新时代社会治理结构—利益调整机制研究

张向达 姜 洋 梁 超

1 引 言

党的十九大报告指出，中国特色社会主义建设已经进入新时代，当前社会主要矛盾也已经发生本质变化，即转化为人民群众的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，依然是现阶段发展的核心内容与伟大使命。党的十八大以来，随着“社会治理创新”的提出以及不断地丰富和完善，逐步明确了社会治理的内涵、外延、原则、重点。从最初所提出的“创新社会治理体制”的基本要求：改进方式、激发活力、化解矛盾和公共安全，到通过“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”来提高社会治理的法治化水平，再到“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，不仅对于推进社会治理创新的理念与思路越发清晰，实践中对于如何具体地贯彻和落实也取得了大量的成绩。加强和创新社会治理需要有相应的理论支撑和决策参考依据，而这只能是通过不断结合我国经济社会发展的实际情况，经由深度的理论分析和系统研究来不断地加以丰富并真正实现。目前国内对于新形势下持续推进社会治理创新的理论研究，在一定程度上依然滞后于社会治理创新的实践活动。具体地，对于“国家治理体系”和“社会治理”的“理念”、“主体”、“内容”、“手段”、“机制”和“路径”等，都仍然有待于尽快地在相应的理论层面实现必要的深化和升华。尤其值得注意的是，在社会治理创新主体运用各种手段，以实现特定社会治理目标的过程中，社会有机体的结构必然会发生一系列的变化，其中不同主体之间也会由于利益格局变化而在相互关系和行动等方面发生变化。因此，推进社会治理创新需要从社会结构的角度来把握其影响，而利益格局调整则是社会结构调整的核心。

2 相关研究述评

众所周知，“治理”是一个相对模糊甚至是比较脆弱的概念，因为它很难有一个确切而又精准的定义，而大多数时候都只是在于反映一种观念：政府并不能完全垄断所有的权力，其他的私人部门和第三部门等也同样必然，而且也应当参与到经济和社会的调节及秩序的维持之中［1］。因此，这其实也正如同一时期的学者所总结的那样，“治理”模式会随着具体国家和地区的情况不同而有所差别，其实质主要在于如何将众多不同的社会成员的偏好和意愿，具体转化为有效的政策和统一的行动，而政府则始终都是一个拥有法定的权力并能够颁布“约束性决定”的代理机构（koch等，1999［2］。从社会稳定和社会成员的自组织角度来看，根据梅恩兹的著名观点，治理体系的功能则显然在于创立对话的平台和建立谈判机制，从而更好地保障人们能够就公共产品与服务的提供达成基本的共识（索杰普，1993［3］）。这个进行对话和谈判并取得共识的过程，实际上从国家和政府的角度来看，可以理解为是一个让渡一部分权威和决策权力，来换取更多的参与和更为有效的影响从而取得更好效益的过程。由此，更进一步地，当一个国家或者地区的经济与社会发展出现了新的变化和问题之时，治理体系的健全和完善就能够很好地协调国家与社会，以及政府与民众之间的利益与互动关系，乃至可以将其运用到国际关系中来增强灵活性和适应性［4］。与此同时，在有关“治理”的具体机制和实现模式等方面，当代西方治理理论本身也呈现出了明显的多样化特征。例如，奥斯特罗姆较早地针对“公共事务治理”问题向传统教条发起了挑战，并指出不应当以政府或者市场为公共事务的唯一解决途径，否则就难免出现“公地悲剧”和“囚徒困境”（Ostrom，1990［5］）；后来，奥斯特罗姆夫妇也正是由于将波兰尼的“多中心”概念引入政治经济学分析领域，才创立了“多中心治理”理论，并因此获得了2009年度的诺贝尔奖。类似地，在各种有关治理理论的观点层出不穷的背后，实际上仍然是如何看待在新的环境与条件中影响治理的因素有何不同，所导致的一系列结果。具体地，有的学者相对更为注重地理和区域的因素（如Dijkstra，2007和Hurrelmann，2007等），因此社会治理的具体机制和模式主要就取决于地域方面的因素；有的学者则认为治理机制和治理模式的建立与发展，必须以考虑实际的经济发展水平和收入分配状况等因素为基本的前提（典型地如 Jessop，1998［6］、Barro，2002［7］、Kaufmann和 Kraay，2002［8］等）；有的学者则更为注重政治体制与政治认同等因素，对于社会治理的机制与模式所产生的影响问题（如 Braun，1999［9］、Coleman，2009［10］和 Huidobro，2012等）；同时，另有部分学者则注意到了文化因素的影响问题，如Putnam，2000、2003［11］、Fukuyama，2001［12］、Licht，2007［13］、Haggard，2010 和Handley，2015［14］等研究中，社会资本、宗教与文化传统等因素都被认为会对社会治理的机制和模式，以及过程和结果等产生至关重要的影响。

与此同时，对于国内社会治理创新所面临的总体形势，国内学者基本存在一些共识，如持续的经济增长与总体稳定的政治格局，同时也伴有各种社会问题和社会风险的持续累积（裴长洪、刘洪愧，2018［15］）。事实上，目前“治理”概念的提出实际上包含了国家治理、社会治理和政府治理三个层次，社会治理是由政府主导的针对治理中遇到的社会问题，完善社会福利、保障民生、化解矛盾和促进公平的过程，因此当前的全面深化改革中需要把握好系统治理、依法治理、综合治理和源头治理（王浦劬，2014［16］）；为此，解决社会问题、满足社会需求并创造社会价值是社会治理的逻辑起点和归宿，而问题的复杂性和需求的多样性就导致了政府、市场和社会都无法单方面解决公共事务方面的问题（周红云，2016［17］）；同时，也有学者认为，由于新的历史时期出现了各种新情况和新问题，所以社会治理需要创新，而这种创新主要与政府的积极作为联系在一起，也就是需要政府更加积极地提供公共服务（王勇，2017［18］）；有学者针对新时代基层社会治理所面临的问题研究指出，矛盾纠纷化解难度高、安全防控压力大、提供服务能力弱、人员队伍建设滞后，以及思维理念的落后与治理机制的不健全等，是当前面临的最为突出的问题（李琼和杨洁，2019［19］）。总体而言，在现阶段的社会治理创新中，始终坚持以中国特色话语体系引领社会治理创新，以多元主体治理结构推动社会治理创新，以民生发展体制机制促进社会治理创新，形成了社会治理创新的“中国经验”（范逢春，2019［20］）。

综上所述，国内外有关社会治理问题的相关研究，主要是以新公共管理的发展为背景的，西方社会科学领域中“范式危机”的出现和现实中公共事务治理面临的各种难题，都是推动和促进治理理论形成并得以发展的重要原因。在政治学、经济学、社会学和管理学等多个学科领域中围绕“治理”问题展开的大量研究，既直接给治理理论的发展输送了养料，也使得治理理论展现出明显的交叉属性。随着全球化进程的不断发展，“治理”已经成为全世界瞩目的焦点问题，而国家与社会、政府与市场，以及权力与义务等尽管仍然表征了治理问题的本质属性，但是在具体的治理机制和实现模式上，则需要考虑政治、经济、文化及地理等多个方面的因素，因此无论是治理理论本身还是治理实践都仍然处于发展之中。

3 新时代社会治理结构-利益调整机制的内涵解析

在社会治理创新领域，本文所称的“结构-利益调整机制”，主要就是针对社会结构的变化与调整而言的，而多元利益格局的形成与发展则是其中最为本质与核心的内容，因此就需要从主体和手段等不同的角度，来关注相关治理行为的影响及其过程与结果的调节问题。这正如二十世纪七十年代出现的“新公共管理理论”，对威尔逊和古德诺的“政治-行政二分法”，以及韦伯的“科层制”发出的重大挑战，预示着“国家与社会”和“政府与市场”之间关系必然会出现新的格局。由于“社会结构”与“利益格局”都是具有整体性和复杂性的庞大系统，所以通常难以用明确的概念体系来予以完整的描述，而只能是从现实的问题出发来理解和把握“调整”的必要性与可行性。为此，对于社会治理结构-利益调整机制的基本内涵，关键就是要准确地把握在特定阶段的社会治理及其创新过程中，社会结构与利益格局的变化与调整问题。

社会结构的最基本涵义，必然是指构成社会的各个元素之间，所形成的特定的组成模式与结构安排。然而，随着社会结构概念在各种具体场合的运用，其所指称的主要内容不仅会更为具体化，而且也更容易带有一定的倾向性（崔晶，2017［21］）。例如，前述所指的“各个元素”，在强调社会行为主体的场合可能就会被明确为各个社会成员，于是社会结构就是指各个社会成员组成社会有机体的方式，以及其相互关系的格局；在强调社会活动方式的场合，前述有关“组成模式与结构安排”，则就可能会被具体化为就业与收入分配结构、消费结构及社会的阶层结构等等。很显然的是，这就意味着社会结构在大多数的场合中都应当被看成是一个庞大的系统，而随着所指称的内容更为具体化，对其进行调整的必要性也就会逐步显现出来。例如，当从就业结构来进行考察之时，经济发展与社会变迁必然会引起就业结构的自然变动，如通常所指的由体力劳动为主转为智力活动为主，以及由第一产业就业向第二、三产业就业的转移等，这也就是所谓的就业结构升级。同时，在就业结构的变动与升级过程中，会出现或者遭遇身份转变以及人力投资等最基本的问题，于是为劳动力的转移和人力资本投资提供更好的环境条件，就成为了调整和干预就业结构的必然内容。因此，从社会治理及其创新的角度来看，正如就业结构变化及其调整那样，其对各种社会子结构变化的调节都是至关重要的，而社会发展中出现的各种矛盾和问题，事实上也正是由于所在的社会子结构层次和领域之中出现了需要予以干预和调节的问题，如现阶段我国的就业、教育与社会保障，以及城乡差距与收入分配等相对突出的热点问题。

另一方面，利益格局的变化是整个经济与社会发展过程中的必然现象，同时也应当被看作是社会结构变化及其调整的核心问题。不论是在特定的发展阶段上，还是在由一个时期和阶段向另一时期和阶段的转变过程之中，社会活动的主体及其相互关系都会由于利益格局的变化而受到深刻影响，如历史上农业社会向现代工业社会的转型发展，以及我国自改革开放以来所进行的一系列改革，都在很大程度上改变了整个社会建设与发展中的利益格局。事实上，在整个经济转轨与社会转型的过程之中，利益格局的变化与调整正是全面深化改革所面临的最大的难题（官志雄，2015［22］）。从收入分配格局的角度来看，我国自改革开放以来就面临着以城乡差距为代表的收入差距逐步扩大问题，全国的基尼系数在较长的时期中都超过了国际公认的“0.4”的警戒线，甚至在2008年一度达到了0.491（朱剑红，2013［23］）。诚然，一定的收入差距总是不可避免的，同时也能够起到推动经济增长与社会进步的积极效果，但是收入差距过大则不仅意味着可能会失去经济增长与社会稳定的基础，同时也意味着各种不合理因素的存在，如城乡二元经济结构、制度供给不足，以及部分部门与行业的垄断等等（李霞，2019［24］）。为此，社会治理及其创新既是以前述利益格局的变化与发展为背景的，同时也需要就此做出思想与行动上的各种回应，如推动经济发展方式的转变、促进城乡基本公共服务供给的均等化，以及加快完善社会保障体系与收入分配调节的机制和措施等等。

为此，社会治理结构-利益调整机制的基本内涵，就在于社会结构的发展变化实际上为整个社会治理及其创新活动提供了背景与舞台，社会治理及其创新活动始终必须要以能够推动和促进社会结构的改善与良性发展为目标，而其中的核心就是对社会发展中利益格局发展变化的干预与调整。

4 新时代社会治理结构-利益调整机制面临的突出问题

社会治理结构-利益调整机制始终都是存在的，只不过存在着是主要由自发形成，还是通过有意识地调节来予以改善的区别。完全自发形成的调整机制通常是不存在的或者是极度不合理的，如完全的市场机制的自发调节，或者纯粹的中央计划经济调节，而有意识地改善社会结构与利益格局的调整，则是社会建设与发展的核心任务。在社会结构与利益格局发生深刻变化的时期和阶段，社会治理结构-利益调整机制建设就会遇到更为突出的问题与挑战，如我国当前仍处于经济转轨与社会转型时期，社会结构与利益格局的变化主要反映在以下几个方面：

一是人口结构作为基础结构所发生的巨大变化，给现阶段的社会治理结构-利益调整机制建设带来巨大的挑战。人口是一个国家和社会的基本组成单元，其总量、受教育程度、年龄结构与空间分布状况等，对于一个国家和地区的经济社会发展显然有着极为重要的影响。从全世界的范围内来看，总人口的增长自工业化以来进入了一个加速发展的阶段，尤其是广大发展中国家和地区的人口增长较快。相比于人口总量增长所带来的资源消耗与不公平分配等问题，人口结构的变化往往更为隐蔽，但是其所造成的影响也同样是决定性。例如，我国作为人口众多的发展中国家，在改革开放初期不仅拥有着大规模的人口，同时也面临着受教育程度普遍偏低因而人力资本相对匮乏的问题，而人力资本才是一个国家和地区实现长期持续发展的根本源泉。在逐步通过市场化改革加快了发展步伐之后，我国的经济社会发展水平有了极大的飞跃和提升，但是人口年龄结构持续变化的影响也开始逐步显现出来。按照60岁以上人口占10%的标准，我国大约在1999年时开始步入老龄社会，结合上个世纪70年代末计划生育政策的施行，这意味着我国不仅遇到了“未富先老”的问题，同时还有家庭小型化和保障功能弱化等带来的一系列问题。另外，在城镇化和工业化发展的过程中，城乡之间发展差距的存在促进了人口由乡村向城镇的流动，以及大量人口由欠发达地区向发达地区的流动等等，此时又带来了“城市病”、城乡协调发展、基本公共服务均等化和基础设施建设的配套等一系列问题（冯仕政，2016［25］）。为此，人口结构的巨大变化，显然是给社会治理结构-利益调整机制的建设与发展带来了巨大的挑战。

二是就业与收入分配作为生存活动结构的市场化，给现阶段的社会治理结构-利益调制机制建设带来巨大的压力。在不同的国家和地区，以及不同的发展时期和阶段上，就业体制与收入分配状况都是事关社会成员基本生存的重要环境和条件的体现，而在原先并未全面采取市场化改革的国家和地区，其市场化的发展过程显然也导致了就业与收入分配状况的急剧变化，由此引发的劳动力就业和收入分配调节等方面的问题必然会给社会治理结构-利益调整带来巨大压力。仍然以我国为例，改革开放之前实行的是计划经济模式下的分配制，劳动力的市场是不存在的，而且城镇与乡村之间是完全割裂的，户籍意味着身份与社会福利等各种因素的叠加与统一（郑欢，2016［26］）。改革开放之后，劳动力就业的逐步市场化给整个国家的劳动力资源配置，都带来了巨大的变化与影响。“单位制”的改变和结束，不仅意味着“下岗失业”和“双向选择”的开始，同时也还需要承担企业经营模式与用人制度的转换与改革的影响。后来，在农村剩余劳动力转移的过程中，城镇出现了吸纳能力方面的各种问题，而农村地区也出现了青壮年劳动力流失和留守人口等问题（李岩，2018［27］）。在收入分配方面，市场化发展进程的影响同样也是极为显著的。相比于传统计划经济体制条件下的“平均主义大锅饭”，市场经济的发展在带来更多机会的同时，也导致了收入差距的迅速扩大（郑杭生，2005［28］）。正如前文已经述及的那样，当前我国的收入分配格局仍然处于一种相对失衡的状态，不仅存在着极高的城乡收入差距和地区与行业之间的收入差距问题，同时还存在着以劳动要素报酬占比过低为特征的“强资本、弱劳工”的问题。很显然，就业与收入分配状况事关社会成员的基本生存，同时也是以社会和谐稳定发展为目标的社会治理及其创新活动的必然调节对象，因而其上述变化也必然会给社会结构和利益格局调整带来压力。

三是社会阶层结构的逐步形成与新的变化，给现阶段的社会治理结构-利益调整机制建设带来方向的改变。社会阶层结构的形成与变化，主要与经济社会发展过程中资源配置方式和机会获得情况有关，我国自改革以来就出现了一个社会阶层结构深刻变化的过程（陆学艺，2005［29］）。在这个过程之中，“中产阶层”的出现并开始逐步占据主导地位，以及阶层利益的凸显与相对固化，使得国家和社会的调节作用变得越来越重要（周建军和刘明宇，2019［30］）。随着经济社会发展水平的逐步提高，我国的产业结构与就业结构已经发生了巨大的改变，第一产业产值比重和农业从业人员比重的减少，意味着农民不再是最大的社会阶层和群体，而从事第三产业的服务业就业人员比重则逐步上升，并且已经开始超过了在第二产业就业的工人的比重。与这种基本的发展趋势相适应的是，从事管理和各种专业技术的人员逐步开始在整个社会阶层结构中占据主导性的地位，而中产阶层也正是主要由这部分人员和群体所构成的（闫丹丹，2016［31］）。同时，随着社会阶层结构的日益清晰和多元化，分属不同社会阶层的利益也开始出现了凸显与固化的趋势，即不同群体开始有了差异化的利益诉求，而已经取得的属于特定群体的利益也会由于资源和机会的代际传递而得以延续。在这方面，教育及其市场化发展或许可以算得上一个比较符合的例子，诸如已经取得一定的财富、地位和声望的社会阶层和群体，会通过让子女接受与自己大致相当或者更好的教育，来实现能力和财富的延续与增长。与此同时，这显然也立即体现出了政府对类似的领域进行调节的必要性和重要性，因为教育是获取机会的重要条件，接收教育的机会公平往往决定着其他所有机会获得的公平性。所以，结合社会阶层结构的持续变化来看，社会治理结构-利益调整机制建设的方向必然也会受此影响，直至发生某种必要的改变乃至是全面和系统的变化。

5 新时代社会治理结构-利益调整机制建设与完善对策

习近平总书记指出：“全面深化改革进入了一个新阶段，改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出”（习近平，2018［32］）。根据社会结构与利益格局调整在社会治理及其创新过程中的重要影响，以及新时代社会治理结构-利益调整机制建设所面临的主要问题，我们认为在全新的形势下建设与完善社会结构与利益格局调整机制的关键，关键就在于把握好城乡协调发展、中产阶层壮大、政府职能转变三个方面。具体而言：

第一，加快新型城镇化建设，促进城乡之间的协调发展。新型城镇化发展不仅是现阶段我国经济社会发展的重要主题之一，同时也事关国民经济结构调整和长期可持续发展的方方面面。首先，从城乡二元经济结构的转变来看，自建国以来的城乡二元分割体制，不仅严重地影响和制约了农村地区的生产力发展和效率与活力的提高与释放，而且也通过“统购统销”等方式将大量的农业剩余转移到了城镇和工业部门，使得实际上形成了对农村、农业和农民的“历史欠账”。因此，新型城镇化是伴随着工业化的发展有序推进农村人口转移，以及非农产业向城镇聚集的过程，同时也是解决“三农”问题实现现代化的必由之路；其次，产业结构的转型与升级也需要以持续推进新型城镇化的发展为基本条件。我国是一个人口众多的发展中的农业大国，农业的基础性地位始终不会改变，但是积极提升第三产业所占的比重，并且在新型城镇化发展中加快发展服务业，以此推动产业结构的持续优化并改善人民群众的生活水平，也是新型城镇化发展的题中应有之义。为此，以新型城镇化发展推动产业结构的转型与升级，同样也是促进城乡协调发展并改善经济结构与利益格局的重要内容；再次，优化城镇布局与形态并不断提升城镇化的质量和水平，营造有利于社会结构与利益格局调整的现实环境与条件保障。新型城镇化发展不仅要面对非农产业和农村人口的聚集问题，同时更需要考虑如何通过布局优化和城镇之间的协调，来彻底改善和优化城镇的生活条件和资源环境。以中小城市的加快发展为基础，在发展格局得到进一步优化且基础设施与条件持续改善的前提下，促进城乡居民生活条件持续改善和资源环境利用的更加合理等，也才能得到现实与有效的保障。总之，当前完善社会治理结构-利益调整机制建设，首先也就要求加快推进新型城镇化的健康发展。

第二，积极调整收入分配格局，促进中产阶层的发展壮大。任何时期和阶段，收入分配状况都会对经济发展与社会稳定产生极为重要的影响，尤其是对于当前我国正处收入分配差距较大且整个格局不够合理的时期而言，积极调整收入分配格局至关重要。按照“初次分配重效率，再分配注重公平”的总体原则，现阶段收入分配格局调整的对策主要在于以下几个方面：首先，收入分配格局的合理调整需要以健全初次分配的相关制度为基础，同时根据现实的分配问题也需要加强对劳动所得的保护。初次分配主要是以各种要素在生产过程中所发挥的实际作用，来进行收入的分配，也就是所谓的按照“贡献程度”进行分配，各种要素则主要包括了劳动、资本、技术和管理等等。劳动要素所获得的报酬占比较低，是不利于形成合理的收入分配格局的，这也是造成“强资本、弱劳工”的主要原因；其次，收入分配格局的合理调整还需要在收入再分配的过程中，着重发挥政府的有效干预与合理调节作用。初次分配中各种要素的贡献及其获得的报酬，主要是由市场机制所决定的，因此往往都不可能符合结果相对公平的局面和特征，而按照社会共同体的目标与发展要求则需要对初次分配的结果进行必要的干预和调节。政府的收入再分配功能，可以具体体现为征收税费与健全社会保障体系等，这对于经济结构和社会结构的调整以及利益格局的平衡等，都是极为重要的，也是促进经济社会、区域和城乡协调发展以及维护社会稳定的重要保障；再次，收入分配格局的合理调整，还在于对涉及收入分配的各项秩序进行不断地完善。中产阶层的发展壮大，对于促进消费和经济增长及整个国民经济结构的调整，都是极为重要的，尤其是在增进社会和谐稳定发展方面具有重要功能。要扩大中等收入者的比重，取缔非法收入和有效增加低收入者的收入，显然不能够仅仅依靠政府的再分配，而更需要的是能够完善市场机制保障起点和过程的更加公平。现阶段，我国已经在完善财产法律保护、维护劳动者合法权益、调节不同群体的税收负担，以及完善转移支付和收入监测体系等方面，取得了不少成绩（王弟海，2012［33］），这些都是有利于规范收入分配秩序的有效举措，因而同时也是社会治理结构-利益调整机制逐步完善的重要体现。

第三，持续推进政府职能转变，理顺政府与市场的关系。无论是产业结构升级与整个经济结构的战略性调整，还是社会结构与利益格局的调整，很显然都牵涉到诸多的政府职能的有效履行。根据社会治理结构-利益调整机制建设面临的主要问题来看，在推进社会治理及其创新的过程中政府职能由“管控”向“服务”的转变，带有根本性重要意义的就是需要理顺政府与市场之间的关系。具体而言，一是社会治理及其创新进程中社会结构与利益格局的调整，需要根据经济社会发展所处的阶段，充分发挥市场在资源配置中的应有作用。以我国的社会主义市场经济建设为例，在由“基础性作用”向“决定性作用”的转变过程中，意味着随着市场化程度的不断提升，政府与市场在资源配置过程中的作用内容和方式都发生了变化，而经济社会发展所要求的活力的释放与效率的提升，都要求政府能够顺应这种变化与发展趋势；二是社会治理及其创新进程中社会结构与利益格局的调整，需要政府着重将干预和调节的重心放在维持秩序和解决外部性等问题上（李宏，2019［34］）。这既是市场机制发挥决定性的前提和基础，同时本身也就直接指向了涉及社会结构与利益格局调整的相关现实问题，如维护市场竞争规制与秩序、保护劳动者与消费者的合法权益，以及治理企业污染和改善生态环境等等；三是社会治理及其创新进程中社会结构与利益格局的调整，需要深化行政体制改革并建设服务型政府。对于牵涉社会结构与利益格局调整的各种现实问题，如收入分配差距的有效调节、基本公共服务均等化和社会保障体系的建设与完善等（何显明，2019［35］），实际上都要求现阶段的政府能够以服务型政府建设为目标，进一步地加快职能的转变并强化公共服务职能。