论澳大利亚产业政策对文化政策的决定性影响*

[澳]卡蒂娅·约翰森著 闵锐武 田圣宝译

(迪肯大学伯伍德校区 艺术与教育学院，澳大利亚 墨尔本)

近20年来，产业和文化活动的联姻常被当作政策话语的信条，变得极为重要。这种强调是有充分理由的，因为在20世纪90年代，政府把艺术定位为“文化产业”[1]或“创意产业”[2](P84)的一部分。然而，正如露丝·柏森所指出的那样，早在20世纪80年代，艺术就被看作一种产业，并不新鲜，前几代的文化政策制定者就有这样的看法。[3](P56)

然而，至今还未有人系统地追踪文化政策的演变与产业政策的关系。比如，有关澳大利亚的文化政策，吉普森，拉德伯恩和史蒂文森都确认，被日益广泛使用的文化产业这一概念，是文化政策背后的推动力，但他们没有专门追踪这两个政策领域的整合方式，而研究产业政策的学者对两者之间的关系也兴趣不大。[2][4][5]

本文追溯了澳大利亚产业政策与文化政策两者关系的历史发展，提出了与柏森不同的观点，认为产业政策的出现比众人所认为的要早。

一、文化政策研究中的文化与产业观

支撑文化政策的很多文献常常谈及下列隐含的主题：即假定文化作为一种产业是20世纪80年代或之后产生的观念。赫斯蒙德夫和普拉特认为，在20世纪80年代，“应对政策界文化产业崛起的第一次重大尝试发生在国际层面”。[1]普遍认为，这一时期的文化政策发生了根本转变，这在很大程度上是由于通信技术的变革，它便利了文化的生产和传播。例如，有一种观点认为，20世纪80年代和90年代是文化生产全新时代的开始。赫斯蒙德夫考察之后却发现，这两个年代反而变化比较小，他所说的一个新阶段——“综合的专业化时代”早在20世纪中叶以来就存在，此时专业公司是文化的主要生产者。这个新阶段的政策特征包括对有关广播等的国际文化政策趋向放松管制和市场化。[6]强调这种对文化产业政策的转变，不可避免地提出一个问题：它是否有利于文化部门和文化机构。这是有关文化政策文本中反复出现的主题。[7][8][9][10][11](例如，Smiers,Stanbridge，Caust，Jeffcutt，Wise)。正如下文所述，自从20世纪60年代以来，在文化政策方面，这种分歧对文化与产业之间的关系一直有着持续的影响。

本文不是要检验澳大利亚文化产业和政策变化的推论，而是要强调文化政策的连续性，但注重潜在的产业政策变化。有一种流行的观点认为，从20世纪80年代开始，在政策话语中，文化与产业就有了关联。对此，本文作者认为，最初制定这种政策时，文化就被当作产业，但在20世纪70年代中期，两者之间出现的短暂脱节，给人留下矛盾的印象。在这一点上出现的重大变化，不是艺术开始被描述为产业，而是产业的概念以及它们在国民经济中所扮演的角色发生了根本改变。这种变化对澳大利亚文化政策有着重要意义。

澳大利亚文化和产业政策的诸多发展趋势，如在观念上推动公共政策从政府转向市场,[12]第一、第二产业的下降，知识产业的上升，以及文化产业作为“新星”所具有的凝聚力，都与其他发达国家很相似，特别是英国。[13]同样，文化政策的发展对产业政策产生影响的许多因素并不是澳大利亚所独有，特别是兴起于20世纪80年代的经济理性主义。

但也有一些因素是澳大利亚所独有的政策，需要特别提到：反复出现的青春和脆弱的主题，塑造了文化和产业政策的历史发展——人们认识到，文化与产业二者都需要大众保护或支持，以便克服种种不利条件：澳大利亚偏于一隅，人口稀少，以及商业文化初兴。本文探讨的是在此期间政府角色的转变，看它采取什么公共政策以支持这些明显脆弱的活动。

二、澳大利亚产业政策回顾：从联邦建立到1973年

从联邦建立(1900年)到1973年，澳大利亚产业政策的主要形式是贸易保护政策。这种保护政策显然是基于如下共识：澳大利亚的环境非常严酷，偏于一隅，所以要努力建立强大的经济。贸易保护在哲理上受制于许多其他的重要公共政策。例如，移民控制，因为政府寻求保护澳大利亚人的生活水平，使其免受附近的亚洲国家廉价劳动力的竞争。[14]政府利用关税保护作为重要政策工具之一，保障和促进澳大利亚的产业，而关税几乎涉及面临海外竞争的各行各业。

关税保护对澳大利亚经济发展具有中心地位的后果是：到了20世纪70年代初，这样的保护被普遍当成许多澳大利亚产业的权利。[15]1972年，澳大利亚的关税保护水平位列经合组织国家第二，仅次于邻国新西兰。[14]

在20世纪的大多数年头，产业政策制定者和分析家没有根据收集到的有关产业活动的数据来测算文化活动，也没有广泛衡量第三产业部门的文化活动。贸易保护的主要目的是加强制造业，它在经济上与澳大利亚的采矿业和农业相比，所占比重较小。

然而到了20世纪60年代后期，第三产业的经济作用越来越明显。1966年，第三产业吸收了62%的劳动力。这个数字当然包括文化产业吸纳的劳动力，因为它们分属两个比较广泛的类别：“信息”和“娱乐、酒店与个人广告”。[16](P77)1969年，戴维森写道：

澳大利亚的保护政策有时会受到抨击，因为其目的是通过维持或增加工厂劳动力的比例来对抗先进经济的发展潮流……重要的一点是，我们要认识到，澳大利亚和其他国家一样，第三产业扩张的范围相当广大。[16](P77)

也许不是巧合，这一时期(20世纪60年代后半期)人们对第三产业发生了兴趣，艺术政策倡导者开始游说推行积极的艺术政策，这次他们比以前做得更系统、更成功。他们坚持认为，文化活动要免受海外竞争，免受澳大利亚商业遭遇到的特有的障碍，就像其他行业一样。

三、截止到1973年的文化政策

建议贸易保护的产业政策和鼓励民族艺术的文化政策之间存在关联，但这并不是说，艺术倡导者要求对艺术产品征收关税，而是说，应该有一种保护本地艺术活动的公共责任感，有责任从第一产业和第二产业推广到文化领域。

直到20世纪60年代中期，澳大利亚一直对艺术资助进行零碎的安排，包括给予文学作者的资助制度以及政府和公司资助的国家戏剧信托基金。在20世纪60年代和70年代，澳大利亚的艺术倡导者们受到国际运动影响，他们认为，艺术应该得到政府更全面的资助，因为它们构成了重要的产业。特别是20世纪60年代美国经济学家威廉·鲍姆和威廉·鲍文在他们的著作中认为，表演艺术形成了一种产业。威廉·鲍姆和威廉·鲍文[17]指出，虽然制造业的技术进步使劳动生产率提高、生产成本下降，但在表演艺术和其他服务行业，劳动力却肯定保持不变。因此，除非政府或私人提供善款，否则成本收入紧缩会危及表演艺术。

简言之，他们认为：由于结构性劣势，现场表演艺术不同于制造业。但他们仍然认为表演艺术是一个产业，这个行业的状况使表演艺术值得公共补助。在20世纪60年代的美国和澳大利亚，政府资助举步维艰的行业是一个可以接受的产业政策。

澳大利亚的经济学家也对20世纪60年代的艺术产业行为感兴趣。联邦政府高级经济师赫伯特·科尔·库姆斯并不完全同意威廉·鲍姆和威廉·鲍文的悲观预言，他预测，利用大众媒体传播艺术将降低成本与收入紧缩的影响。[18]1970年，库姆斯应邀向澳大利亚和新西兰经济学会提交了一篇有关表演艺术经济的论文。在邀请信和论文中，艺术都被认定为一种产业，但其增长的重要性“还没有在公众对此行业的经济讨论中得到足够的重视”。(1)库姆斯(Coombs),“表演艺术经济学”演讲稿:澳大利亚国家图书馆藏(库姆斯文稿，卷宗第168号，手稿第802号)，1970。库姆斯认为，研究表演艺术的经济意义是合情合理的，因为艺术是一门产业，“不亚于生产枪炮或奶油”。与其他行业一样，他们需要适应技术和社会变革。虽然他谈论的是现场表演艺术，但他认为，“产业不同部分之间”的关系——电子媒体与表演艺术，“流行”与“经典”戏剧——是“真正的相辅相成”。[18]

库姆斯这样的看法意义重大，因为从20世纪40年代至70年代，他向联邦政府建议设立艺术基金，而且本人是澳大利亚主要的艺术基金会——澳大利亚艺术理事会的首任主席。其他有影响力的经济学家也表达了类似的观点，从而推动了艺术政策的制定。1970年，经济学家和公共艺术基金倡导者理查德·唐宁指出，产业的发展证明鲍姆的预测是错误的，因为在20年里，澳大利亚服务行业的生产比率从占国民生产总值的50%增加到60%。(2)唐宁(Downing),评对库姆斯提交论文的公开讨论。墨尔本大学档案馆藏，唐宁文稿6/13/16，1970-04-30。

1962年的参议院委员会报告，旨在鼓励澳大利亚电视制作——或称“文森特报告”，因为它以参议院主席维克多·文森特命名。该报告也认为表演艺术是一种产业，所以它建议澳大利亚设立发展电视节目的战略。与库姆斯一样，文森特委员会认为现场表演艺术和电子媒体具有互补性，并且认为，“我们不必为澳大利亚演员、技术人员、制片人、导演和作家提供许多体育表演的工作……而正是在戏剧领域……可以树立一个真诚的、能够输出的澳大利亚形象”。[19](P369)

支持文森特委员会建议的理由是，制作电视剧会提供就业机会。因此，文森特报告认为，政府有责任支持电视剧制作。报告认为，“本国的电视节目制作实际上没有得到保护，而联邦成立以来，保护本国产业一直是政府的基本政策”。报告指出，“如果当年本国的汽车工业没有得到保护和资助，现在就不可能有这么多的国产汽车在澳大利亚各地奔驰”。[19](P370-383)它还建议对进口电视剧节目征收关税。

在以上各个案例中，对艺术经济功能的兴趣成为是否给表演艺术提供公共资金而长期争论的基础。艺术是否是产业并不是文森特委员会、库姆斯或唐宁感到有必要详细辩论的主题，他们争论的是自己设想的产业。他们每个人都认为，像其他行业一样，艺术将受益于政府补贴。负责文化基金的主要机构——如澳大利亚艺术委员会和澳大利亚电影委员会——在20世纪60年代后期成立时，就接受了经济学家库姆斯和唐宁等人的意见。这表明，政策无疑设定了产业的文化实践身份。这些争论契合了20世纪60年代的产业政策重点，它为本国产业发展提供了公共支持。然而到了20世纪70年代，产业政策的方向却开始发生变化。

四、产业政策的改革及其对文化政策的影响(1973—1983年)

澳大利亚联邦政府从20世纪70年代起，取消了对本国产业的贸易保护。[14][15][20]这一政策的变化是因为认识到，关税保护会鼓励许多低效的产业——其产品在许多情况下品质下降——并且妨碍创新和国际竞争力。这种信守多年的贸易保护主义观念被小政府、少干涉的价值观所取代；认同经济独立，适应而不是脱离国际市场。[15]

最认同这种改革的两届政府是维特兰的工党政府(1972—1975年)和霍克政府(1983—1991年)。维特兰于1973年单方面把关税降低到25%，并重组关税局，改为产业资助委员会，赋予它更大的权力。这种变化本身就体现了新政策的焦点所在：政府撤销了专注于关税的关税局，而宁愿组织一个机构，按照下述原则行事：“政府的抉择和澳大利亚民众的抉择应当受到公开检验，政府通过的抉择应当受到公开的评判。”(3)罗宾逊(P.Robinson),论作为产业的艺术。在经济和艺术研讨会上的演讲:1985-10-20，录音存于墨尔本，维多利亚州图书馆。1983年当政的霍克工党政府继续进行产业政策的改革(本文稍后将讨论这一过程)。与此同时，不容忽视的是，有些人扬言解除贸易保护对艺术政策的影响以及艺术游说者对此的最初反应。这种反应造成了文化政策与产业政策相互关系的裂痕(本文导言部分对此有所提及)。

对于最近才通过设立资助机构而获得公共补贴保障的文化部门，新政策焦点的第一次冲击是新成立的产业资助委员会对艺术补贴的系列审查。在1975年到1979年间，该委员会审查并提交了关于文化领域内三个“产业”的四份报告：表演艺术[21](P1)[22](P2)，音乐唱片[23](P2)和出版。[24]根据其对表演艺术的调查，他们得出了如下结论：主要的资助形式——给表演艺术公司的舞台制作提供补贴——对于表演艺术是一个低效的刺激手段。他们认为，这些资助应该撤销；他们对出版业和音乐行业提出了类似的建议。他们认为，采用基金将会更好地加强向澳大利亚分散的人群传播文化经验(例如，通过电视播放表演艺术节目)，并且会刺激需求增长。尽管产业资助委员努力调整投资，但在艺术游说者看来，成立不过10年的艺术公共投资机构现在似乎受到威胁。

产业资助委员会对艺术投资的建议反映了其更广泛的政策理念的主要影响。他们坚持认为，对艺术的公共财政资助形式应该灵活，适应消费者的需要而不是生产者的需求，应当适应社会和技术的变化。这些都反映出产业资助委员会对产业资助的总体看法，反过来也反映了政府新兴的产业政策。

产业资助委员会在艺术审查中持守的另一个信条，现在看来是进步的，那就是：不同形式的国家政策应该整合而且要一以贯之：产业政策、经济目标、社会以及文化政策都应该彼此加强。该委员会的主要使命就是评估产业对相关群体的服务。理查德·博耶也参与了这项对表演艺术、音乐录制和出版行业的审查。他认为，如果政府愿意支持艺术，资助的推力就应该调整方向，从对产业的直接资助转向制定激励追求全民利益的政策。(4)博耶(R.Boyer),向众议院常务委员会提交的对艺术资助经费开支审查证据的副本:1985-11-14，澳大利亚国家图书馆所藏(博耶文稿，卷宗第219号，手稿第776/27号)。

正是在这种情况下，文化政策制定者真正开始将艺术与产业区分开来：即本文导言中提到的分歧。在给产业资助委员会委员们的一封信中，澳大利亚艺术理事会主席彼得·卡梅尔(5)卡梅尔致理查德·博耶的信件:1976-11-18，澳大利亚国家图书馆所藏(博耶文稿，卷宗第220号，手稿第776/27号)。认为产业和艺术之间存在差异，并指出：“艺术属于不同的类别……是初级和二级产业。在这些情况下，可以相当准确地用金钱衡量它的价值；尤其利润是衡量公司效率的标尺。在艺术领域，成本可以很容易测算，但是……有许多利益是无法量化的。”

卡梅尔是众多反对产业资助委员会干预文化政策的批评者之一。大卫·索斯比注意到，众多批评者赞同各自艺术团体的报告，“他们既对产业资助委员会的建议感到担忧，也认同大众对委员会干涉艺术领域的愤怒”。[25]

现在很容易将这种强烈抗议视为一种古怪的精英主义形式。但在某种程度上，区分艺术与工业的运动是政治驱动的：在政府对产业资助减少的时候，企图挽救对艺术的公共资助。许多制造公司和澳大利亚工会理事会也反对产业资助委员会取消保护本地产业的政策。在20世纪70年代，生产汽车部件的公司假如可以声称他们不是一个产业的话，他们很可能就会这么做。

具有讽刺意味的是，由于双方对产业资助委员会建议的抵触，艺术利益和产业利益重合了，正如艺术拥护者试图将他们的利益与其他产业区分开来一样。澳大利亚工会理事会(ACTU)计划对产业资助委员会的表演艺术报告采取抗议行动，认为这份报告是该委员会“越来越脱离实际的另一个例证”。(6)《阿德莱德广告人报》，1976年10月12日第8版。马尔科姆·弗雷泽的保守党联合政府(1976年当选)恰好同意这种观点，所以到1979年为止，产业资助委员会报告中的所有建议都被拒绝了。政府在改革上的明显倒退是短暂的，但是它给了艺术游说者足够长的时间来制定应对新产业政策环境的战略。

五、1983—1996年的产业政策和文化政策

1983年当选的霍克工党政府将产业保护的平均比率从25%下降到15%。[14]在这届政府的任期结束时,斯坦福回顾道：“本届政府自1983年当政以来，产业政策的变化不亚于一场革命。”[14]

“革命”是指自由化和鼓励贸易，或简称“引导市场”的做法。[26]产业政策开始采用旨在确保澳大利亚工业比国外竞争对手更具竞争力的战略目标。为此采用的两个主要措施是激励研发并鼓励“朝阳产业”：这些行业被认为是未来利润丰厚的行业，因此值得发展。[14]这些朝阳产业大多是技术和服务业，特别是与旅游和教育相关的行业。

艺术的拥护者可以理直气壮地说，艺术和越来越广泛定义的文化活动是值得国家基金资助的，可以通过重视研发和“朝阳产业”来为它掌舵。在霍克政府中，唐纳德·霍姆被任命为澳大利亚理事会主席(前身是澳大利亚艺术委员会)。霍姆做了大量工作，使文化政策的言论与政府产业政策的要求保持一致。他认为，在娱乐业……以及整个信息产业的研发中，艺术起着重要作用。[24]他还认为，艺术与文化是增长型产业，并建议，像经济不景气的塔斯马尼亚岛可以鼓励发展劳动密集型的艺术产业以增加就业机会。情况很可能是，霍恩通过公开并始终如一地提出这些论点，在人们一直对大规模公共资金持矛盾心态和关注时期，确保了政府对澳大利亚理事会等组织的承诺。

正是在这种激励朝阳产业的政策运动的背景下，文化政策的制定者真正开始经常使用“艺术产业”一词，后来则称为“文化产业”。在20世纪80年代和90年代，有许多证据支持文化产业是朝阳产业的观点，因为澳大利亚人因文化成就而得到广泛和持续的赞誉。例如，在20世纪80年代，电视肥皂剧《邻居》以及澳大利亚电影《疯狂的麦克斯》和《加里波利》都获得了空前的成功，出口量史无前例，出人意料。[28]这当然不是澳大利亚独有的现象：斯坦布里奇[8]和普拉特[13]指出，在20世纪80年代的英国，公共文化资助倡导者们采用了经济论据，以回应撒切尔政府产业政策的转变，它强调“企业文化”、后工业时代的“知识”和“创意”产业。[13](P33)

尽管对其他经济领域采取了新自由主义的态度，但基廷工党政府(1991—1996年)继续为文化生产和文化活动提供激励措施。政府1994年的政策文件“创意”中明确强调对显示出自给自足潜力的行业提供选择性资助，大力增加资金来发展媒体行业的文化内容、艺术机构的营销策略以及筹集私人赞助的计划。[29]基廷文化政策的取向显然取决于这样的认识：澳大利亚文化可能受到国际文化产品和服务贸易的威胁。信息技术和“全球大众文化的潜在威胁明显威胁到我们自己”。[29](P5)基廷政府的政策不是建议采取保护主义的文化活动方式，而是鼓励“向世界敞开大门”，利用文化内涵对日益增长的信息产业做出贡献：“当发展通信技术带来机遇后，文化内容将成为阶段性的元素”，[29](P41)这就是文化的产业作用。

六、21世纪的产业政策和文化政策

在国际上，1996年至2007年十年间的特点是进一步削减关税、建立贸易集团而不是单边贸易。与此同时，产业政策与文化政策的融合比以往更合时宜，文化产品和生产的贸易越来越国际化，因为它们对电子通信技术的依赖越来越大。加汉姆论述过英国的政策从文化产业向创意产业的转换，他指出，强调创意产业这一概念是认为它们是“国家及全球经济新的关键增长成分，因此在制造业衰退的背景下，它们是未来就业增长和出口收益的源头”。[12](P25)

然而，在此背景下，联合国教科文组织指出，当文化走到国际经济活动的“前沿”时，它同样也会引起恐慌，因为它对贸易的重视可能会与民族主义的文化政策目标产生冲突：“没有任何其他行业会产生如此多的争论，竟然要求对区域和全球一体化的进程或其合法性加以政治、经济和制度限制”。[30](P10)

国际贸易法的制定和贸易集团的创立旨在根据国际或跨国协议来规范国家产业政策，这给许多国家以文化政策实现民族主义目标的能力施加了压力。2004年澳大利亚和美国签订的自由贸易协定对澳大利亚保守派霍华德政府(1996—2007)的文化政策就产生了这样的影响，特别是与电视有关的内容。霍华德政府承诺“现在和未来都要在视听和广播服务中传播澳大利亚的声音和故事”，[31]但是在自由贸易协定签订之前，范阿克尔警告说：

澳大利亚需要留意，美国在所有谈判中拥有更大的权力。有人担心，过于乐观的澳大利亚将接受一个不太平等的交易。他们认为，在这个大联盟中，绝大部分利益流向了美国。尤其让人为澳大利亚担心的是，美国已经拥有相对开放的市场准入。因此，澳大利亚可能不得不放弃更广泛更敏感的保护措施，例如药品福利计划和本国电视、广播和新媒体内容的规章。[32]

澳美自由贸易协定保留了免费播放本地电视节目的配额，但排除了新媒体格式，包括有线电视、卫星和互联网广播这些21世纪的朝阳产业。这使很多人预测，就文化和产业而言，制造业将会消亡。

七、结论

自20世纪80年代以来，文化产业一词的使用才在文化政策中占了统治地位，而产业政策与文化政策之间的关系则更为悠久。早在20世纪60年代和70年代，文化产业的概念就应用于“前技术”艺术，正如现在这一概念应用于基于媒体的文化活动一样。在某种程度上，留意文化政策在过去50年的变化，就可看出，它对更广泛的产业政策走向产生了影响。

如果说，文化活动在20世纪70年代作为产业的定义在短时期内比较模糊的话，那是由于产业政策突然转向，人们对艺术产业化的兴趣减弱了。正如克雷克·麦卡利斯特和戴维斯指出的那样，“文化政策的方向……受到其他政策部门倾向的影响”。[33]在20世纪70年代，这种影响导致对现在被称为文化产业之路的短期否定。

对文化政策发展的历史分析揭示了其他政策部门的影响。赫斯蒙德夫提倡“对当代文化的实情进行历史信息的分析”，理由是这种分析有助于减少对当今和不久的将来进行随意的臆断，……并帮助我们了解事物发展的来龙去脉”。[6](P265)本文就是这样一种历史分析。它提醒我们，产业概念及其在公共政策中的地位会发生巨变，在过去的50年里确实如此，这对文化政策具有重大意义。