山西“七河”流域水生态保护及修复调研与思考

郭东阳，王 晶，蔺 冬

(1.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120；2.水利部规划计划司，北京 100053；3.黄河勘测规划设计研究院有限公司，河南 郑州 450003)

1 “七河”流域基本情况

山西省境内河流分属黄河和海河两大流域，其中黄河流域面积9.7万km2、海河流域5.9万km2，分别占全省面积的62%、38%。全省流域面积超过1万km2的重点河流有5条，分别是汾河、桑干河、滹沱河、漳河和沁河，加上水污染严重的涑水河、位于雄安新区上游的大清河，“七河”流域总面积11.2万km2，占全省面积的72%，覆盖山西省主要经济和人口集聚区。

1.1 水资源开发利用情况

“七河”流域涉及全省11个地市，2017年总人口约3300万人，地区生产总值1.3万亿元，耕地面积4249万亩，灌溉面积1920万亩，分别占全省的89%、84%、70%、85%。“七河”流域水资源及其开发利用主要有以下特点：一是当地水资源严重不足，黄河水利用难度大。“七河”流域人均当地水资源量300m3，约为全国人均水平的15%。由于山高水低，取用黄河水成本高、难度大。二是供水结构逐步优化，地下水开采呈下降趋势。随着引提水工程陆续建成投入使用，地表水供水占比逐步提高，地下水供水占比由2010年的53%下降到2017年的42%，地下水超采量持续下降。三是农业用水比重高，部分地区仍有节水潜力。农业用水量41.5亿m3，占总用水量的61%。部分地区高耗水产能较多，尚有一定节水潜力。

1.2 存在的主要问题

目前，“七河”流域在水资源、水生态、水环境保护方面仍然存在以下突出问题。一是地表径流量减少，部分河流断流。20世纪80年代以来，地表径流量均呈明显减小趋势，部分河段发生断流现象。二是部分地区地下水超采严重，岩溶大泉水量衰减。部分地区地下水位大幅下降，水井最深超千米。岩溶地下水位也持续下降，岩溶水资源量大幅度减少。三是水污染依旧突出，水环境问题严重。流域总体水质较差，部分河流入河排污量已经远超河流的承载能力和水体自净能力，水质污染严重。四是河道内乱占、乱采、乱堆、乱建等问题突出，生态环境恶化。随着河道两岸城市建设及工矿企业发展，侵占河道、非法采砂、向河道倾倒垃圾、违章建筑等现象突出，致使河道功能退化，湿地面积减少，生态环境恶化。

2 “七河”治理思路及主要做法

2017年6月，习近平总书记视察山西时指出，“一定要高度重视汾河的生态环境保护，让这条山西的母亲河水量丰起来，水质好起来，风光美起来”。为深入贯彻习总书记的重要指示精神，聚焦“水利工程补短板、水利行业强监管”，山西省全力推进以汾河为重点的“七河”流域生态保护与修复。

2.1 总体思路

“七河”流域生态保护与修复的总体思路是：统筹山水林田湖草系统治理，以河长制为抓手，将“七河”流域生态保护修复与城乡建设、产业发展、生态文化、旅游开发、脱贫攻坚、防洪减灾相结合，控污、增湿、清淤、绿岸、调水“五策并举”，水资源、水生态、水环境、水灾害“四水同治”，逐步实现“水量丰起来、水质好起来、风光美起来”的目标。到2030年，全面实施流域面积大于100km2的河流源头生态保护，“七河”干流和主要支流非汛期生态水量不小于多年平均水量的10%、汛期不小于20%，地下水得到有效涵养，水功能区达标率达到95%，水生态环境明显改善。到2035年，河流源头生态保护全面实施，水生态环境状况全面改善，水资源实现高效配置，节水型社会全面建成，提供更多的优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

2.2 主要做法和经验

2.2.1加强水生态保护与修复顶层设计

2017年，山西省先后批复汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河、涑水河和大清河等七条河流的生态保护与修复规划。2018年9月，省委省政府印发实施《以汾河为重点的“七河”流域生态保护与修复总体方案》(以下简称《总体方案》)，针对水资源短缺、水生态损害、水环境污染等突出问题，制定了“七河”流域生态保护与修复的分阶段目标，明确了创新规划、建管、政策、奖补、补偿、责任等六大机制，提出了水污染防治、河流生态补水、河流源头保护、河湖水系综合整治、地下水超采治理和岩溶大泉保护、节约用水等六大工程。

2.2.2创新市场化运作机制

为破解投融资难题，山西省与中交疏浚(集团)股份有限公司共同组建中交汾河投资控股有限公司，作为汾河流域生态保护与修复的投融资、建设、管理和运营主体，以投资主体一体化带动流域治理一体化。组建7个流域投资公司，作为流域生态治理修复项目的实施主体。以项目为载体，与地方政府合作组建若干区域公司，形成“1+7+N”的生态环境治理市场化运作体系。流域投资公司以资本为纽带，以股权合作为手段，吸引金融资本和社会资本，推进河流系统治理，通过土地开发、产业发展、资产经营等多种形式实现良性运营。以汾河为例，汾河流域投资公司由省属水务企业(暂由山西水务投资集团有限公司代省出资)、战略投资方中交集团、流域沿汾6市共同出资成立，作为投融资、建设、运营主体，受政府委托实施汾河流域生态保护与修复。

2.2.3创新政策机制

省级财政设立流域生态保护与修复专项资金，各市县根据任务和自身财力支持河流生态治理工作。同时，用活土地资源收益，各级政府支持流域投资公司开展土地整治，按比例分享土地指标交易收益。盘活经营性资产，鼓励流域投资公司参与流域内水库、供水、污水处理等项目的投资建设、经营管理。推行政府购买生态服务，同时沿线地方政府授予流域投资公司产业招商职能，增强产业收益。创新奖补政策，通过以奖代补、贷款贴息等扶持方式，对生态保护与修复效果好的地区予以资金支持，调动地方积极性。创新补偿政策，建立流域上下游地区有效协商平台和横向生态保护补偿机制，补偿资金专项用于当地经济结构调整、生态保护与修复项目建设和社会事业发展。

2.2.4创新责任机制

将“七河”生态保护修复的主体责任落实到市、县政府，建立横向到边、纵向到底的省、市、县、乡、村五级责任体系。以河湖长制为抓手，建立“省级抓总、市县抓落实”的河长责任机制，推行与“河湖长制”相匹配的“河湖警长制”，依法查处涉河湖违法犯罪行为。强化部门行业管理职责，落实水利、发改、公安、财政、环保、经信、住建、国土、林业、农业、煤炭、扶贫开发等部门在“七河”生态保护修复中的责任分工，形成工作合力。

2.3 治理成效

围绕《总体方案》确定的目标任务，山西省全力推进以汾河为重点的“七河”流域生态保护与修复，各项工作取得进展和成效。一是实施汾河等“七河”流域系统治理。围绕“水量丰起来”，经过持续有效治理，汾河中游15座蓄水闸坝建成并下闸蓄水，以汾河谷地为中心的地下水位已连续多年持续回升。围绕“水质好起来”，经过多部门的共同努力，目前汾河水质已呈明显向好趋势，2018年汾河入黄口COD比2016年减少25%、氨氮减少26%、总磷减少42%。围绕“风光美起来”，太原城区三期汾河治理、临汾汾河两岸、运城稷山城区段汾河美化和湿地建设取得阶段性成效。二是推进山西水网工程建设。“十二五”以来，重点实施山西大水网中部引黄、东山供水、辛安泉供水、小浪底引黄等四大骨干工程，均已建成投入使用。“两纵十横”的水网体系基本形成，城乡供水保障能力得到明显增强。三是加强岩溶大泉保护与地下水超采治理。加大矿坑排水处理后综合利用力度，推进矿坑水资源化。建立采煤对水资源影响破坏的补偿机制。颁布《山西省泉域水资源保护条例》，划定岩溶泉域边界和重点保护区，强化泉域水资源管理。公布全省地下水超采区、严重超采区和禁采区、限采区范围。2012年全面启动压采以来，平原区浅层地下水位有所上升。四是建立省市县乡村五级河长制责任体系。河长制实施方案全部出台，共设立河长5657名。严格河湖水域岸线管理保护，加大河道整治力度。开展河湖专项执法检查，结合中央环保督查整改开展整治。

3 相关建议

总体看，山西“七河”流域水资源短缺，局部地下水超采严重，水污染问题突出，河流生态功能退化，流域经济社会发展和生态用水需求矛盾突出，是典型的北方开发过度河流。“七河”流域水生态保护与修复的做法和经验，可为其他北方河流水生态保护与修复工作提供参考。

3.1 加强顶层设计，推进系统治理

山西省以“七河”规划为基础，按照“多规合一、一河一策”原则，构建“详细规划为统领、专项规划为支撑、专题研究为补充”的规划体系，明确“七河”治理目标和任务。在吸取国内流域治理先进理念、机制创新、市场运作等方面经验的基础上，结合省内实际，编制实施《总体方案》，紧扣“水量丰起来、水质好起来、风光美起来”要求，以流域为单元，统筹考虑山水林田湖系统治理，通过创新六大机制、实施六大工程，重点解决钱从哪里来、水从哪里来和如何系统治理等问题。在开展河流水生态保护与修复时，建议加强顶层设计，统筹山水林田湖系统治理，统筹水量、水质、水生态各要素，明确治理目标和任务，多措并举，全面推进流域系统治理。

3.2 坚持两手发力，创新运作机制

流域水生态保护与修复公益性较强，山西省坚持两手发力，在强化政府引导的同时，创新性地引入了市场化运作机制，一是创新建管机制，解决钱从哪里来的问题。明确不搞政府统贷统还，引进战略投资方，流域内各市参股，首先组建汾河流域投资公司，作为流域生态保护与修复的投融资、建设、运营主体。二是创新政策机制，解决流域投资公司如何可持续运行的问题。一方面政府设立专项资金，另一方面政府出台政策鼓励流域投资公司通过土地开发、产业发展、资产经营等实现资产收益，如开展土地整治并分享土地出让和开发运营的收益，鼓励参与水库、供水、污水处理等，获得特许经营权及相关收益，授予流域投资公司产业招商职能等。

3.3 建立责任体系，层层压实责任

山西省委省政府明确以河长制为工作平台，市、县政府是“七河”流域生态保护与修复的责任主体，各市、县长是第一责任人，建立“省级抓总、市县抓落实”的责任机制。建立以工作规则、绩效考核、责任追究为主体的工作制度，逐级分解任务，层层压实责任，构建横向到边、纵向到底的省、市、县、乡、村五级责任体系。政府有关部门制定相应制度、标准和奖惩机制，对流域投资公司承担的工作任务进行督促检查、考核奖惩和责任追究。