贤，充实基层民主协商议事人才库，另一方面推行固定“随机抽选+应事邀请”相结合的议事选人办法，实现资源最优化利用，并保证规划每一次修稿均有“议事会”成员参与。三是实施长期陪伴计划保落地。乡村振兴规划的落地性是首要大事，所以设计单位应是长期服务者，根据需要随时提供服务，而非“一锤子买卖”。因此，桐庐制定长期陪伴实施计划，要求规划单位做好跟踪服务，全程参与规划实施。跟踪服务期限建议至少延续至乡村振兴多规融合试点工作近期阶段结束，即2022年，保障规划更好、更快落地。

2.4 机制上，做到缺项补齐、弱项加强

一是工作专班强合力，形成“总-分-总”完整格局，成立桐庐县“乡村振兴”战略规划领导小组总领全局；设置专班，综合保障组、产业兴旺组、生态宜居组、乡村文明组、治理有效组、生活富裕组等六个组分工合作、协调推进；建立例会机制和逐级汇报负责制，由县农业农村局牵头主抓强联合。二是要素投入强保障，紧盯“钱、地、人”三大要素，用好10亿元规模的美丽乡村发展基金，坚持“公益+生意”两轮并进，持续改善农村基础设施，加快产业导入，增强村集体增收能力。开展全域土地综合整治，实施农村建设用地“控、减、融、活”策略，对发展空间进行设置、调整、腾挪。结合国家支持农民工等群体返乡创业试点，实施乡村振兴领军人才培养计划，吸引人才的回归。引入日本“越后妻有大地艺术节”资源，筹办“中国富春江大地艺术节”，探索用艺术振兴乡村之路。三是绩效比武强评价，不定期召开工作推进会全面比绩效，设置方案谋划、土地开发、生态修复、农民建房、项目落地、集体经济增收等十大比武内容，科学量化分值。由工作专班主要成员单位组成规划评价组，评选“十佳规划”，并将结果运用到评价指标、资金奖励和年度综合考评三大项。

3 项目成效

3.1 规划编制出成果、有实绩

编制完成总规和“两带一点”试点规划，农业农村部、省、市等有关领导和专家应邀参加6月28日在杭举行的规划论证会。根据“两带一点”试点规划内容，围绕乡村振兴“20字”方针5大方面，年内完成了19个项目落地，投资6 560万元，环溪村古法酿酒项目、荻浦村花海转型升级项目、大路村“呱呱叫欢乐农场”二期项目、里湖村新时代文明实践站项目、芦茨村民主法治建设项目等成效初显。

3.2 资源整治有进展、有成效

在全省率先实现全域土地综合整治乡镇（街道）全覆盖，同步实现县域发展所需占补平衡、农业产业发展布局优化、重点产业项目落地生根、村庄基础设施完善健全和镇村集体经济增收化债。全县完成建设用地复垦985亩、盘活“三块地”391亩、新增耕地4 362亩、建立永农整备区5 700亩、保障新兴产业项目用地29个、带动村集体增收4.2亿元。分水镇、富春江镇、江南镇、莪山乡、百江镇等地的重点项目均在整治中得到体现。

3.3 经验总结有亮点、有提升

《桐庐县乡村振兴发展战略规划》（总规）申报省市优秀规划，《桐庐县乡村振兴规划编制指南》在实践中不断完善。同时，形成单村深度修编型、条带集合编制型、现有规划完善修编型等三种乡村振兴规划类型，因地制宜。在实践过程中，还摸索出“一图一表一说明”的规划体现形式：一图是指含项目建设内容的规划布局图，一表是指含项目名称、实施期限、投资量的表格，一说明是指对规划文本的说明，并要求“一图一表一说明”在村内进行展示。

4 推广价值

在乡村振兴战略的“四梁八柱”顶层设计中，最基础性的支撑是“三个一”，而第一个“一”就是：制定国家乡村振兴战略规划，以规划指导各地各部门有序分类推进乡村振兴。因此，乡村振兴规划编制工作，是一项全国性的工作。桐庐的做法理念清晰、路径明确、方法可行、实践到位，值得推广。自2018年全面启动乡村振兴多规融合试点工作以来，有关探索多次得到上级有关部门的充分认可。2018年12月，全国乡村规划专题培训班在桐庐召开。2019年5月，受邀参加农业农村部统筹推进乡村规划工作现场会并作交流发言。2019年10月，部省共建乡村振兴示范单位省工作现场会在浙江义乌市召开，全省31个试点县市（区）参加，桐庐县作为10家单位之一作典型交流发言，并受到农业农村部发展规划司高度肯定。