以“五关”建设为引领深入推进新时代海关辐射探测监管的思考

李跃和 杨廷剑 孙志鹏 时永辉（通信作者） 天津海关（天津，300014）

新一届海关总署党委以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引， 要求不断强化政治建关、纵深推进改革强关、切实做到依法把关、加快实施科技兴关、坚定不移从严治关，奋力建设新时代中国特色社会主义新海关。 机构改革后，海关机构、职能、队伍焕然一新。 当前，新海关正处于机构改革后的新起点和全面推进新海关建设的关键时期，面临新形势下的新情况、新问题、新使命、新任务和新挑战， 海关队伍在维护国家安全方面的作用不容忽视。 核辐射涉及国家非传统安全，与生态环境安全息息相关，就海关辐射探测工作来讲，随着我国近年来生态文明建设的不断加强，重要性也进一步凸显。 习近平总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”，并指出“在生态环境问题上，就是要不能越雷池一步”“只有实行最严格的制度、 最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。

按照倪署长“努力建设让党中央放心、让人民群众满意的新时代中国特色社会主义新海关”的要求，海关系统深入贯彻总体国家安全观，以“五关”建设为引领，着力推进新海关辐射探测监管，切实维护国门安全。

一、新海关口岸辐射探测监管体系渐成雏形

习近平总书记对天津港视察时，提出要“志在万里，努力打造世界一流的智慧港口、绿色港口”的指示要求。生态环境安全是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。 海关系统作为守护国门安全的一支有生力量，坚持贯彻落实习近平总书记重要批示指示精神，在关检业务深度融合的背景下，口岸监管领域辐射探测监管工作也在逐步完善。

（一）辐射探测制度体系逐渐形成

2005 年11 月19 日， 中美双方经过多轮谈判，在海关总署签署了 《中华人民共和国海关总署、国家质量监督检验检疫总局与美国能源部关于合作防止非法贩运核及其他放射性物质的谅解备忘录》， 标志着中国关检部门正式拉开了开展辐射探测工作的序幕［1］。 十几年来，在《核材料管制条例》（1987）《放射性污染防治法》（2003） 基础上，《放射性物品运输安全管理条例》（2009）《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2011）（反恐怖主义法）（2015）的陆续出台，以及《海关法》的修正，以国家强制性标准为补充，逐步形成较为健全的辐射探测法制体系。 海关系统需要在更深层次、更宽领域进入“化学反应”阶段，谋划好发展路径，充分释放机构改革红利，更好地发挥职能和作用，契合生态文明建设需要，为国门安全撑起一道屏障。

（二）辐射探测技术装备不断完善

目前，通过“大港计划”［2］、总署统一采购和机构改革整合，海关系统在监管现场配备大型通道式放射性检测设备和表面污染检测仪、γ 射线检测仪、核素识别仪等手持式设备，对进出口岸的货物、集装箱、人员、物品等进行实时监测和应急处置。 同时，还配备个人剂量计、保护碘剂以及N95 口罩、防护服、铅服、钽服等用于防护内照射和外照射的个人防护用品。 这些专业技术设备有效提升了中国海关关员对核材料及其他放射性物质的探测能力和个人安全防护能力。 海关系统在克服辐射探测设备等硬件的品牌众多、 性能不一等历史遗留问题的同时，逐步探索提高设备的集中化、集约化和信息化，加快设备整合，不断完善技术装备体系。

（三）辐射探测信息化支撑逐步形成

目前，海关总署开发的物流监控子系统核辐射探测应用正在上线推动中， 采取集中式部署的方式，总署、直属关、隶属关依层级落实，通过优化现有设备设施，制定统一的辐射探测业务流程，以门户式辐射探测设备为主体，开发物流监控子系统核辐射探测应用，实现相关系统信息获取，集成分散在各个海关监管区域内的口岸辐射探测设备报警数据、图像、曲线图等信息，为后续处置或指令下达提供辅助执法依据， 对过检车辆进行辐射探测、复查确认和定位识别，对查验现场的报警车辆进行处置，并通过系统上报，且负责辐射探测设备的监控和管理，形成闭环管理，以满足构建机构统一、业务统一、管理统一的口岸辐射探测工作新模式。 目前，海关系统正在探索辐射探测设备与码头作业系统联动核数据共享，逐步实现多口径业务数据的互联共享，多方面部门的互动，形成口岸辐射探测监管以信息化系统为桥梁的良好循环。

（四）辐射探测队伍建设基础保障牢固

通过奥运会、世博会和亚运会海关安保合作项目和技能培训，监管现场一线关员的辐射探测能力逐步提升。2011 年底，总署监管司对23 个海关反馈的数据进行统计，海关监管一线从事核辐射监测的人员约900 人左右， 占当时全国海关监管人员的7%， 其中大部分是由查验或机检岗位人员兼任［3］。随着业务改革的逐步推进， 在摸清底数的基础上，发挥关检辐射探测业务优势，形成“1+1＞2”的效应，是国门安全防控的重要课题。 同时，中国海关辐射探测培训中心的建立为海关系统专业队伍建设提供了支撑，也为各海关辐射探测工作开展提供了现场技术指导和咨询服务。

二、新海关口岸辐射探测监管要重点管控四个风险

近年来，随着经济全球化时代的到来，世界商贸交往日趋频繁， 国际恐怖主义活动日益猖獗，涉核恐事件风险日趋加大，国际安全形势严峻复杂是新海关作为口岸执法把关部门面临的重要问题，加强海关口岸核辐射检测，管控影响生态环境安全的涉核货物（物品）进境，做好涉核货物（物品）处置等方面还面临着诸多问题，尽管海关口岸辐射探测监管工作日臻完善，但仍需重点管控好四个方面的风险。

（一）职能管理政出多门，重点管控职责风险

在部委层面， 相对于美国集中式管理的模式，我国对辐射探测工作的管理职能比较分散, 涉及自然资源部、公安部、生态环境部、工信部、商务部、海关总署等多个部门，此外，交通、民航、铁路、邮政等部门还分别负责相应安全监管工作等［4］。 倪署长指出，“机构改革后，海关监管职责更多，监管范围更广，监管链条更长，维护国门安全面临的压力和挑战比历史上任何时候都要大”。 随着辐射探测业务的逐步推进，各部委机构改革的完成，海关协调相关部门对查发情事的后续处置将成为监管环节的重要课题，职责边界的划清将是重点。 在海关内部，原海关辐射探测工作主要由监管通关部门负责组织实施，原检验检疫部门辐射探测工作则是分别由卫生检疫监管部门负责口岸反恐环节的辐射探测工作，由检验监管部门负责商品检验环节的不合格检验，其中部分商品（如：矿产品、固体废物等）检验项目包含辐射水平。 在关检深度融合后，针对货物辐射探测的重点是反恐还是质量仍需明确。

（二）法制体系有待完善，重点管控文件风险

根据环保部、海关总署联合下发的《关于进出境放射性物品辐射监测和管理的通知》规定：“省级环境保护部门接到直属海关鉴定请求后，应尽快组织开展相关鉴定工作，并出具放射性污染物品监测分析报告，为直属海关应急处置放射性污染物品提供技术支持。 ”由于该通知对环保部门出具的放射性污染物品监测分析报告内容未作明确规定，环保部门提供的监测报告往往仅有相关技术数据，无鉴定结果，无法满足海关定性及处置的要求。 国家标准《可免于辐射防护监管的物料中放射性核素活度浓度》（GB 27742—2011）中仅规定了放射性核素的免管浓度值，而对于超出免管浓度的，由何部门进行何种管理并未明确，可操作性不强。

（三）技术保障能力不足，重点管控运行风险

原海关和检验检疫部门都配备了一定数量的固定式和手持式辐射探测设备， 但是由于采购方式、采购批次的不同，存在设备品牌、规格、型号、功能各异的问题，给设备使用、培训、联网运行、维护、保养等带来了诸多的问题。 各口岸核与辐射监测条件和装备配置存在一定差异，影响口岸核与辐射监测工作的统一规范实施。 缺乏口岸核与辐射监测装备配置和管理技术规范的指导，部分口岸核与辐射监测装备配置规划不科学，存在过度配置或配置不足等问题。口岸间核与辐射监测装备技术发展不平衡量，影响“互联网+”、“放射性前置拦截”等先进技术和监测理念难以获得全面推广。口岸核与辐射监测设备孤立分散，没有形成集约化、网络化管理，分散在各口岸的监测装备资源不能得到充分利用。 同时，设备配发后，在参数调试、定期校准、维护保养等方面没有配套的制度规范，造成工作上存在一定难度。

（四）专业队伍有待加强，重点管控执行风险

海关辐射探测是一项专业技术较强的工作，美国、俄罗斯等技术发达国家，都采取了一线人员负责日常作业和常规报警处置，组建专家队伍负责提供技术支持和疑难问题处置的作业模式。 中国海关虽然这两年在硬件配备上取得了显著成绩，但对软件环境建设，尤其是专业人才的队伍建设上，明显存在滞后性。 尤其是关检融合后，由于机构设置和岗位职能的调整，大量原先从事辐射探测工作的人员，被调整至其他工作岗位，新进入此岗位人员专业性有待提升。 另一方面，从海关管理和廉政角度，对岗位人员定期轮换调整有明确要求，而辐射探测工作从岗位的技术性、 专业性和经验积累角度，希望队伍相对保持稳定，存在一定的矛盾。

三、以“五关”建设为引领深入推进新海关辐射探测监管

倪署长在2020 年全国海关工作会议上指出，要锲而不舍、一以贯之推进政治建关、改革强关、依法把关、科技兴关、从严治关，固根基、扬优势、补短板、强弱项，提升制度创新和治理能力建设水平，更好服务高水平开放高质量发展。目前国际上全球动荡源和风险点显著增多， 国内发展仍处于重要战略机遇期，面对国内外严峻复杂的形势，要坚定必胜信心，增强忧患意识，立足海关职责，强化监管优化服务。

（一）以政治建关为引领，沿着正确方向迈进

坚定政治方向必须牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”。 在新海关辐射探测监管中，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实总体国家安全观，提高政治站位，增强大局观念，树立底线思维、坚持斗争精神，不断加强自身建设，防范工作风险，筑实筑牢国门安全防线。 从制度机制层面推进新海关队伍、文化、价值的深层次融合，形成共同的行为规范和管理要求，真正做到“一把尺子量到底”。 从队伍建设层面健全用人机制，以鼓励担当、注重实绩为导向，强化业务培训、岗位练兵、演练实操等实训工作，发掘“想干事、能干事”的优秀干部，做到守土有责、守土负责、守土尽责，建设服从大局、担当作为、清正廉洁的高素质专业化干部队伍。 继承和发扬优良传统，将国门安全放在第一位，丰富口岸监管手段，周密口岸监管方案，做到蹄疾步稳、有序推进，让机构改革成果惠及广大企业和人民， 大幅提升企业和群众获得感，展现新海关的新风貌。

（二）以改革强关为引领，持续提升监管效能

当前， 海关全面深化改革正处于爬坡过坎、滚石上山的攻坚期，改革之路任重道远。 口岸辐射探测监管继续按照“两变两不变”和“五个统一”的要求，构建新海关辐射探测监管机制。 加强宏观风险分析，建立重点敏感货物风险预警名录，推动随机抽查和精准布控协同分工、优势互补的风险防控机制，加强风险防控力度。 优化口岸查验作业模式，探索“查处分离”模式，将辐射探测监管与物流、查验有机结合，实现“顺势、嵌入式”监管，形成监管合力。 推进监管作业场所优化整合，合理设置前置隔离区， 优化辐射探测设备布局和异常货物物流流程，实时监控报警信息，采取直观可视化和信息集中管理，实现智能物流监管。 建立口岸辐射探测查发考核机制，坚持问题导向，科学设置考核项目和考核方法，有效管控运行风险，切实提高查发有效率。 加快推进职能整合和业务深度融合，严密口岸监管网络，强化监管和优化服务有机统一，形成“1+1＞2”的效应，不断提升监管效能。

（三）以依法把关为引领，着力全面履职尽责

一是完善相关法律规定及配套措施。这需要从海关总署通过国家法制部门并协调其他相关部委，进一步密切协作，完善法律法规和部门间协作机制，明确海关对辐射探测工作的依据以及相关部委的职能边界、联系配合办法，提升可操作性。 二是进一步优化海关辐射探测工作流程。 明确海关口岸监管、商品检验、科技等部门在辐射探测工作中的职能和定位，优化业务流程。 针对全国口岸特点制定3-4 种核辐射监测和处置的设备配置和布局、物流要求、前置拦截场地要求、处置流程的方案，以便各直属海关结合自身口岸实际情况实现最优的核辐射监测工作流程。三是建立完善的联防联控机制。 建立海关与口岸运营单位、生态环境等相关部门的联防联控机制，对报警处置、超标货物物品处置等环节形成闭环监管。

（四）以科技兴关为引领，推进智慧海关建设

采用设备集中采购或者统一规范标准等方式，统一海关各类发射探测设备的技术规格、 操作方法、操作界面等，便于一线人员学习掌握。 依据口岸通关流程， 科学合理设置辐射探测的监测设备布点。 建议健全设备后续的定期校准、维护保养等工作机制，安排专门资金预算，保障设备长期、稳定发挥作用。 同时，积极推动统一数据接口标准，实现设备联网运行。 推动关检业务信息化系统融合，加快部署物流监控子系统核辐射探测应用，按照全面覆盖、闭环管理的原则，将系统涵盖现场监测、信息提示、现场定位识别、后续处置、防护要求、专家库、处置提示、执法依据等功能。 在网络环境方面，以总署服务器为中心，各直属海关和隶属海关直接通过网页的方式访问，提前布局网络要求，以求在系统上线运行前各关网络环境已具备。 在应用关联方面，对现海关系统内配备较多的厂商设备要求其配合开发接口，实现对口岸大部门设备的连接，同时，在往后的设备招标中，与该应用主动建立免费的接口成为必要参数。 在应用数据共享方面，应当能与海关现各系统实现关联，共享物流、查验、舱单等信息，确保现场处置过程中掌握有效信息辅助判定。

（五）以从严治关为引领，对标忠诚干净担当

一是扎实推进高素质专业化干部队伍建设。 建立“海关总署-直属海关-隶属海关”三级专家队伍，除设立负责日常物流监控和常规报警处置的监管队伍外，在直属关和各隶属关范围内，还应建立专职的辐射探测人才队伍，负责本关区的海关辐射探测技术指导、业务咨询、现场处置等，此队伍作为专门的专家组，可跨机构内部门设置，从而解决人员轮岗与专业保障的问题。 二是高标准严要求，锻造准军事化纪律部队。 落实“政治坚定、业务精通、令行禁止、担当奉献” 16 字目标要求，始终把纪律和规矩挺在前面，开展大培训、大练兵、大比武，提高岗位人员业务技能和实操能力。 三是深入推进党风廉政建设，认真贯彻总署党委关于全面从严治党和建设清廉海关的部署，坚持问题导向，坚决整治“四风”特别是形式主义、官僚主义，抓早抓小、防微杜渐，用好“制度+科技”手段规范权力运行，在工作中把“严”字长期坚持下去。