论纪检机关权力的监督——兼评《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》

何 阳,任鹏飞

一、 问题的提出

纪检机关，又名纪检委，是“纪律检查委员会”的简称，以权力大小为标准，可划分为中央纪检机关、地方纪检机关和基层纪检机关，是中国共产党规范国家权力，清除政党蛀虫设立的党内监督机关，在党风廉政建设和反腐败工作中发挥着重要作用。纪检机关由各级党代会选举产生，向其汇报工作，实行同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导体制。国家通过“上收”干部提名考察权、“上提”查办案件权限和聚力责任落实方式不断扩大纪检机关实权(1)梅丽红：《党的十八大以来纪委监督职责的强化》，《党政论坛》2018年第10期。。何以强化纪检机关权力监督引发了关注。习近平总书记在中央纪委全会上多次就纪检机关加强自身建设提出明确要求，“打铁还需自身硬”，不能“以信任代替监督”及“一定要解决灯下黑问题”，强调以更高的标准、更严的纪律，努力建设一支忠诚干净担当的纪检监察干部队伍，因此，解决纪检机关权力监督问题具有重大现实意义，是对权力监督理论的践行与发展，关系着中国共产党的生命力，因为没有监督的权力就像脱缰的野马，必然会异化为贪污腐败的帮凶和推手，变成敛财谋私的“召唤器”和“摇钱树”(2)尹保平：《让权力规矩运行还得经常敲打》，http://www.rmlt.com.cn/2015/1103/407430.shtml。。

当前学术界关于何以强化纪检机关权力监督问题的研究尚处起步阶段，仅有少数学者对此展开论述，主要集中在探讨纪检机关及其工作人员权力监督领域：第一类，以纪检机关为研究对象的成果，如付启章提出了监督“监督者”命题，从纪检监察机关自身接受监督的重大意义、基本问题及实现路径三个方面对新时代纪检监察机关自身接受监督问题展开探讨(3)付启章：《新时代纪检监察机关自身接受监督问题探析》，《理论视野》2019年第9期。；张科采用问题、原因和对策理路展开研究，提出纪检机关自身监督存在局部失灵，缺乏主动性和及时性，实践处于探索自发状态等困境，继而探讨纪检机关自身监督制约出现困境的原因，最后呼吁从增强干部素质、出台可操作性规定、占领舆论宣传阵地、适当引入外部监督等方面出发改进纪检机关自身的监督制约(4)张科：《纪检机关自身监督的困境、原因及改进路径》，《天中学刊》2015年第5期。；向杨从领导体制演变出发回应纪检机关权力监督问题，认为应处理好监督者与被监督者关系，从被监督者视角看，主张将纪检机关置身于严密的监督制度体系之中(5)向杨：《中国共产党纪律检查领导体制的演变历程、特征及启示》，《社会主义研究》2018年第5期。；吕永祥从国际镜鉴出发，在论述丹麦议会监察专员制度经验基础上，对监察委员会的多元监督机制作出剖析(6)吕永祥：《监督权的有效性与再监督:丹麦议会监察专员制度的经验及其借鉴》 ，《党政研究》2019年第5期。。第二类，以纪委书记为研究对象的成果，如汪宛夫从干部选用失责、就任纪委书记后心态失衡和监督环境薄弱方面分析了纪委书记监督层面存在的问题，主张通过加强党委监督、舆论监督、反腐机关之间的制衡监督以及纪检机关的内部监督方式将纪委书记的权力牢牢地装进制度笼子(7)汪宛夫：《纪委书记腐败的原因及监督之策》，《领导科学》2009年第21期。；谢迪以国有企业纪委书记为研究对象，探讨了纪委书记监督的日常管理问题，发现纪委书记的日常管理面临着监督缺乏执行力、同体监督太软和监督缺乏操作性问题，认为应当采用加强纪委书记交流任职、拓宽纪委书记财产申报制度与确立对纪委书记的考评机制三项举措实现监督目标(8)谢迪：《浅谈对国有企业纪委书记的监督管理》，《中小企业管理与科技》2015年第11期。。

梳理既有文献，笔者发现当前围绕强化纪检机关权力监督的研究成果在内容方面存在相似之处，普遍意识到制度瑕疵是摆在纪检机关权力监督面前的主要问题，但提出对策时更多停留于解决思路，未能深入探讨如何设计和完善制度，故不得不说是一种遗憾。2017年1月中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议召开，审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(以下简称《监督执纪工作规则(试行)》)，2019年1月中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《监督执纪工作规则》)，《监督执纪工作规则》是对《监督执纪工作规则(试行)》的完善和调适，在《监督执纪工作规则(试行)》基础上进行了修改、补充。但无论是《监督执纪工作规则》的试行还是正式实施，均是国家从制度建构层面对何以强化纪检机关权力监督问题作出的有效回应。基于此，本文立足于《监督执纪工作规则》，从整体上总结既有规则的特色，评价纪检机关权力监督相关制度的主要成就与不足之处，从而提出完善纪检机关权力监督的策略。

二、 《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》的特色

《监督执纪工作规则》是当前指导监督执纪工作较为系统而权威的制度，在纪检机关监督与被监督方面具有坚持党的领导优先、突显纪检监察一体化、重视监督制度构建，引入参与式监督设计等特色。

(一) 坚持党的领导优先

《监督执纪工作规则》总则部分以目的和原则两种形式对“坚持党的领导”予以确认，总则部分第一条规定“为了加强党对纪律检查和国家监察工作的统一领导……结合纪检监察体制改革和监督执纪工作实践，制定本规则”，第三条第一款规定“坚持和加强党的全面领导……构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，这足以说明坚持党的领导优先是开展监督执纪工作的前提与基础，此项规定是多种因素综合作用的结果。一方面纪律检查机关是中国共产党党内纪律检查机关，纪律检查机关开展监督执纪工作属于党组织内部活动，组织下设机构服从组织领导符合科学管理原则，由组织内部结构设计所决定；另一方面“坚持党对一切工作的领导”是马克思主义政党的重要原则(9)韩冰：《论坚持党对一切工作的领导》，《毛泽东邓小平理论研究》2018年第11期。，习近平总书记多次强调，坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。毕竟历史表明只有中国共产党才能救中国，才能发展中国，才能复兴中国，因而，在以马克思主义为指导思想的中国共产党执政下，加强党对纪律检查和国家监察工作的统一领导是必然选择，唯有此，才能为纪检机关开展工作提供强而有力的支撑，更好地保障民众权益，从而发挥纪律检查机关的监督功能。

(二) 突显纪检监察一体化

《监督执纪工作规则》在指导思想中明确提及“全面贯彻纪律检查委员会和监察委员会合署办公要求”，在领导体制中规定“把执纪和执法贯通起来，实现党内监督和国家监察的有机统一”，说明纪律检查机关和监察委员会在现实活动中应执行合署办公，实现党内监督与国家监察的有机结合，这缘于中国政党体制与政府体制“高度重合”的特殊性，以至于政府机关领导通常具有双重身份，一是国家机关工作人员，二是中国共产党党员，类似于兼扮“政务官”和“事务官”双重角色，如果纪律检查机关和国家监察机关独立办公，则存在重复调查涉嫌违纪、违法人员现象，浪费国家资源。《监督执纪工作规则》第三章监督检查部分在《监督执纪工作规则(试行)》中并不存在，属于新增部分，此部分共计七条规定，第13条明确提出“党委(党组)在党内监督中履行主体责任，纪检监察机关履行监督责任，应当将纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督结合起来”，这是对指导思想的细化，明确了纪检监察机关在党内监督中共同履行监督责任，纪律监督与监察监督应实现有机结合，剩余的六条规定均以纪检监察机关为主体，对它们的工作方式、用人方式等进行统一规范，将之纳入同一标准体系，凸显纪检监察的一体化。

(三) 重视监督制度构建

《监督执纪工作规则》高度重视监督制度构建，如第二章领导体制部分第11条规定：“纪检监察机关应当建立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互监督的工作机制”，以制度形式对监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理协调及相互监督等进行规范，确保监督执纪工作流程的合理性与正当性，凸显程序正义，以程序正义保障结果正义，第九章监督管理部分第73条规定，“对案件处置出现重大失误，纪检监察干部涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪的，开展‘一案双查’，既追究直接责任，还应当严肃追究有关领导人员责任”，以设立“一案双查”制度弄清事件原委，规范纪检监察干部行为，还当事人清白，为违纪、违法甚至犯罪行为敲响警钟。此外，《监督执纪工作规则》还涉及干部准入、保密、借调、回避等多项制度的完善。故可以说整个规则高度重视监督制度构建，既规范纪检机关对同级党委的监督，也明确外界对纪检机关工作的监督，而国家治理现代化的实质就是制度现代化，即不断增强制度的科学性、规范性、有效性、系统性、整体性、协调性、有机性等(10)江必新：《开启中国特色社会主义制度现代化新征程》，《中南大学学报(社会科学版)》2018年第1期。，因而，可以说《监督执纪工作规则》从政党治理层面推进了国家治理现代化，是国家治理体系的重要组成部分。

(四) 引入参与式监督设计

《监督执纪工作规则》第九章监督管理部分第60条规定：“纪检监察机关应当严格依照党内法规和国家法律，在行使权力上慎之又慎，在自我约束上严之又严，强化自我监督，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束，坚决防止‘灯下黑’。”这说明中国共产党纪律检查机关在组织范围内以健全内控机制强化自我监督的同时，还应接受党内监督、社会监督和群众监督。如果说自我监督和党内监督属于党组织内部监督范畴，社会监督和群众监督则属于参与式监督范畴，实践着自律与他律并举理念。参与式监督是指与中国共产党纪律检查机关无关的社会机构或者公民可嵌入组织对纪检机关的工作过程展开监督，对纪检机关监督执纪的程序合理性、方式正当性及结果精准性提出质疑，要求纪检机关对这些质疑作出及时回应。参与式监督是参与式治理理论在政党治理活动中的应用，而参与式治理是政治民主化趋势下广泛兴起的新型治理模式，是对代议制民主的一种抗争，是中国地方治道变革的新倾向(11)李波、于水：《参与式治理:一种新的治理模式》，《理论与改革》2016年第6期。，它高度重视公民个体的加入，有助于揭开中国共产党纪律检查机关自我管理与自我监督的“神秘面纱”，为外界了解纪检机关的工作流程与方式提供可能，增添纪检机关的透明性。

三、 纪检机关权力监督制度的主要成就

《监督执纪工作规则》总共分为十章，依次是总则、领导体制、监督检查、线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查、审理、监督管理和附则，共计77条规定。总则部分对该规则的实施目的、指导思想和遵循原则进行了详细论述；领导体制部分规定了监督执纪工作的管理制度与职责权限，实行分级负责制，各级纪检机关审查和处理同级领导干部及下一级党委、纪委等党组织的违纪违法问题；监督检查部分主要对纪检机关的定位及行动方式作出要求，从规定机关内部工作要则、获取举报信息及建立党员领导干部廉政档案等方面予以规范；线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查和审理五个部分主要对纪检机关监督执纪工作流程作出详细规定，细化到各步骤如何操作，明确了监督执纪工作行为细节；监督管理部分规定了纪检机关权力监督的主体、方式、责任与措施；附则部分则是对规则的效力、解释权、生效时间等进行说明。由于本文核心议题是何以强化纪检机关权力的监督，故主要对《监督执纪工作规则》第九章内容展开评析，它们与纪检机关权力监督关联更为紧密，共计有14条规定。

1. 监督主体与人员选任。第60条率先明确了纪检机关在强化自我内控监督基础上，应自觉接受党内监督、社会监督和群众监督，坚决防止“灯下黑”，这说明纪检机关权力监督不只是纪检机关内部事务，除纪检机关外，同级党委、社会主体及人民群众等都可以对纪检机关行使监督权，严格践行自律与他律并举原则，从而确保纪检机关权力受到有效监督。第61条要求纪检机关从干部准入制度着手严把政治安全观，选任监督执纪人员，防止政治立场错误人士混入纪检队伍，从源头上建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，降低纪检机关工作人员违纪、违法、犯罪概率。

2. 自我教育与作风建设。第62条在党章基础上，主张由3名及以上正式党员的审查调查组设立临时党支部，借助临时党支部平台加强对审查组成员的自我教育、自我监督，充分发挥基层党组织的教育、监督功能，继而增强基层党组织领导力。第63条从纪检机关干部的形象、行为方式等方面提出具体要求，如树立工作扎实、谦虚谨慎、秉公执纪的良好形象，避免出现形式主义、官僚主义、特权思想、口大气粗、颐指气使等不良行为方式。

3. 登记备案。第64条确立了登记备案制度，适用于两类情形：第一类是纪检干部打听案情、过问案件、说情干预情形，需要登记备案；第二类是审查调查组成员没有法定办案手续或者存在私下交往情形，需要登记备案。实施登记备案制度的意义不仅在于其有助于防止纪检机关内部人员凭借权力或者关系影响被审查人或者利益相关者行为，而且在于其有利于后期举证追责，倘若被审查人或者利益相关者在调查过程中出现安全事故或者被审查人乘机逃逸，登记备案处留名工作人员在整个事件中的嫌疑较大，可以优先从此类人员着手展开案情调查，缩短破案时间。

4. 回避制度。第65条提出了回避制度，凡是与被审查调查人存在亲属关系或者本案证人及其他存在利害关系的人，纪检机关工作人员都应当主动申请回避，当事人也可以要求纪检机关工作人员回避。回避制度有助于客观公正地查办案情，消除被调查审查人、检举人以及纪检机关工作人员顾虑，不受利益牵连或社会伦理等因素影响，避免挑战纪检机关工作人员的道德伦理底线。

5. 借调制度。第66条对借调行为作出了要求，审查调查组只能从审查调查人才库里借调人员，经纪检机关组织部门办理手续，实行一案一借制。对借调行为从组织程序上规范有助于降低纪检机关干部任人唯亲的概率，避免组织内部形成裙带关系，以免出现集体违纪或者共同犯罪现象。

6. 保密制度。第67条要求严格执行保密制度，控制审查调查工作事项知悉范围、时间及其使用设备，禁止任何人员以任何方式泄露审查工作情况，使不法违纪分子有机可乘；另在第68条中限定了监督执纪相关涉密人员离岗离职要求，其必须遵守脱密期管理规定，履行保密义务，辞职、退休3年内，不得从事与纪检监察和司法工作相关联或者可能发生利益冲突的职业。保密制度及其衍生举措有助于防止案件信息外泄，保证纪检机关有条不紊地开展工作。

7. 谈话规则。第69条要求纪检机关在谈话过程中做到全程可控，事前则应针对可能存在的突发性事件做好预防方案，谈话中应根据实际情形决定是否采取留置措施，谈话后应做好被谈话人的思想工作和回访工作，确保整个谈话过程顺利开展，避免给被谈话人留下阴影，出现谈话中断等现象。

8. 安全责任制与检查制度。第70条规定以监督检查、审查调查部门主要负责人和审查调查组组长作为审查调查安全第一责任人建立安全责任制，确保整个过程的安全性，如若发生意外，应及时(24小时内)向上级纪委报告，直至中央纪委，另要求案件监督管理部门开展经常性检查和不定期抽查，发现问题及时报告并督促整改，经常性检查和不定期抽查有助于及时了解纪检机关工作概况，将违法乱纪行为消除在萌芽之际，拨乱反正，防止纪检机关工作在错误道路上偏离过远。

9. 违纪违法问责。第71条采用列举式归纳总结了纪检干部在工作中的违纪、违法情形，如私存线索、跑风漏气、违反安全保密规定均属于违纪违法情形，进而明确了处理依据，轻则依规依纪严肃处理，重则依法追究法律责任。第72条则进一步对维护监督执纪工作纪律方面失职失责现象作出追责规定。

10. 一案双査与终身问责。第73条引入了“一案双查”制和终身问责制。“一案双查”制即由不同的主体针对同个案件展开多次调查，对审查结束后发现立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误的，予以严肃追责。“一案双查”实则是纪检机关内部对纪检机关工作的“再监督”，虽然会额外消耗一定的人力和物力，但对保证纪检机关工作客观性和公正性有所裨益。此外，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，实行终身问责，这便意味着纪检机关工作人员对自身所办案件需要长期承担责任，只要发现了问题，无论其是否在职，都会追究相关责任，通过延长问责时间方式增强纪检机关工作人员责任感和自控力。

总之，《监督执纪工作规则》第九章监督管理的14条规定对纪检机关权力监督问题作出了集中性回应，以学界观点和纪检工作实务两者的有机结合为基础，从纪检机关人员的来源、教育、工作方式、职责及违法违规情形追究等方面审视纪检机关权力监督问题，从干部准入、登记备案、回避、借调、保密、谈话、安全责任、检查、违纪违法问责、一案双査与终身责任等方面健全了纪检机关内控机制，为处理不当行为提供了制度依据，且可以发挥警示功能，为各级纪检机关工作人员审视自身行为的正当性提供参考，并不断提醒自身应按照行业规章办事，否则将受到严厉制裁；另外还提出了“接受社会监督和群众监督”之说，体现出参与式治理韵味，以期通过完善纪检机关的内部监督和引入外部监督方式实现对纪检机关权力的监督，规范纪检机关及其工作人员行为，防止滥用职权、寻租腐败，进而损害党和国家形象。这是中国共产党适应时代变化作出的理性选择，不仅彰显出中国共产党执政能力的提升，而且说明中国共产党能够真正代表群众、根植群众和服务群众，始终把人民群众利益放在首位，事关人民群众利益的事情绝不“睁只眼，闭只眼”，坚持全心全意为人民服务宗旨。

四、 纪检机关权力监督制度的不足之处

虽然《监督执纪工作规则》在纪检机关权力监督方面取得了显著性成就，为如何监督纪检机关提供了制度性保障，但也存在自律规则执行缺乏独立性、他律规则制定缺乏操作性、追责条件限定缺乏精准性、举报规则认定缺乏灵活性等不足。

(一) 自律规则执行缺乏独立性

纪检机关内部监督是否有效与纪检机关核心领导能否独立地处理机关事务密切相关，纪检机关核心领导主要为纪委书记。如若纪委书记在执行内部监督上受到众多因素影响，缺失原则和独立性，即便内部监督规则设计完美无瑕，规则执行效果也未必能令人满意，这会直接影响到政策实效，使内部监督流于形式。正如“反腐败机构的独立性是反腐败能否取得成功的核心因素”(12)陈建新、郭剑：《论我国反腐败机构设置的改革与完善》，《廉政文化研究》2012年第5期。，纪委书记的独立性在纪检机关内部自我监督上也至关重要，故须保证纪委书记的独立性。但《监督执纪工作规则》第5条确立的双重领导体制则容易影响到纪委书记执行自律规则的独立性。虽然从理论上看，纪委书记提名任免权掌握在上级纪委和同级党委及其组织部门手中，但在实践中，由于党章并未明确提名权的归属，这一权力往往由同级的党委书记掌控(13)《纪委书记是如何选拔的》，《北京青年报》2015年2月2日。。在同级党委主导纪委书记提名任免权情形下，纪委书记在本地产生便成了常态。受制于现有体制限制，一方面纪委书记需要考虑同级党委书记意见，另一方面在当地长期工作累积下的人情易对纪委书记开展工作造成影响，这些都成了纪委书记独立处理机关事务的障碍。此外，共事于同个纪检机关单位的上下级间易形成利益共同体，相互包庇、掩藏，一定程度上会影响权力监督时效。

(二) 他律规则制定缺乏操作性

社会监督和群众监督在对纪检机关权力监督中不可或缺，究其原因，“社会监督实质上体现了‘人民的权力’这一民主政治的核心内容”(14)任铁缨：《反腐败与社会监督》，《中共中央党校学报》2009年第4期。，“经典的政治参与是公民通过一定的方式直接或间接地影响公共政治生活的政治行为”(15)杨光斌：《公民参与和当下中国的治道变革》，《社会科学研究》2009年第4期。。这里需说明社会监督和群众监督是独立存在的两种监督方式，社会监督的主体主要是社会团体、利益集团以及媒体机构等，群众监督的主体主要是公民，两者之间并非为包含关系。由于社会监督和群众监督具有一些相似性，比如两者在本质上基本相同，均为外部参与式监督，均没有权力调查处理举报对象，只能将违法乱纪信息报告给监督部门，故可将两者放置于同一语境下论述。《监督执纪工作规则》虽然在第63条引入了社会监督和群众监督之说，赋予了社会主体及群众监督纪检机关权力，但整个制度设计并未对如何利用社会主体及群众对纪检机关展开监督作出详细安排，这与精细化治理理念相违背，以致社会监督和群众监督缺乏可操作性，其危害不言而喻：一方面社会主体及群众难以获得纪检机关工作信息，没有信息作为基础，监督则是纸上谈兵;另一方面即便社会主体及群众有幸获得纪检机关工作不良信息展开举报，何时可以获得处理结果也处于未知状态，容易降低外部监督积极性。

(三) 追责条件限定缺乏精准性

《监督执纪工作规则》第70条第2款、第73条第2款分别规定：“发生严重安全事故的，或者存在严重违规违纪违法行为的，省级纪检监察机关主要负责人应当向中央纪委作出检讨，并予以通报、严肃问责追责”；“建立办案质量责任制，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，实行终身问责”。可知监督执纪工作中发生严重安全事故及滥用职权、失职失责造成严重后果的，将予以通报、严肃问责追责及实行终身问责，但何为严重安全事故？何为滥用职权、失职失责造成严重后果？在整个规则中并未提及，以致追责条件限定缺乏精准性，纪检机关领导干部及工作人员并不清楚在哪些条件下使用这两条规则，何为严重安全事故，何为滥用职权、失职失责造成严重后果只能交由纪检机关领导决定，以这种笼统式的表达对作用对象进行追责存在较大主观性，对纪检机关工作人员并不公平，可能出现同一案件情形但囿于地区差异、领导差异适用于不同追责方式的现象，这就会打破政策执行标准，扰乱政策执行秩序。此外，这样也难以发挥制度预警功能，因为纪检机关工作人员并不知道哪些情形会被进行通报、严肃问责追责及实行终身问责，他们在日常工作中则难以引起足够重视，留意行为是否触犯了“严重安全事故”和“严重后果”的标准。

(四) 举报规则认定缺乏灵活性

《监督执纪工作规则》在领导体制章节对监督执纪工作确立了分级负责制，即中央纪委负责监督检查和审查调查中央层面领导干部及各省、自治区、直辖市党委、纪委等党组织的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题，地方各级纪委负责监督检查和审查调查同级领导干部及下一级党委、纪委等党组织的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题，基层纪委负责监督检查和审查同级党委管理的党员，同级党委下属的各级党组织的涉嫌违纪问题，这说明对纪检机关的举报投诉最多延伸到其上级纪检机关，它们在职权配置中有权处理下级纪委涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题，但此规定导致举报规则认定缺乏灵活性，难以跨越上级纪检机关实施越级举报，弊端主要为上级对下级纪检机关的处理易感情用事，无法客观对待案件，因为两级纪检机关存在直接领导关系，下级纪检机关应对直接上级纪检机关负责，接受直接上级纪检机关的领导，以致两个纪检机关工作人员较为熟悉，不排除上级纪检机关工作人员因私故意泄露举报信息情形，给下级纪检机关中违纪违法的人士留下销赃灭迹甚至携款逃逸机会，并且有些上级纪检机关工作人员直接来自下级纪检机关，他们与原有同事建立了深厚感情，这些都会影响上级纪检机关处理举报信息。

五、 纪检机关权力监督制度的完善策略

倘要在党风廉政建设和反腐败工作中将纪检机关权力装进制度笼子，未来应当从以下四个方面努力：

(一) 推广纪委书记异地监督执纪工作制度

纪委书记异地监督执纪工作制主要指对纪委书记采用异地交流方式，不定期地指派纪委书记到外地任职，监督外地执纪工作实施情形。此制度并不改变纪委书记所在单位关系，仅是一种短期性的外地工作方式，待异地监督执纪工作完成后，继续返回原单位处理本单位事务。此举有助于提升监督执纪工作的独立性。纪委书记异地监督执纪工作人员的选任应遵循有区别的跨域原则。所谓“有区别”是指要区分基层纪律检查委员会、地方各级纪律检查委员会和中央纪律检查委员会。由于中央纪委书记由中央纪委会议推选并经党代会批准产生，统筹领导全国纪检机关工作，任命程序复杂，故没有设置跨区域选任的必要性和现实性。而地方各级纪委书记分别包括省级纪委书记、市级纪委书记和县级纪委书记类别，基层纪委书记主要是乡级纪委书记，纪委书记异地监督执纪工作人员的选任主要适用于上述四类纪委书记。“异地”的区分主要以任职单位所在地和籍贯所在地为准，如省级纪委书记的异地监督执纪交换人选须从未在本省单位任职过且籍贯不在本省的纪委书记中选任，以此类推，乡级纪委书记的人选则是从未在本乡镇任职过且籍贯不在本乡镇的同级别纪委书记中选任，利用外来人员整顿纪检机关作风，清理党内蛀虫。

(二) 细化社会监督和群众监督具体制度

细化社会监督和群众监督的首要任务是推动纪检机关权力运作公开化、透明化，因为没有信息的公开就谈不上外部监督，这由外部监督的特征决定。但纪检机关工作又具有特殊性，它需要坚持保密原则，因而，哪些信息在何时公开便成为重要问题。在信息公开问题上应有区别地对待举报人和其他外部监督主体，即举报人有权力在纪检机关工作过程中了解举报案件的调查处理情况，纪检机关有义务将调查处理信息及时与举报人交流、沟通，而每个举报案件调查处理终结之后，纪检机关需要向全社会公布案件信息，以备外部监督主体了解纪检机关工作状况，从而发挥监督功效。赋予举报人在案件处理过程中了解案件信息权力的同时，也需要要求举报人履行一定的义务，即签订保密协议，若将案件处理信息外泄，将受到法律制裁，且将此纳入个人诚信档案，剥夺泄密人建立在诚信基础上的所有权利。此外，应规定纪检机关在社会监督和群众监督中须定期将举报案件处理情况反馈给举报人，这个期限可以根据案件的复杂程度而定，如纪检机关在规定时间内无法及时回应举报人，则需要向上级纪检机关提出延后回复申请，获得上级许可之后，可依据具体情况延长反馈时间，受理举报案件主体本身不具有延长反馈时间的权力。

(三) 明确纪检机关责任追究适用条件

明确纪检机关责任追究适用条件可采取列举式呈现，列举法的优势在于可以一目了然地弄清纪检机关责任追究适用条件，继而采取相应措施对纪检机关工作人员进行追责。采取列举式呈现纪检机关责任追究适用条件的首要任务是根据经验主义和与其他类似情形认定标准，率先将“发生严重安全事故”和“滥用职权、失职失责造成严重后果”的情形罗列出来。如发生严重安全事故可将“被调查人、调查人、证人等意外死亡”作为一类情形，此情形下可对纪检机关内部与利益相关者进行严肃问责、追责；滥用职权、失职失责造成严重后果可将“接受被调查对象钱财等受贿行为，伪造证据栽赃嫁祸国家公职人员，帮助被调查对象逃逸给国家造成赃款外流”等作为适用情形，此情形下可对纪检机关工作人员进行终身问责，依据违纪违法性质的轻重程度，追究纪检机关工作人员的政治责任、纪律责任和法律责任。而列举法的不足在于列举在短期内难以做到穷尽，因而关于纪检机关责任追究适用条件的列举并非一蹴而就，而是一个阶段性工作。为弥补列举法的不足，可在责任追究适用条件后采用“等其他情形”形式作出回应，其他情形则可将列举中遗漏情形囊括进去，待《监督执纪工作规则》修订时，填补这些前期被遗漏的情形。

(四) 实施有条件的越级举报制度

实施有条件的越级举报制度需要处理好三个问题。第一，将越级举报制度纳入《监督执纪工作规则》内容，为监督纪检机关提供一条新的路径，使行为做到有据可依。第二，清楚解释何为“有条件”。建议从举报的次数与回应进行界定，如社会主体或者群众等向上级纪检机关举报下级纪检机关次数超过3次且没有任何实质性回应情形，社会主体或者群众等便有权越级举报。没有实质性回应可以理解为举报信息传递后在规定时间内没有接收到纪检机关的意见反馈。依照法定流程原则，举报人享有越级举报权势必要提供凭证，即举报人已经向上级纪检机关举报下级纪检机关次数超过3次且没有获得任何实质性回应，所以举报人必须提升自身的举证意识。第三，市级及其以上纪律检查委员会应当针对越级举报设置专门的机构、配置专门的工作人员以及设立专门的举报途径，并对越级举报事件建立快速处理通道，保障越级举报权能够真正落实到位，从市级开始设置的原因在于基层纪律检查委员会的直接上级应当是县级纪律检查委员会，越级的情形便是市级纪律检查委员会，以此类推，越级举报县级纪律检查委员会的受理者便是省级纪律检查委员会，越级举报市级纪律检查委员会的受理者便是中央纪律检查委员会。

全面从严治党是党中央紧密结合国情作出的顶层设计，是党的历史使命和面临严峻考验时的必然选择，是马克思主义政党保持先进性和纯洁性的现实需要，是坚持和发展新时代中国特色社会主义的根本保证(16)叶燕华：《全面从严治党是坚持和发展新时代中国特色社会主义的根本保证》，《求实》2018年第2期。，它不仅关系着中国共产党生命力，而且关系着国家和民族未来。纪检机关作为全面从严治党的重要利器，肩负着反腐倡廉使命，履行职责好坏与全面从严治党成效紧密相关，故加强纪检机关权力监督是一个重要的时代命题。《监督执纪工作规则》仅仅是加强纪检机关权力监督的起点。虽然既有制度从干部准入、登记备案、回避、借调、保密、谈话、安全责任、检查、违纪违法问责、一案双査与终身责任等方面健全了纪检机关内控机制，强化了纪检机关内部监督体系，但也存在自律规则执行缺乏独立性、他律规则制定缺乏操作性、追责条件限定缺乏精准性、举报规则认定缺乏灵活性等不足之处。未来应推广纪委书记异地监督执纪工作制度，细化社会监督和群众监督具体制度，明确纪检机关责任追究适用条件，实施有条件的越级举报制度。此外，今后需要坚守与时俱进原则，根据纪检机关工作的新特点、新趋势作出相应的政策设计，以发展眼光对待《监督执纪工作规则》，“将权力制约纳入国家治理体系和治理能力现代化的系统工程中,致力于为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善、科学的制度保障”(17)张梁：《健全党和国家监督体系论纲》，《求实》2019年第3期。。唯有此，才能保证纪检机关及工作人员始终忠于党、忠于国家、忠于人民，推进政党治理现代化。