大中型水库移民后期扶持“十四五”规划研究

姜小红，陆 非

(1.中水淮河规划设计研究有限公司，安徽 合肥 230601；2.长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430010 )

1 规划的背景和意义

2020年4月30日水利部办公厅印发了《关于大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作的指导意见》(办移民〔2020〕98号，以下简称《指导意见》)，明确了大中型水库移民后期扶持“十四五”规划(以下简称“十四五”规划)编制的总体要求、重点任务和组织保障，要求各省在2021年6月底前提交省级“十四五”规划报告。“十四五”是《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号，以下简称国务院17号文件)规定开始实行水库移民20年扶持期的最后一个五年规划，编制后期扶持“十四五”规划是我国全面实现大中型水库移民后期扶持政策中长期目标的重要保障，对促进移民致富发展具有重大意义。

1.1 后期扶持政策的演变

新中国成立以来，我国共兴建了3000多座大中型水库，截至2020年全国共有2502万水库移民，他们为国家和集体的利益牺牲了个人的利益，为国家经济建设和社会发展做出了重要贡献[1]。我国的移民政策由建国初期的“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”发展到现在以“前期补偿补助与后期扶持相结合”的开发性移民方针，移民安置相关法规、政策基本完善，移民规划设计理论、技术力量稳定。

改革开放以前的移民安置工作基本上以行政命令为主，国家通过较强的行政动员能力推动水利工程建设，移民的生产安置以后靠为主，国家统筹安排、适当补偿，这导致移民的生存环境较差，存在较多的遗留问题[2]。改革开放到21世纪初，移民安置工作从单纯的安置补偿逐渐向开发性移民转变，建立起了移民安置法律规范、管理机制、规划技术，移民的后期扶持工作被提上了日程。2006年5月17日，国务院印发了国务院17号文件，确定了大中型水库移民后期扶持政策的基本原则和方向，设立了后期扶持基金、库区基金、对纳入扶持范围的大中型水库农村移民按每人每年600元的标准进行补助；2006年7月7日，国务院修订发布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号，以下简称移民条例)，强化了大中型水库移民后期扶持政策的法律依据，条例明确提出“移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划，经批准的水库移民后期扶持规划是水库移民后期扶持工作的基本依据。”国务院17号文件和移民条例的出台，为移民后期扶持工作的规范化和科学性提供了依据，为维护移民的合法权益、促进社会的和谐稳定奠定了基础。

至此，编制大中型水库移民后期扶持的五年计划作为一种工作机制得到了确立，将后期扶持规划纳入国民经济和社会发展规划，有利于协调各部门的关系，形成政策合力，推动移民后期扶持工作的有效开展。

1.2 后期扶持政策实施的效果和问题

国务院17号文件提出了移民后期扶持的近期目标和中长期目标。近期目标是解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题；中长期目标是加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设，改善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。

通过十几年的后期扶持工作，水库移民后期扶持的近期目标基本实现[3]。移民生产生活条件得到较大改善，库区和移民安置区面貌发生重大变化，社会保持总体稳定，移民温饱问题全面解决，通过后期扶持资金直补和项目扶持等政策的实施，全国农村移民的生活水平于2010年全部超过当地温饱线，农村移民人均纯收入与全国农民人均纯收入差距缩小。库区和移民安置区的基础设施和公共服务设施水平提高，交通、电力、通信、饮水、教育、卫生设施等都有显著的提升。农村移民的人居环境得到进一步改善，人均住房面积由2005年的23.96m2提高到2014年的32.66m2，移民新农村建设和清洁能源使用、生活污水、生活垃圾处理率都有显著提升。移民的生产条件也得到改善，移民安置区经济社会发展较快，对专业合作社、养殖大户、特色支柱产业和集体经济的扶持取得了较好的效果。

与此同时，也应看到水库移民的发展水平与后期扶持确定的中长期目标的实现还存在一定距离，2014年我国农村移民的人均纯收入约占全国农村居民人均纯收入的80%，部分移民村农村移民收入水平低，发展潜力不足，产业结构不合理，缺乏持续发展能力。部分农村移民依然存在居住安全隐患问题，库区生存环境较差，文化建设方面有待加强。尤其是农村移民持续增收方面，大多数移民村存在人多地少的矛盾，部分位于流域中上游的水库库区，承担着水源保护和生态屏障功能，对移民村的经济发展形成制约。

1.3 “十四五”面临的形势和要求

“十四五”时期是中国特色社会主义进入新时代、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个5年，也是2006年国务院17号文件所确定20年后期扶持期限的最后5年。在国家层面巩固脱贫攻坚成果和深入实施乡村振兴战略，用高质量可持续的发展推动经济社会正常运行的背景下，后期扶持工作要在“十三五”以来取得的工作成效基础上，把持续提高移民的收入水平，提升移民村产业发展水平作为工作抓手[4]。同时，在水利部“工程补短板、行业强监管”的水利改革发展总基调背景下，后期扶持工作要以更加灵活的工作方式，针对不同地区移民的不同特点精准施策，发挥不同渠道政策的合力作用。

2 规划大纲解读

《大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制大纲》(以下简称大纲)是《指导意见》的附件，对后期扶持“十四五”规划的编制提出了具体要求。大纲共包括11个章节，其中第1—8章分别介绍了规划定位、指导思想、规划原则、规划依据、规划范围、规划期限、规划目标和规划思路，第9章介绍了重点任务及扶持方向、扶持内容，第10-11章介绍了工作任务及流程、工作保障措施。

2.1 规划定位的战略性

规划定位从后期扶持“十四五”规划的3个层次进行了阐述。首先，后期扶持“十四五”规划是一个包含大中型水库移民后期扶持规划、库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划的专项规划，是指导地方有效使用后期扶持资金的纲领性文件；第二，后期扶持“十四五”规划是一个落实后期扶持政策中长期目标的战略规划，是指导“十四五”期间后期扶持工作全局的总体谋划和策略；第三，后期扶持“十四五”规划是通过编制年度项目计划来实施的，年度项目计划就是后期扶持“十四五”规划战略性的战术体现。

总体而言，后期扶持“十四五”规划在吸取了前期后期扶持规划编制与实施经验，改变了以往以项目实施为目标的规划定位，通过“规划战略指引+年度项目计划”，有利于实际需求和项目扶持较好衔接，避免了项目实施与规划脱节的问题，保障了后期扶持资金使用的准确性和灵活性。

2.2 规划原则的全面性

大纲提出了规划引领、绿色发展、统筹协调、目标导向、协同配合、因地制宜、改革创新和开放民主8条规划原则，明确了规划编制所依据的准则。强调了规划要遵循新时代特征，坚持绿色发展理念[5]。规划以《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号)为依据，明确了后期扶持规划的专项规划性质，努力做好与上位规划及相关规划的协调，确保规划能落地实施。因为后期扶持资金的总量有限，各地需结合自身特点，通过规划来统筹使用资金，着力解决重点问题，要通过后期扶持政策来带动其他涉农资金叠加投入。在实施层面通过政策、制度和机制方面的创新，保证规划效果实现，通过充分调研，保证移民的利益得到满足。

2.3 规划内容的针对性

“十四五”时期是水库移民与当地居民共同发展、共同富裕的共建期，围绕乡村振兴战略的推进实施，后期扶持工作的主要任务是帮助解决移民的发展问题，除做好移民后期扶持直补资金足额及时发放工作外，要以帮助移民、提高移民、富裕移民为中心，重点放在美丽家园建设、产业转型升级、创业就业能力建设等3个方面，其中：美丽家园建设、产业转型升级扶持对象主要是水库移民人数较多、有打造美丽乡村条件或产业发展基础的移民所在村，切实强化基础设施建设，多渠道增加移民收入；创业就业能力建设扶持对象为大中型水库农村移民，着力提升移民自我发展能力[6]。对于移民较少、居住分散、没有打造移民美丽乡村或集中发展产业条件的移民村，原则上解决普惠政策覆盖不到或没有解决的移民生产生活方面的难题，提高民生保障水平。

3 规划的重点问题分析

3.1 规划“三大任务”的合理性

2006年国务院17号文件提出后期扶持的目标是要解决移民温饱、库区及安置区基础设施薄弱和移民长远发展三大问题。2018年下半年以来，相关部门通过调研、召开座谈会、分析各省市提供的有关材料，认为经过十多年后期扶持政策的实施，我国的移民总体形势是：移民的温饱问题已经得到解决，库区及安置区基础设施薄弱问题得到了较好的解决，移民长远发展的问题，在不同时期、不同阶段，得到了一定程度的解决[7]。因此，基于对当前水库移民的基本形式研判，目前水库移民后期扶持工作的主要任务是在进一步提升库区及安置区基础设施水平的基础上，从根本解决水库移民长远发展问题。这个问题也是关系到移民安稳致富持续增收、库区和安置区和谐稳定的根本问题。为此，《指导意见》提出了美丽家园建设、产业转型升级和创业就业能力建设为本次规划的“三大任务”，就是要增强移民发展内生动力，提升移民自我发展能力，从而促进移民持续增收，解决好移民长远发展问题。因此，“三大任务”是符合当前水库移民后期扶持工作的内在要求，是当前和今后一段时期水库移民后期扶持工作的重点。

3.2 美丽家园建设的规划思路

美丽家园建设是“三大任务”之一，“十四五”期间，美丽家园建设主要是要聚焦民生福祉，助力移民村美丽家园建设，补齐人居环境突出短板，完善基础设施建设，提升基本公共服务水平，推进环境综合整治，创新移民村治理体系，增强移民幸福感和获得感。

因此在规划中要做到以下三点内容：一是规划重点要突出。在“十四五”规划编制过程中，要确立一批水库移民村作为美丽家园建设的重点[8]，这些村首先应是移民居住比较集中的村或移民人数较多的村。对于已经纳入当地美丽乡村建设范围的，要予以重点支持；处于美丽乡村建设边缘的移民村，要重点支持，并争取进入当地规划；具备一定条件，但未纳入美丽乡村建设的移民村，根据资金安排，选取部分村，进行重点支持。“十四五”期间的美丽家园建设要以地方发展规划为主，着眼于与移民所在地的美丽乡村建设衔接，发挥好辅助和配合作用。

二是规划不设全国标准。移民美丽家园建设是践行国家乡村振兴战略，支持和配合各地开展美丽乡村建设的重要行动。由于后期扶持投入的资金非常有限，从事后期扶持工作队伍力量非常有限，如果另设标准、单打独斗、自成体系，都非常不利于规划工作的开展。因此，规划应将移民美丽家园建设积极融入到当地工作之中，按照所在地区的建设标准建设。规划对全国各地的移民村美丽家园建设标准不做统一要求，各地移民村应结合地方发展实际编制不同标准的规划。

三是保障资金投入。大纲建议各地采取整村推进的方式，整体布局、全面提升移民村基础设施建设水平。在实施过程中，要求各地在后期扶持资金安排上，要优先保障，可以以村为单元，将5年的资金集中使用[9]。另一方面，要以后期扶持资金投入为前提，争取区县进一步重视水库移民村美丽家园建设，使得更多的移民村能进入地方乡村振兴规划，撬动其他政府部门项目资金投入移民美丽家园建设。

3.3 产业转型升级的规划思路

产业转型升级要以资源为依托，以市场为导向，以移民所在村为主体，以一二三产业融合发展为路径，从实际出发，宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商，因地制宜，突出地域特色，发挥比较优势，大力支持移民村发展优势特色产业，培育新产业新业态，壮大村集体经济，培育新型经营主体，增强移民发展内生动力，促进移民持续增收。

对于产业转型升级的思路，规划要做到以下4点：

一是要立足移民村的现有优势。这个优势包含区位优势、资源优势、生态优势，规划要因势利导、充分利用。产业扶持的主要任务是帮助移民村培育壮大优势特色产业[10]。例如对于有自然资源优势或有特色产品的移民村，首先考虑的是如何帮助他们进一步挖掘资源优势、突出产品特色，加大扶持力度，趟出一条绿水青山转化为金山银山的产业之路。

二是要帮助移民村拓展空间。针对人多地少、山高坡陡、交通不便、重要生态功能区，在村所在地发展产业确实很困难的移民村，规划要积极引导，帮助移民村拓展空间、跳出库区发展产业，支持和鼓励积极探索飞地经济、物业经济等。

三是要因地制宜。规划不对移民村的产业发展的具体方向和目标提出具体规定，不提具体要求，不搞一刀切。在规划中鼓励各区(县)、镇(乡)、村根据自身情况，合理确定产业发展方向、发展规模、资金使用比例。

四是争取进入地方发展规划。规划的作用之一是要将移民村的产业发展纳入地方发展规划中，积极争取地方政府重视，让更多的移民村产业进入县级产业发展规划，争取更多资金投入，将移民的发展纳入区域发展的统筹考虑之中。

3.4 产权及利益分配的问题

移民是一个特殊群体，规划既要关心移民的切身利益，也要关心移民与所在村村民的团结融合，要通过项目扶持促进移民和其他村民和睦相处，促进村集体发展。在后期扶持项目产权归属上，特别在产业扶持项目的产权归属上，各地已经进行了形式多样的探索。有些地方以股份的方式将产权与移民直接挂钩，有些地方则作为集体产权，为村集体所有。从大部分省市实践经验来看，只要充分考虑到移民的利益及权利，作为集体产权归村集体所有，将有利于移民融入当地、有利于资产管理、有利于集体发展[11]。因此，规划认为后期扶持项目形成资产的权属应归移民村集体，作为村集体资产管理，支持村集体公益事业和村集体经济发展。

利益分配主要是指产业扶持项目的收益分配，与移民切身利益连在一起。近些年各地的做法大体有两类，一类是将产业收益归集体所有，在分配时重点考虑移民；一类是以移民持股的方式，直接受益。因此在规划中考虑利益分配方式时，要认真研究、广泛听取群众特别是移民的意见建议。各省要从实际出发，以县特别是以乡为基础，探索符合本地实际情况的利益分配机制。可以明确的是产业项目收益归集体所有的地方，在收益分配过程中，近期应当重点考虑水库移民。

3.5 资金跨时空集中使用的问题

近年来，为解决部分移民村资源禀赋不高、优势不明显、环境保护进入门槛高，很难找到合适的产业项目问题，以及后期扶持项目散而小，规模效益不明显，资金使用效率普遍不高的问题，浙江、福建、贵州、云南等省积极探索，形成了资金跨时空集中使用的好做法，效果明显，值得借鉴[12]。

资金跨时间集中使用，主要是针对移民村和散居移民而言，可以将规划期内5年的资金相对集中起来使用，上一些相对大的项目，提高资金的集中度和资金的使用效率。实施中，可能会出现以下几种操作方式：一是1个项目实施好几年，每年的资金都投在1个项目上；二是地方在第1年就通过贷款等方式集中用了后面几年的钱实施重点项目，然后每年用后期扶持资金还款；三是地方把前几年的钱都不使用，集中到最后实施1个重大项目。从目前的政策要求上来看，这些操作在原则上都是可行的，但也应该注意规避相应的政策风险。

资金跨空间集中使用有2个方面的内涵，一方面是跨空间集中资金，可以在明确各方资金投入比例情况下把多个移民村、散居移民的项目扶持资金捆在一起，形成一个较大的资金池，集中起来[13]；另一方面是跨空间发展产业项目，只要有合适的产业项目，规划可以跳出移民村、散居移民户所在地，到其他地方发展飞地经济等。

4 规划的建议

4.1 与实施的关系

后期扶持“十四五”规划相比于之前的移民后期扶持规划，改变了以项目库为导向的规划编制思路，更加强调规划的战略引导。规划的实施主要是通过在规划年限内，以年度项目计划提出，分年度、按计划实施，以便能更好的发挥规划的作用。因此，要求各地在编制规划与实施过程中做好衔接工作，具体而言是指规划的编制要体现地方及移民的诉求，又不能局限于眼前的诉求，要从各村(组)、各镇(乡)的具体需求出发进行提炼和总结，结合国家的大政方针政策，编制出相应的规划。

4.2 与其他相关规划的关系

后期扶持“十四五”规划是以县级行政单元为编制单位，以水库移民后期扶持为目的的专项规划，要服从上位规划，例如县级“十四五”国民经济和社会发展规划、国土空间规划、乡村振兴战略规划等，同时要与交通规划、农业规划、旅游规划等其他专项规划相协调，不能矛盾也不能重复。因此，理清“十四五”规划与其他规划之间的关系是十分必要的。

鉴于水利工程移民这一身份的历史性与特殊性，从政策上逐步淡化移民身份，是我国经济社会发展的必然结果，后期扶持规划作为服务于移民的专项规划也必将融入地方发展。在这一趋势之下，“十四五”规划要做好与同级政府其他行政主管部门所编制规划的衔接工作，使得规划能最大限度地服务于地方的发展，能落实上级上位规划所确定的目标和要求。

4.3 移民的利益诉求问题

移民村与非移民村的利益边界在实施过程中很难做到明确区分，规划要求移民及移民村的发展要以所在地的发展为背景，而事实上移民美丽家园建设项目、产业扶持项目的覆盖面和影响面肯定会超出移民群体，扩大到整个村组。因此在项目决策阶段，不仅要充分尊重移民的意见，也要广泛听取其他村民的意见，这样才能提高项目决策的科学性、公平性，提高决策过程的透明度。既高度重视移民，也尊重其他村民，有助于促进移民与非移民之间的融合。