全球英才观下我国国际人才引进现状及对策

齐 凯，陈旭鑫，王雪姣

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

党的十九大报告明确指出：人才是实现民族振兴，赢得国际竞争主动的战略资源。要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国。自国家移民管理局挂牌成立以来，我国大力推进移民和出入境“放管服”改革工作，集中推出多项服务国家发展战略的重要举措，外国人签证证件、永久居留证件签发量增幅扩大，对外引才引智数量和质量呈稳步增长态势。

一、当前国际人才竞争形势

随着全球化的不断深入，国际商品、资本、信息的流动日益频繁，为提高国家竞争力和人口素质、填补劳动力市场的空缺，各国纷纷推出具有较强竞争力的人才引进政策。在移出地与移入地之间的收入差距、人口压力和气候变化等因素的共同推动下，当前跨国人口流动态势呈现多样性和复杂性。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯说：移民承担了当地劳动力无法填补的就业岗位，提高了经济活力。许多移民还是创新者和企业家[1]。

(一)国际人口流动规模持续增长

根据联合国经济和社会事务部人口司公布的最新统计数据，预计到2019年底，全球国际移民人口总量将达到2.72亿，占全球人口的3.5%，是1970年移民总量8 450万的3.22倍，比2000年移民人数增长了55%，如表1所示，国际移民从绝对数量到相对比例均超过既往任何时代[2]。

表1 国际移民规模增长态势[3]

(二)发达经济体的虹吸效应明显

国际移民受经济、政治、生态环境等多种因素影响，其中经济差距对国际人口跨境流动的推拉作用明显。当前发达国家仍为国际移民的主要移入目的国，并且人数还在持续上升。2017年以高收入国家为目的地的移民人数占全球移民人数的64%，高收入国家的移民人口比例从2000年的9.6%升至2017年的14%，约有2/3的国际移民生活在20个国家中，其中仅10个国家就容纳了全球半数移民人口，从人数分布上看大部分国际移民生活在美国，人数为4 600万，其次是俄罗斯1 100万、德国1 000万和沙特阿拉伯910万[4]。据美国移民政策研究所和皮尤研究中心统计，20世纪70年代移民占美国总人口的4.7%，2016年达到13.5%。虽然西方发达国家对全球人才的虹吸效应明显，但是亚洲发展中国家随着经济的快速崛起，2000年以来移民数量已增长至2 000万以上，成为近年来国际移民数量增加幅度最大的地区，如表2所示，1970年和2016年世界前三大移民来源国发生了明显变化[5]。

表2 1970年和2016年世界前三大移民来源国比较

(三)经济移民逐渐成为主流形式

近年来，为应对人口老龄化问题和商业竞争，经济移民呈现明显的扩张趋势，替代早期的亲属移民和难民成为国际移民的主流。经济移民中能够以自身技能为主要条件前往国外生活与工作的技术移民成为主要移民形式。日本2012年有68.245万外籍劳工，2017年达到127.867万，增长了近一倍。韩国政府预计到2050年该国将成为劳动力不足国家，劳动力人口(15～64周岁)将仅有2 535万，到时韩国人口的35%将为移民者。地广人稀的加拿大为了应对劳动力短缺和人口挑战，注重吸引能够服务本国经济和社会发展的应用型人才，2017年11月政府公布了未来三年吸收百万名新移民的政策，计划2018年吸收31万人、2019年吸收33万人、2020年吸收34万人。对劳动力输入控制较严的中东地区也将接纳移民视为解决劳动力不足的有效手段。而我国在云南、广西等地区也有季节性从事农业生产的国际劳工。以劳务移民为例，根据联合国估计，当前全球劳务移民约1.5亿余人，75%在高收入国家，23%在中等收入国家，2%在低收入国家。

(四)国际高端人才市场竞争激烈

因为经济低迷、社会矛盾或政治需要，欧美国家移民政策有收紧趋势，纷纷对跨国留学、工作和团聚移民政策作出了相应调整。例如特朗普就任后颁布“禁穆令”、H-1B签证制度，澳大利亚取消“457”临时工作签证等。政策障碍虽然导致国际移民增速有所下降，但是各国对不同领域顶尖人才的争夺却更加激烈，创造更加通畅便利的途径吸引来自全球各地的高端人才。同时为了促进经济增长，在目的国投入规定数额的资金或在目的国创业并为当地人提供了规定数额的工作机会的高净值投资移民成为各国吸引的重要对象。例如美国推出企业家规则，促进创业移民进入美国进行创业，使近年来美国的外国裔工程博士数量较本土工程博士呈增多趋势。

二、我国人才引进现状分析

全球范围而言，我国的海外人才引进工作起步较晚，在国际人才在华工作、留学管理、居留管理等方面的管理和服务机制还不够成熟，需要把海外人才引进工作形成一项系统工程，从外籍人才筛选、进入、工作、居留的各个环节探讨出完善路径。我国应立足于国际移民的时代背景去分析比较不同国家的经验和做法，从而认清当前我国海外人才引进机制的现状及不足。

(一)海外人才引进起步较晚，国际人才比例低于世界平均水平

我国是发展中国家，也是非移民国家，在吸引国际人才方面，与发达国家相比处于劣势。由于移民政策起步较晚，加之我国人口基数大，居住在中国大陆的外籍人士占总人口的比例为0.07%，远低于发达国家和地区的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于发展中国家的平均水平1.6%和最不发达国家的平均水平1.2%，也低于同为世界人口大国印度的0.4%。以城市为例，据第六次全国人口普查数据显示，上海外籍人口占比不到1%，北京外籍人口占比为0.5%，同为国际大都市的日本东京则有40万外国居民，占人口比例近4%，而高科技中心硅谷更是达到了40%～50%的比例[6]。中国自建立绿卡制度以来，发放总量1.2万张左右，不及美国一年发放数量的零头[7]。虽然国际移民来华定居的规模仍然与世界主要移民国家有较大差距，但这种差距正在缩小，1990至2015年，在中国居住的外籍人口已从37万人增至97万人，25年间增长了60万人，年均增长2.4%[8]。在人才引进政策吸引和筛查的导向作用下，目标移民群体将持续增长，外籍移民往往是符合移入国产业政策和社会需求的群体，加快了国际人才的跨境流动。

(二)海外华人华侨回国趋势明显，留学归国人数比例大幅提升

我国有着传统的侨务工作优势，从近十年国家“千人计划”引进海外人才的人数上就可以看出，华人、华侨学者占据绝大多数[9]。随着欧美国家移民政策收紧趋势和我国科技实力的崛起，当前我国正积极把握这一历史契机，紧密团结世界各地的华侨华人共谋发展，鼓励海外华人专家参与国家重大科技计划中非敏感领域的科研工作，有选择地开放国内科技计划项目，加强国内专家与海外华人学者之间的科研合作。

2018年我国出国留学人员总数为66.21万人，其中国家公派3.02万人，单位公派3.56万人，自费留学59.63万人。2018年留学回国人员总数为51.94万人，其中国家公派2.53万人，单位公派2.65万人，自费留学46.76万人[10]。我国目前是世界最大的留学生输出国，从1978年到2018年底，各类出国留学人员累计达585.71万人。其中153.39万人正在国外进行相关阶段的学习和研究，432.32万人已完成学业，365.14万人在完成学业后选择回国发展，占已完成学业群体的84.46%。随着我国国家实力的不断进步以及国内创业就业市场的更加开放，以往在国外接受高等教育后留在当地的高学历人员纷纷回国发展，留学归国比例大幅提升。

(三)人才推拉效应显现，国际间留学生交流水平不断提升

2018年，共有53 022名留学生享受中国政府奖学金在华学习，占在华生总数的10.8%，相比2012年增加了70%。另外，中国政府奖学金对高层次人才的吸引力不断提升，引领来华留学向高层次、高质量发展。2016年来华留学生中接受学历教育的占47.42%，硕士和博士研究生占14.42%。2018年留学生奖学金中，硕士和博士研究生比例高达72%，比2012年占比增加了14%。随着“一带一路”倡议的深入推进，沿线国家对语言、金融、技术等人才的需求增加，来自沿线国家的留学生达到31.72万人，占比64.85%，增幅达11.58%，高于各国平均增速，“一带一路”沿线国成为来华留学生重要增长极[11]。随着欧美移民政策紧缩和调整，有更多的外国人才选择来华求学和工作。截至2018年，205个国家和地区49.21万名外籍留学生分布在31个省、自治区、直辖市的1 004所高等学校、科研院所和其他教学机构中学习，比2016年增长11.35%，有力促进了中外友好合作交流。在华留学生规模持续增长的同时，我国也日益注重提升培养质量和使用效益，从来华留学生的招收、录取、签证、资助等方面实施更加严格的遴选和考查程序，保证生源和培养质量。

(四)层次递进的引才模式逐步形成，重点向高精尖人才引进发力

虽然我国目前的国际人才聚集程度仍然不高，但经过国家和地方各类人才引进计划的带动，吸引精英的环境正在搭建。2011至2018年，我国引进境外专家由52.9万人次增加到64.35万人次，引进总量达300万人次，并且大量引进自然科学与基础科学领域的人才，专业分布广泛，如表3所示[12]。根据HSBC汇丰银行报告显示，中国外籍人员年均25万美元的收入是世界平均水平的4倍。截至2015年，共有11批5 208名海外高层次人才来华工作[13]。2017年8月，已分13批引进7 018名“千人计划”专家[14]。与此同时，我国科技进步贡献率从2012年的52.2%提升到2017年的57.5%，国家创新能力排名从第20位升到第17位[15]。在引进外籍人才方面，我国应当侧重于吸引对高层次人才、按需引进紧缺人才，限制对我国就业市场冲击较大的劳务人才的引进。

表3 外国专家集中分布领域

(五)地域分布差异明显，就业和发展选择更加多元化

国际人才在我国分布的地域特征差异明显，从数量和规范上主要向发达地区集中，尤其在中国的一线城市聚集了大量的各领域专业型人才。其中仅2017年北京就有合同聘用境外专家22 604人，持工作签证者20 869人，而上海的合同聘用专家更多，达51 805人，持就业签证者也达到58 911人[16]；广东、浙江、福建三省则是投资移民与亲属移民较多，外国人在东南沿海发达地区和中西部欠发达地区的分布差距较大，东部地区跨国企业、科研院所较多，引才优势明显，中西部和东北地区基础设施和产业结业发展相对滞后，对国际人才的吸引力不足，需要出台更有力的引才政策去支持中西部发展。随着中国国内市场的不断转型，国际人才来华工作的去向不仅限于向国家科研项目、国家重点岗位靠拢，跨国企业、国有企业聘用的国际人才逐渐增多，民营企事业国际人才数量也逐渐增多。

三、全球英才观下我国国际人才引进对策与建议

(一)建立便利高效的管理与服务机制

国际人才引进是一项复杂的系统工程，应当包括人才评价、出入境签证、就业管理、永久居留、社会融入等多元化手段，需要引入市场评价、计点积分、外国人在中国工作指导目录、劳动力市场测试、配额管理等机制，对来华外国人实施分类管理、分类引进，并逐步完善永久居留管理制度和社会融入制度，实现我国国际人才引进机制系统化、法治化、高效化运转，使国际人才真正引得进、留得住，在日趋激烈的国际人才竞争中占据优势。实务管理部门需要通过比较研究国外成熟的技术移民制度，总结我国在上海、北京等地出入境改革试点中的成功做法，推进管理和服务机制换代升级，让服务和管理环节更加高效便利。

(二)建立国际人才寻访机构和聚集平台

虽然发达国家在国际高端人才市场竞争中处于优势，但我国凭借鼓励创新创业的社会环境和深厚包容的文化受到高学历移民的青睐，我国应主动参与国际人才争夺，建立国际化平台引才，以重大工程和攻关项目招才引智，积极争取为我国创新发展提供新动力的全球“人口红利”。应支持跨境人才的柔性流动，特别是吸引海外优质教育、科研资源到我国落户或设立分支机构，推进全球网络空间中的协同创新。

(三)完善配套的社会福利和服务保障措施

完善配套的社会福利和服务保障措施能够促进国际移民流入，一方面健全社会福利和保障体系，可为外国人才来华工作生活营造更好环境，提供更高质量的服务；另一方面，外国人大量来华将增加我国社会福利和保障体系负担，外国人社会融入中暴露的文化冲突、遵纪守法和道德问题将对管理和服务工作提出更大的挑战，其中低技能工人、非法就业将对我国就业市场造成较大冲击，需要积极对外籍人才管理和服务进行创新实践和探索。

(四)强化海外华人华侨与祖国之间的联系

伴随着海外留学回国人员逐渐增多，这类人员归国后难以融入等社会问题也引起了广泛关注。根据《2017中国海归就业创业调查报告》显示，海归群体在社会融入方面，44.7%的人认为顺利融入国内生活与工作有困难，4.8%的人表示回国后始终无法融入，45.3%的人认为不适应国内人情社会，难以获得发展机会。国家海外人才总体规划应重点面向海外华人华侨和留学生群体，针对国家整体的引智工作需求，制定吸引海外华人华侨和优秀留学人员“回国服务”和“为国服务”的总体规划，克服制度上和观念上的藩篱，优化引进、使用、服务、保障等相关环节，带动更多国际人才来华工作或者创业，使全球人才共创共享我国的发展机遇。