南水北调山东干线有限公司管理制度建设探讨

苏传政

（南水北调东线山东干线有限责任公司，山东 济南 250109）

南水北调东线山东干线一期工程2013 年11 月建成进入运营期以来，公司经过几年的探索确立了“环境优美、技术先进、体制合理、机制科学、管理规范、运转高效”工作总目标，按照现代企业管理的要求于2019 年启动综合改革，确立公司、管理局（中心）、管理处三级管理组织机构，内设8 个职能部门、7 个管理局以及5 个中心、20个管理处，将2020 年定为“制度建设年”，对现有管理制度进行修订，同时推进标准化建设，旨在通过变革组织架构、优化管理制度和业务流程、建立企业标准等手段，统筹公司内部人力资源、挖掘内部管理潜力，建立“制度合理、流程顺畅、标准科学、管理高效”的运行机制，进一步提高企业治理能力和工程运行管理水平，促进企业快速和高质量发展，更好地发挥南水北调工程的社会效益和经济效益。

加强公司制度建设是公司从经验管理阶段发展到制度管理阶段的必然要求，制度建设的创新性和挑战性对公司管理者和员工队伍提出了更高的素质要求。笔者对公司拟修订的147 项制度进行了统计、梳理，包括制度类128 项、标准类13 项、其他类6 项，结合制度修订过程中的研讨，指出存在的主要问题，提出具体的解决意见。

1 企业管理制度和标准

1.1 管理制度

企业管理制度是依据法律、法规、规章制定的，反映管理者管理思想和工作思路的，规范本单位员工行为和生产、经营、管理等活动的文件，是企业内部的“法律”。包括行政法规、章程、制度、公约四类，其中行政法规类包括条例、规定、办法、细则，制度类包括制度、规则、守则、须知。管理制度的主要管理对象是人、财、物、信息，其中核心是人的管理。

1.2 管理标准

企业标准包括管理标准、技术标准和工作标准。管理标准是对有关生产、技术、经营管理各个环节需要协调统一的管理事项运用标准化原理，对人们在生产活动中的组织结构、职责权限、过程方法、资源分配等所作的规定。

管理标准主要是以“5W1H”（谁来管、管什么、管到什么程度、何时管、在哪管、怎样管）的思路实现各项生产活动的规范化、程序化、科学化。

2 制度建设存在的主要问题及建议

2.1 制度和标准混淆

制度和标准都是规制企业内部生产经营的管理手段，在制度建设初期，两者并存是必然的，但是两者在理论基础、文件格式、制（修）订以及审批发布程序、适用范围等方面是有区别的。随着企业的发展和管理水平的提升，制度和标准的分工变得更清晰、界定更准确，两者可发生转化，即当专业业务的管理相对成熟与规范，或者制度本身已经成熟稳定时，制度可实现向标准的转化。因此，企业发展到一定阶段会出现制度减少、标准增加的现象。

建议公司同时开展制度建设和标准化建设之际，有必要将现有制度进行进一步的梳理，一是分清管理制度和管理标准，分类进行建设；二是将成熟的制度以及管理经验总结提炼成企业层面的管理标准，推进标准化进程。

2.2 制度体系的建立缺少顶层设计、层级不清

管理制度在企业治理中的重要性、作用是不同的，管理者对制度的建立进行统筹考虑、合理分级，形成有效的制度体系是必要和可行的。一般可以分为三级：一级制度是企业的根本制度，即在企业治理中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度，可按企业的业务模块进行统筹考虑和顶层设计；二级制度是企业的基本制度，贯彻落实企业的根本制度，对企业治理起基础性作用、发挥重大影响的制度，可按企业职能部门的业务分类制定；三级制度是企业的重要制度，由根本制度和基本制度派生的、对具体业务环节进行规范、细化的操作规则、实施细则等。

鉴于目前公司正处于制度建设过程中，建议建立合理的三级制度体系，并进一步对各职能部门、管理局（中心）业务进行梳理和整合，对现有需要修订的制度梳理出制度等级，公司层面统筹一级制度的制定，解决部门职能交叉、业务接口模糊、制度间存在冲突矛盾、制度不完善或不具体、不清晰等问题。

以公司工程管理制度建设为例，工程管理职能包括土建工程、金结机电设备、机组大修、电气预防性试验、电力线路维保等维修养护项目管理，新、改、扩建等专项项目管理，穿跨越、边界与地籍管理等工程管理，以及工程观（监）测管理等，每一方面的管理都需要建立健全制度，通过梳理，最终建立了一个一级制度（工程设备设施管理制度）、多个二级制度（维修养护项目管理办法、专项项目管理办法、边界与地籍管理办法等）。一级制度从各项管理内容方面将横向上与多个部门之间职责的交叉衔接，纵向上与下属单位之间的分级分工负责进行了比较清晰的界定，为二级制度的制定和修订打下了很好的基础。

2.3 制度与流程冲突

管理的精髓是“制度管人、流程管事”。管理制度规范的是人要怎么做，必须怎么做，不这么做怎么处置等；管理流程是支持制度的文件，明确由谁来做，具体怎么做的规定，从处理事务的人员、时间、方法、内容、部门和岗位之间逻辑衔接的各个环节给予了具体、明确、全面的规范。

一些管理制度执行困难的原因往往是制度不严谨，可操作性、部门之间的协同性较差，执行流程过于繁琐、不合理等。因此，为避免管理制度规定的具体事项前后不一，甚至与流程冲突，建议制度建设与流程建设并重，编制者可利用图、表单等形式将具体事项的前后对应关系、职责分工的上下、左右衔接关系梳理清楚，相互印证以避免遗漏和紊乱，最终形成操作性较强的纵向贯通、横向协同、权责清晰的制度和流程。

2.4 制度制定集权容易造成一些弊端

管理制度的建立包括起草、征求意见、审查、批准等环节，职能部门如果集“起草、审查、批准”权限于一身，很容易因制度制定集权造成一些弊端，如因职能部门自身知识结构、经验的局限性而使管理制度的接口不清、流程模糊；职能部门从自身部门利益出发，征求的意见是否采纳最终还是取决于部门自身，增加“打架制度”出台的风险等。

建议出台公司管理制度建设的有关规定。一级制度应由专责部门统一归口管理，程序上应经职能部门起草、公司主管领导审核、相关部门会签、公司办公室核稿、企业议事与决策机构审议通过后由公司办公室统一进行发布；二级及以下制度可分级授权给职能部门，由各职能部门行使职责范围内管理制度的管理职能，程序上可经职能部门起草和审核、相关部门会签、职能部门核稿、公司分管领导审阅签发后由公司办公室统一发文；二级制度如内容涉及多个部门，仍需参照一级制度程序执行。

2.5 制度命名、行文格式等不标准、不规范

管理制度一般包括章程、制度、办法、规定、规则、细则、条例等，文件设定的命名标准应根据制度不同的层级由企业统一界定和管理。如公司层面的一级制度可命名为“制度”等，职能部门层面的二级制度可命名为“办法”“规定”等；规范、规程一般都是标准的表现形式，标准的命名应遵从国家、行业有关规定。制度的行文格式一般包括总则、分则、附则，各部分应包含的主要内容组成结构，流程的名称、主体及边界、图例采用等应符合有关规定。

建议加强制度与流程的管理。对制度建设的层级及命名；制度与流程的制定部门权限及职责，制定（修订）、审查、发布、培训、实施与废止等过程；制度的行文格式、流程图的图例等方面进行规定和规范。

综上所述，企业管理者应高度重视制度建设，国有企业建设前建立健全制度与流程管理制度是十分必要的，应结合自身发展的实际情况统一规划制度体系和标准体系，在不同的发展阶段进行制度和标准建设时，要统筹一级制度建设、注重流程建设、稳步推进标准建设。