大数据背景下智慧城市建设路径探析——以西安市为例

李 鲁，王景荣

(长安大学 人文学院，西安 710064)

城市发展和城镇化是中国现代化进程的主要任务。经过改革开放40多年的发展，我国城镇化建设日新月异，取得了举世瞩目的成就。城市作为经济社会发展最为活跃和经济贡献度最高的地区，在新时期的发展面临前所未有的机遇，但也存在人口、环境、资源等方面的威胁。与此同时，现代科学技术的广泛应用给人类社会带来了巨大变化，改变了人们的生活生产方式和行为方式。作为丝绸之路经济带起点城市的西安，是陕西智慧城市建设最早的地区。随着国家中心城市批复和各种利好政策的大力推进，西安也正面临着产业升级、经济转型、民生改善、城市治理等方面的严峻挑战。因此，深入分析研究大数据和智慧城市之间的关系，总结回顾西安智慧城市建设的成就和不足，探讨完善智慧城市建设的路径，以期对西安及我国其他城市的智慧城市建设起到理论启发和实践借鉴的作用。

1 大数据与智慧城市

1.1 相关概念界定

随着大数据的不断开放、移动智能设备的大力普及和互联网技术的迅速发展，而今，大数据有了全新的意义，并引起人们的持续关注。如今它已经成为21世纪的战略资源，成为发达国家战略部署和跨国企业资金投入的重点，我们也正在迈向一个全面数据化、智能化、网络化、信息化和知识化的大数据时代。在大数据时代，人们几乎能够从任何数据中获得可以转换为推动人们生活和生产方式变化的有价值的信息。到目前为止，虽然学术界仍未对大数据的定义做出明确界定，但被学者广泛认可的是大数据的四种主要特征(即4V特征)：Volume(数据量巨大)、Variety(数据类型繁多)、Value(数据价值高)和Velocity(数据处理时效性高)。本文将大数据定义为利用相关方法和工具收集、挖掘与分析数据所耗时间超过可容忍时间的数据集。

IBM首次提出“智慧地球”的理念，“智慧城市”概念也正是来源于此。虽然国内外学者从不同的研究视角做出了不同的界定，但是目前尚无权威的定义。IBM对智慧城市基本特征的界定是：全面感测、充分整合、鼓励创新和协同运作等四个方面。本文的智慧城市是指建立在城市全面数据化的基础上，运用更加智慧的方式实现城市中政府、企业和居民等的智能化运营和管理，使城市生活更加美好，它是数字城市、物联网与云计算的结合体。

1.2 大数据与智慧城市的关系

大数据遍布智慧城市当中，它就像是血液一样流淌于智慧城市的各个方面，为有效解决城市问题、优化城市运行流程、解决城市应急处理等各个领域提供强大的政策支持。以大数据技术为基础的智慧城市可以对接收的信息进行智慧化的分析与处理，使得城市管理者与建设者充分分析城市当前的营运能力与市场环境的要求，进而做出更为科学民主的公共决策，也可以促进更多居民越来越主动参与到智慧城市建设中来。

综上所述，“大数据新时代”下，加速城市经济高质量发展，促进经济社会各领域从数字化、网络化向智能化跃升，意味着城市建设迎来了新的方向。

2 西安智慧城市建设的现状分析

智慧城市是信息化和城镇化高度融合的城市高级发展阶段，也是推动新型城镇化发展的重要举措。面对城镇可持续发展遇到的困境，众多城镇选择将智慧城市作为未来发展的方向。从国内外实践来看，智慧城市建设方兴未艾。迄今为止，我国有500多个城镇制定和实施了智慧城市发展规划。西安市也高度重视智慧城市建设工作。陕西智慧城市建设也最早起源于西安。西安市政府早在2012年就与中国电信陕西公司签订了“智慧城市战略合作协议”；2013年，西安成为国家智慧城市试点城市；2015年被评为“中国领军智慧城市”；2018年西安市政府工作报告中也指出要推进城市治理现代化，持续增强城市功能，提高城市品质。然而西安的智慧城市建设水平与同等级城市相比，还有较大差距。根据2016—2017年中国新型智慧城市建设与发展综合影响力评估结果通报，西安智慧城市建设与发展的综合得分在15个副省级城市中位列第10位，智慧基础运营、智慧管理服务、智慧经济人文、智慧综合保障各项指标得分都比较低。[1]

2.1 西安在智慧城市建设过程中取得的成就

2.1.1 信息基础设施快速发展且覆盖广泛

智慧城市的建设离不开信息基础设施，完备的信息基础设备是智慧城市的必备条件。西安市的智慧城市建设十分注重信息基础设备的完善，2012年，西安市人民政府已与中国电信陕西公司签订了“智慧城市建设战略合作协议”。通过该协议，中国电信陕西公司投入150多亿元，采用云计算等新一代信息技术，对西安市现有网络进行全面升级、优化和改造，实现互联网、物联网、通信网等网络资源的整合与共享，建设云计算中心，为广大用户提供配套完善、全程服务、辐射西北地区的信息化服务云平台[1]；打造全方位服务平台提升西安信息化应用水平。2018年1月1日，西安地铁在全国率先实现扫码过闸，乘客直接手机扫码进出站。在随后的4月1日，西安全市5 000余辆公交车全线接入支付宝，这也让西安成为北方第一个实现地铁、公交移动支付全覆盖的城市。另外，开通“长安通乘车码”微信小程序的用户数突破145万，地铁APP扫码过闸微信支付程序也已成功上线。

2.1.2 物联网产业基础扎实且发展良好

目前，陕西省已有物联网产业相关企业400多家，仅西安地区就已经达到140多家。西安物联网产业发展有着雄厚的技术基础、人才基础和产业基础。西安交通大学、西北工业大学、长安大学、西安电子科技大学、西安邮电大学、西安光机所、航天210所等众多知名高校和科研院所以及大唐、西电捷通等一大批知名企业的技术和产品研发为物联网产业发展奠定了良好的技术基础。西安市近几年来的科技成果中，有5%～8%的成果与物联网有关，其中部分核心技术已经达到国内领先水平，多个企业成为行业领头羊。西安交通大学、西北工业大学、长安大学等相继新增物联网相关本科和硕士专业，众多的高校和科研院所每年都会培养大量的相关专业人才，为物联网产业发展提供优质的人力资源。据统计，西安有将近10 000名物联网专业实用人才。目前也已具备非常完整的产业链条，西安国际港务区、高新技术开发区等重要园区和“一带一路”大数据交易平台等也形成了物联网产业的聚集，促进了相关产业的快速发展。另外，在技术研发领域如传感传动、通信设备、网络运营、数据处理等行业有着巨大的发展潜力，并且有相当多的成熟技术应用到了公用事业、产品质量安全监管、公共安全、节能减排等多个领域和旅游、交通、煤矿等多个行业。

2.1.3 电子政务平台稳步推进，成效显著

2013年以来，陕西省出台一系列政策，促进西安政务云平台建设，部分市级部门、经济开发区和区县相继创立了各自的门户网站，开通“西安发布”政务微信、微博和“网民建言”等平台。完成了涵盖14个区县的平安天网工程，公安系统基本实现了全市信息数据全警共享。医疗卫生网络体系也基本形成，全市190多家定点零售药店的网络也已连接。工商、税收、质量监管等企业部门也做到了基本信息的共享，真正做到“群众不跑腿、少跑腿，数据多走路”。这些也与市委市政府提倡的“五星级店小二服务”相吻合。截至2018年4月，西安城市服务超50项，西安“智慧政务”位居西部第一。

2.2 西安智慧城市建设过程中存在的问题

2.2.1 缺少可操作的顶层设计，信息孤岛依然存在

近年来，国家各部委都在积极推动智慧城市建设，各大城市也在积极响应，建设智慧城市的热情高涨。但是在我国现有体制下，政府不是一个整体，实施的是垂直条块化管理，各部门分别从自身角度发布了一系列指导意见和政策文件。城市范围内不同政府部门、不同行业单位、不同群体系统之间缺乏沟通协调，呈现出纵横割裂的条条和块块状态，条块分割严重，横向之间联系比较分散并且缺乏联动，导致在信息共享、基础设施建设、开放创新等方面困难重重。

由于缺少顶层设计，智慧西安建设缺乏整体性、长远性和全局性的统一总体规划，造成软件和硬件等基础设施建设不完善，重复建设和投资问题层出不穷，基础数据库资源信息的价值没有得到充分开发和利用，加大了智慧西安建设的压力和投资风险。

顶层设计的缺失导致数据信息资源的交换方式和渠道不畅，资源信息的共享无据可循，部门之间协调配合困难，缺乏相互交流的意愿。以满足单个部门的管理需求为主进行信息系统建设，没有形成响应居民和企业需求的有效循环机制。在大数据时代背景下的智慧城市建设过程中，城市信息化建设的老问题——信息孤岛等问题依然存在，这也是阻碍智慧西安建设的一个因素。

2.2.2 信息安全机制不完善，信息安全保障体系缺乏

伴随着互联网、大数据、云计算、物联网等新一代信息技术的蓬勃发展和广泛应用，信息安全的重要性愈发凸显。信息安全不仅是传统意义上的信息系统安全，还会对个人安全、社会安全、国家安全产生重大影响。智慧城市的建设和发展离不开来源于社会和生活的大量数据，必须建立在可靠的信息安全基础之上，必须结合智慧城市的特征，构建新的信息安全体系。

目前西安市城市信息安全机制仍不完善，没有形成信息安全的完整闭环。不少政府部门和工作人员对信息安全重视不够，缺乏防患于未然的危机意识，企事业单位和城市居民对信息安全的认识亟待提高。在信息安全保障体系方面，政府还没有出台相关的法律法规和细则，无法做到有法可依、有据可凭，导致信息安全无法得到有效管理和保护。另外，在智慧西安建设的过程中缺乏有效的监管渠道，互联网是智慧城市主要的信息传播渠道，一旦互联网出现虚假信息、煽动性信息、谣言等，极易引发群体性事件，危害公共安全和社会稳定。除此之外，大数据背景之下建设的智慧西安所处的信息安全环境已经由原来的封闭状态转换为现在的开放状态，成员鱼龙混杂，亦友亦敌，时常发生虚假服务和欺骗服务等，个人隐私、商业秘密和国家机密会被外国势力窃取和利用。

2.2.3 城市吸引力不足，缺乏复合型高素质人才

尊为“现代管理学之父”的美国管理学大师彼得·德鲁克教授认为，人力资源是企业真正的资源，其他资源都是辅助资源。在21世纪的中国，人力资源是经济和社会发展的第一资源。而人才资源是社会可持续发展和取得竞争优势的关键，在大数据背景下，强化专业和高素质人才显得尤为重要。城市的发展离不开优质的人才资源，而人才的发展更有赖于城市的平台。对于城市而言，人才资源是其未来发展的基石，只有吸引人才、留住人才，才能使城市可持续发展。

西安作为千年古都，一直秉承着海纳百川的气度，自古已有诸多名家在此扎根，为城市的发展和文化传承做出了自身的贡献。在当前大数据和“一带一路”的背景下，古都西安应冲破“城墙思维”，重新定位城市优势，留住人才，让人才在西安扎根。在2018年各大城市的“抢人大战”中，让“西”引人才落到实处。但在这个过程中也存在急于求成、盲目追求功利和业绩等情况，房价居高不下、教育资源紧张、雾霾严重、交通拥堵等现实问题,为西安留住人才营造的大环境造成了一定的阻碍。另外，大数据人才是复合型高素质人才，需要具备成熟的数据思维，拥有丰富的跨学科知识和强大的业务沟通能力。目前,我国大数据领域相关人才缺口达150万，未来大数据及人工智能人才需求会迅猛增长。虽然西安拥有众多知名高校、科研院所和优秀的企业研发部门，但大数据人才依旧供不应求，复合型高素质人才严重不足，无法配备充足的人才保障。

2.2.4 没有形成全员参与的环境，参与渠道不足

智慧城市建设更大的挑战在于，每个人都有可能被排除在外。全员参与决策的模式使更多的知识和信息能相互沟通，构建一个大数据下的资源平台或知识储备库，这是大数据时代的必然一步。

智慧城市建设是典型的政府工程，地方政府管理者的认识会直接影响建设的思路与方向。从目前来看，西安某些地方依然沿袭传统城市化管理的思维模式，思路陈旧，对大数据建设不够重视，对智慧城市的作用认识不足，缺乏创新，自我意识过强，采用传统管理决策方式方法，认为与民众分享智慧城市建设的资源与信息，就会削弱政府权力和政策权威，一些地方政府官员官本位、权力本位思想观念根深蒂固，从而出现损害其他利益相关方的现象与行为，严重影响了智慧西安的推进力度和建设效果，导致智慧城市建设不可持续。

市民是智慧城市建设的最终服务对象和直接受益者，具有数量众多、结构不一、辐射范围广等特点。民众的认可度和可接受度是智慧西安建设能否取得最终成功的关键所在。一是有些市民缺乏对大数据和智慧城市的认识和理解，关注程度不足，缺乏强烈的主人翁意识和参与意识，能力有所欠缺。因此，对智慧城市的支持和贡献非常有限，往往处在被动接受的状态。二是建立的市民建议和决策参与渠道有限，在政治资源的占有度上处于劣势地位，缺乏话语权，自身利益和立场难以得到充分表达。

3 大数据背景下西安智慧城市建设路径的对策建议

3.1 做好顶层设计，实现互联互通

国内外实践证明，实现资源信息的整合共享、促进跨部门业务协同是智慧城市建设成功的关键因素，也是难点所在。在现行体制下，做好西安市智慧城市建设顶层设计很有必要。

西安市政府应该开展智慧城市建设战略研究，提出总体发展方向和工作重点，站在战略层面和全局性高度进行内容设计，进行统一总体部署和规划，凸显对智慧城市建设的指导作用，并保持适度的灵活性，根据西安所处的地理位置、资源禀赋情况、历史沿革、人文和自然旅游资源、古都文化特色、产业特征等因地制宜，彰显城市特色，把握建设发展方向，为智慧西安建设提供有利的政策扶持。

为解决智慧城市建设中基础设施建设不完善的问题，政府可以运用智慧方法预测未来供需情况，进行合理的基础设施规划，避免重复性投资与建设，促进与达成与相关企业的合作，提升基础设施的利用率和营运效率。大力推进涵盖惠及民生的无线城市建设和多领域服务平台、支持多业务融合创新的产业技术发展等城市管理和运营重大工程项目。西安市政府要注重加强大数据收集和分析所需的硬件设施和软件系统的配置，提供便捷高效、开放融合、信息透明的西安市民公共服务平台和大数据共享数据库，主动向公众公开拥有的信息，切实加大信息资源的开发共享力度，真正实现城市各类信息有效互联互通，最大限度地做到资源的协同与整合。数据孤岛的解决帮助政府和企业识别信息使用者和提供者的需求，在政府机构、企业与市民之间架起一座高效互联的桥梁，从而进一步提供有针对性的新服务和服务模式，促进新产业的发展和现有产业的升级，使政府机构、企业和市民享受到更加智慧的城市服务和应用，从而为智慧西安建设提供雄厚的物质保障。

3.2 完善信息安全机制，加强信息安全保障体系建设

信息安全、经济金融安全，对一个国家的可持续发展、提高国际竞争力、促进国家软实力具有非常重要的作用。智慧城市所处的环境是一个更加开放、互联、共享的环境，对信息安全提出了更高要求。大数据时代背景下的智慧西安建设要加强信息安全保护能力，完善信息安全保障机制，提升信息安全水平，确保系统的安全运行。

城市信息安全机制应该是从智慧城市业务系统概念设计和建设实施，到后期运营和维护各个环节充分保障智慧城市建设的信息安全，形成一个建设信息安全保障的完整闭环。[2]55智慧西安的信息安全机制要建设和完善信息安全组织保障体系、信息安全制度保障体系、信息安全管理保障体系、信息安全技术保障体系，并及时对信息安全系统的安全状况进行辨别和评估，采取相应的措施。同时，所构建的应用支撑共享平台要确保严格的保密性，信息按照保密级别进行严格分类，加强对政府工作人员、企业、市民的信息安全宣传教育，普及信息安全知识，强化信息安全意识，及时发现、举报和处理危害信息安全的行为。另外，要加强对信息传播渠道的规范和监管，保证信息传播的真实性。除此之外，要加快陕西国家信息安全产业园的建设步伐，园区各企业以西安本市为基地，辐射带动陕西省和西北地区，面向全国市场，以技术产品的应用及解决方案的运营管理、设计研发、生产制造、市场营销、售后服务等关键环节为重点，增强企业发展活力，提高企业竞争力。整合产业链资源，培育新兴业态，带动软件产业、电子制造业和现代信息服务业大发展，促进产业结构调整，加快经济发展方式转变。[3]

3.3 优化复合创新型人才队伍建设，提高智慧创新能力

智慧城市建设的核心理念在于创新，而人是创新的主体。为解决创新能力不足的问题，市政府要加大创新平台资金投入，加大科技、金融、人才等创新要素的密集度。

(1)认真贯彻落实西安人才引进的落户政策，不拘一格大胆引进人才。提供有针对性的培训，实施城市人才战略。提高人员待遇是城市留住人才的重要手段，完善的薪酬福利体系和激励机制可使人才进得来、留得住、用得好，实现城市发展和人才发展的和谐统一。

(2)要健全各项激励政策，充分发挥物质激励和精神激励的双重作用，给予大数据专业人才以适度倾斜，激励他们不断提升对数据收集、挖掘与分析的能力，从而形成人才合理流动机制和奖励机制，为人才成长、使用、培养和留住提供良好的政策环境。

(3)继续实施“厕所革命”“烟头革命”“行政效能革命”，加大环保投入力度，合理分配教育资源，从提升大众幸福指数的“小事”开始,加速建设一个包容、宜居的新智慧西安。

(4)同时人才的引进要形成长久机制，使得外部人才对智慧西安建设形成持续性的支撑。在人才引进的同时，也要注重本地人才的培养，加快高等教育和职业技术教育改革和发展，推动专业和学科的调整，着力培养智慧城市建设和大数据人才。

(5)依托西安高校在大数据教育与创新教育方面的研发优势和企业在先进技术研发方面的优势，探索大数据教育建设与应用模式，建设成立校企合作的大数据教育协同研发实践基地和示范区，为智慧城市建设提供源源不断的智力资源和智力保障。

(6)要建设政府智库，为智慧西安、大数据产业等的建设出谋划策，为政府在智慧城市建设运营方面提供人才支撑。

3.4 政府转变管理模式，为民众参与创造有利条件

在大数据时代背景下，社会中的每个人都应该积极树立大数据思维，努力转变传统的思想观念和工作模式，紧跟大数据快速发展的时代潮流，主动参与到智慧西安的建设中来，做到自己既是信息的知情者，也是决策的参与者，更是建设的受益者。

政府与公共管理者要转变公共服务理念，真正做到“群众不跑腿、少跑腿，数据多走路”，使市政府提倡的“五星级店小二服务”落到实处。疫情期间的大数据研判可支持企业的复工复产，数字科技可为宅在家中的居民提供生活保障和娱乐消遣。因此，各级政府要逐渐改变并最终摆脱传统官本位的思想束缚，树立现代服务型政府理念，提高对公民参与智慧城市建设的内在价值的认识，逐渐由“开门决策”代替传统的“闭门决策”。同时，政府管理者要加强自我管理能力的塑造和锤炼，加强道德与理论修养的学习，提高实践和知识水平，时刻牢记“人民公仆”的身份，培养公共精神，强化公共服务意识，将人民利益放在首位，主动鼓励和推进公民切实参与到公共事务中来，保证公民能够在参与智慧城市建设的过程中充分表达自己的利益需求，将话语权真正还给公民，真正做到为人民服务，彰显以人为本的执政理念。[4]除此之外，要积极拓宽市民参与渠道，及时收集民众有关改善民生与在城市建设和发展中提出的意见反馈，吸取广大市民的智慧，提升智慧城市建设治理能力和政府决策水平，积极发挥民众的监督作用。

要增强公民的参与意识和热情，提高公民的参与能力。一方面必须有针对性地进行宣传教育，使公民全面了解自己的权利和义务，掌握一定的参与技术；另一方面应加强对公民参与的实践引导，使公民积极地参与到智慧城市建设中来，使公民在参与实践中不断学习，进而在参与锻炼中不断提高。[5]

4 结语

智慧城市是目前的热门话题，引起了全社会的高度关注。智慧城市为我们展示了美好的前景，使每个人心向往之，它需要借助大数据等信息技术加以实现。智慧城市总体架构是从技术层面支撑智慧城市的多种应用系统和运营管理中心，使各个系统互联互通、资源共享并协调运作。[6]智慧城市重在创新，它通过更好的城市规划、城市基础设施建设与提供优质的公共服务，使得城市环境持续改善，产业结构加以升级，居民生活质量持续提高，人民幸福感同步提升，最后实现城市的绿色可持续发展。

创造智慧城市是一项全民性的运动和责任，永续经营是我们共同的目标。[7]在未来，伴随着新型城镇化的持续推进，如果我们能够以科技创新为根基，以模式创新为支撑，以和谐平衡为目标，整个社会及产业相互合作、共同努力，我们的城市一定会变得更加智慧化，我们的生活也一定会更绿色、更便利、更幸福。