伯明翰中央公园制度模式的探讨

李晓娜

摘要：改革开放以来，随着经济的发展，城市化和城市发展进程加快，城市的衰败是城市发展过程中不可回避的一个问题，中国的城市土地供给问题给中国的发展带来极大的压力。在进行城市地块更新过程中，政府如何合理利用规划土地，处理好开发商和周边居民与土地所有权的关系，使其更新并发挥最大效益成了一个重要且现实的问题。以英国伯明翰中央公园为例，通过文献分析法，从中心公园改造中制度的治理与创新方面，对中心公园的土地产权、规划设计、多部门合作等方面进行了详细分析，并对我国城市更新现状中问题提出了相关建议，政府在进行地块开发建设过程中，要充分考虑居民意见，多方合作，各部门规范土地市场，营造一个公平、公正的土地交易秩序，共同促进城市发展。

关键词：伯明翰中央公园;城市更新;制度;产权

改革开放至今，中国经济社会快速发展，中国正处于快速城镇化时期，在取得巨大成就的同时，城市也面临很多问题。比如城市人口的迅速增加导致城市用地的不断扩张，不可避免地会导致城市衰败问题，而我国的规划项目多为从上而下的城市规划思路，在规划过程中有很多是由政府和开发商主导的城市扩张和城市更新运动。主要分析了英国伯明翰城市中央公园案例，并希望能够从此案例中学习到国外城市建设过程中一些优秀经验，并对中国未来的城市发展起到一定的借鉴作用。

1伯明翰中央公园概况

英国伯明翰中央公园是伯明翰市中心的一个大项目，位于郊外的Lee Bank区域（图1），在1940年之前，中心公园区是紧密联系当地企业、商店、酒吧、学校和医院的阶梯式住宅。在第二次世界大战爆炸事件造成房屋损坏后，大部分住房在20世纪50年代后期已被清理。之后的30年中，它被替换为地方当局拥有的不规则的低、中、高层房屋和围绕公园的公寓。到了20世纪90年代初，住房存量下降，毒品交易变得猖獗，公园成为公众的禁区。且随着时间的推移，已经年久失修，需要重建，因此经过规划，CrestNicholson决定在此区域开发新的中、高层的住宅。此中央公园住宅再生项目始于2002年，这是一个私人住宅和负担得起的住宅的混合开发计划。2005年底开始平整土地并施工，许多1960年代的住宅建筑都被拆除，包括2006年7月23日拆掉的哈登塔。截至2016年，1309个住宅已经建成，处于施工的最后阶段，该项目还为发展之中的内环路提供2个公园（图2）。

2伯明翰中心公园更新计划

2.1计划的提出

計划的最初动力来自当地居民的高度协调的运动。他们希望看到一些钱被花在了自己的房产上，用以改善其破败的环境。工党控制的地方当局最初拒绝了申请引入中央政府资金，从而将房地产变成第三部门住房协会的所有权的建议。1997年工党竞选负责威斯敏斯特地方政府后，并没有否决该项计划，因此，当地的工党，尽管不情愿，还是在随后同意了一项议案的授权。这项获得政府批准的议案，即the Estates RenewaIChallenge Fund（ERCF），把该物业和庭院的所有权给住房协会，并提供了大量的拨款，以应付重建所需。同时，租户也希望摆脱公共部门的控制。

2.2发展历程

伯明翰中央公园是一个前理事会公园，用地属于市议会，邻接伯明翰中央公园的南段边缘。在物业的所有权属于市议会时，很明显属于政府管治的模式。事实上，地方当局一直缺乏资金来维持其住房储备（中央政府不允许地方政府自主地提高财政收入来做到这一点），意味着这种管治结构的运行已出现了问题。像ERCF这样的计划，迫使地方当局在住宅问题上进人一种不同的管治模式，被迫接受中央政府希望在它们的城市中，把社会住房服务系统的管理转移到合作伙伴模式上去的想法。

在本地区，拥有住宅储备控制权的是OptimaCommunitv Association，此“社区”的目的在于强调该组织不仅是一个住宅提供者，而是试图全方位地提升社区生活。与此同时，Optima获得了物业及宅地的所有权，市议会保留了公共领域的所有权，不仅包括道路和人行道，而且包括贯穿整个区域的一个非常大的公园（图3）。

20世纪90年代后期，Optima和市议会对租户和公众进行了咨询，并促成了中心公园改造计划的进行。他们共同合作，为区域提出更加一体化的总体规划——改变公园的大小和形状，比原先的预期拆除更多的物业，并最终提供了一块相当大的发展地块。并不是零碎地抛售土地，当时的设想就是吸引一个开发公司作为合作伙伴参与进来，对该地块进行整体开发。

1999年，由PRP建筑师制定的最初的总体规划设计了2个阶段的设计竞赛。伯明翰市议会和Optima鼓励了当代建筑，并起草了一份灵活的竞争简报，重点是创造正确的设计，并混合使用以实现可持续的再生。

在2000年9月，Crest Nicholson获胜，中标后，他对原计划进行了彻底的重新评估，并将单位数量从1200个增加到1898个。规划大纲于2001年底提交，并在短短7周内获得批准，这是建筑业罕见的快速转变。整治工程于2002年动工。

作为该计划的进展，Optima收到卖地给开发商的收入，使得大部分的计划在2008年房地产崩塌之前完成，以及收到部分来自新住宅的出租收入。随着新住宅的建设，租住权让给了其租户。现有居民也参与了开发过程，例如帮助确定哪些类型的设备将可用在重新设计的公园。

2.3改造成果

中心公园规划大纲于2001年底提交，短短7周内获得批准，并在2002年动工。截至2003年底，已建成18个单位，到2004年底已建成132个，到2005年10月已超过250个，截止到2016年，1309个住宅已经建成，处于施工的最后阶段4、图5）。

中心公园将提供9个不同的居住区和4个商业区，以及商店、餐厅和地标性酒店。在很大程度上（规划了超过1800个新住宅单位）实现了真正的混合用途，公园中心在物理上、经济上和社会上重建了曾经被浪费和危险的公园区域（图6）。

3对伯明翰中央公园改造的思考

在各部门努力下，2016年已经完成了大部分建筑的开发建设，如此规模的公共开发项目能在相当长的时间内保持有效的运作，虽然与ERCF最初想法不同，但最终获得了成功，其实施的过程有很多值得借鉴的地方。

中心公园的改造体现了一种创新的模式：伯明翰市议会授予开发商许可的土地，这意味着开发商承受的压力较小，从而可以快速获得土地回报。作为回报，开发商除了要支付3000万英镑的补助金以实现修复公共设施外，还计划了一个良性投资周期，以便开发商在达到一定程度的利润后，资金将会被用于支付该地点未来的公共设施费用。

3.1土地产权

在英国，私有土地占主体是土地使用的特征。获得土地资源只能通过市场机制。英国规划法明确指出，除少数例外，所有的开发与建设必须通过规划得到政府的批准。

而在中央公园设计中，由于ERFC只支付整修的费用，而Optima試图增加收入，在建设过程中，Optima总是会拆除一些物业，从而有可出售给开发商的土地，以建设新的住宅。因此，这片土地所有权的问题变得很重要。如果使开发商自己逐块谈判购地，购地的时间至少需要10倍以上，在此设计中，Optima与市议会有一个土地所有权的利益关系，该伙伴关系将能够获得强制购买此块土地的权力，顺利进行土地组装，从而减少中间不必要的时间。

3.2规划设计

在与开发商商谈时，Optima希望将一个总体规划的指示委托给开发者一个他们想要的方案的一些想法，而不是简单地给予了提供市议会提供的规划指导指引的副本，而开发商在设计过程中对于伯明翰中心公园的开发有一个清晰的目标与明确的实施方案，对全局有一个整体性的把握。

3.3多部门合作

Optima、市议会、租户和开发商共同合作，互惠互利，开发者与市议会有一个土地所有权的利益关系，通过双方充分利用了国家的权力，又超越了资助计划的具体职权范围和预设的想法，以及充分利用了外部机构的专业知识。

在资金紧张的情况下，各部门密切合作，对于中心公园的开发与整治，仅仅依靠ERCF提供的整修费用，以及拆除部分物业进行土地的再开发中的土地收入和租户收入，来保证此计划的顺利进行。

3.4充分考虑公众意见

在进行规划前期，居民同意将市议会拥有的土地权转让给Optima，规划设计取得了当地居民的支持。在整个设计和开发过程中，一个高度组织的现有租户社区协会参加了每周2次的设计会议，来自伯明翰市中心公园的策划人员也每周参加会议并作为设计团队的一员工作，以确保居民的想法和需求得到考虑。

4对中国的启示

中央公园设计中Optima、市议会、租户和开发商之间只是一个中期的关系，围绕一个特定的项目公园中心，因此，它不具有制度的特点：既不够长期性，也不着眼于更广泛的城市发展的总体利益，但是它体现的是一种创新的治理和安排，虽然不能完全地适应中国国情，但是给中国提供了一个很好的借鉴。

在中国，20世纪90年代起，城市土地的经营理念开始在各地城市广泛传播，地方政府希望通过出售城市土地的经营销售获取大量收入，用这些收入来增加政府资金，从而进行一系列建设。

但是中国在房地产市场上，政府和开发商的行为和职能不能错位，要坚持“政商分开”的原则，政府可以将土地出让给开发商，但与此同时，政府应该在土地市场管理中的行为公开化、公正化，提高透明度;在出让土地前，全面考察开发商资质，要求开发商对于此地块的开发做出详细的适合本地区未来发展的规划;开发商应当按照出让合同履行权力和义务，充分了解本地区及周边地区商业模式，在城市总体发展方向下进行开发，而不仅仅是为了自身获取利益盲目或者过度开发，开发商应当凭借企业的经营管理赚取正常利润。同时，各部门之间不是对立关系，政府、开发商、租户要密切联系，规范土地市场，营造一个公平、公正的土地交易秩序。

城市的衰败是城市发展过程中不可回避的一个问题，如何合理地利用城市土地，处理好各部门之间关系，进行城市更新也就成为当前的重要工作。面对城市衰败问题，如何正确地进行城市更新工作，我们应当学习国外的成功经验，并充分考虑中国国情进行更新。

（收稿：2019—10—17）