基于国家主权的全球网络空间多边多元治理

强 宇 豪

(对外经济贸易大学 国际关系学院，北京 100029)

一、引言

截至2018年6月30日，世界网民总数已达46亿余人，占世界总人口百分比超过55%；中国网民人数超过8亿余人，占世界网民总数比例接近五分之一，中国互联网总体普及率超过56%。互联网已经成为人们日常生活中的一个重要部分，信息技术的飞速发展，使网络空间进一步渗透到了日常的经济和社会生活中，网络空间与现实空间的互动与日俱增。网络账户与真实身份，虚拟财产与有形资产之间的界限区分愈发模糊。同时，通过网络实施，或直接在网络上实施的违法犯罪行为也日益增多。维护国家的政治稳定、保障经济的有序运行、促进社会的和谐发展，都要求实现对网络空间的有效治理。

目前国际上通行的治理方案是“多利益攸关方”模式，这种模式继承和发展了“自治”模式，认为“网络空间”为全球公域，国家在其中没有主权，坚持以非政府行为体为主导的互联网治理模式，虽然形式上不排斥主权国家的参与，但主权国家在决策过程中没有决定权只有建议权，以美国为首的西方国家、非政府组织和互联网技术研发人员主要支持这种模式。

然而，“多利益攸关方”治理模式并不是解决网络空间全球治理问题的最终答案，首先，这种模式基于将网络空间定义为全球公域，这种定义本身便是不合理的；其次，这种模式不能兼顾网络空间治理的最重要的三个议题，即“网络安全”“网络发展”和“网络自由”；最后，时至今日，这种模式实际上已经变成了美国等互联网发达国家维护其“网络霸权”的工具。

因此，以中国、俄罗斯、巴西为代表的主要发展中国家则认为，网络空间是一个国家的“第五疆域”，国家对其有主权要求，提倡“网络主权原则”，“简单来讲，网络主权就是一国国家主权在网络空间中的自然延伸和表现”[1]。强调国家在网络空间全球治理中的作用。

毋庸置疑，国家主权在网络空间的治理过程中不容侵犯，尊重和维护国家主权是底线问题。但同时，由于网络空间的特殊性，传统的管理和统治的方式往往不能满足有效监管网络空间的需要，即使国家想要直接监管也往往力不能及。国家的直接干预还易阻塞网络空间的效率，从而影响“网络发展”，侵犯“网络自由”。

在这样的情境之下，探讨新形式的网络空间全球治理方案，特别是探讨基于主权原则的网络空间多边合作多元行为体参与的全球治理模式具有重要意义。

二、网络空间治理机制的国内外讨论

在网络空间治理研究的初始，人们认为网络空间是“无政府的空间”，在网络空间治理中应当实践“公民社会”的自治，不认为国家对网络空间拥有主权。1996年，约翰·巴洛在瑞士达沃斯论坛发表了《网络空间独立宣言》，主张网络空间不受政府统治而应当自治，他将网络空间视为一个独立于国家之外的新空间，一个自我治理的空间。[2]

随着互联网技术的进一步发展和应用，网络空间与现实社会之间的交互愈加频繁、联系愈发紧密，这对网络空间全球治理提出了新的要求，国内外学界兴起了关于网络空间全球治理的讨论热潮。

目前国内外网络空间的全球治理相关研究，主要从两个层面展开，第一个层面是关于网络空间的性质的争论，第二个层面是在性质判定的基础上展开的对网络空间全球治理机制的讨论。

在网络空间的性质判定问题上，较为流行的四种观点分别是：网络空间自主权说、国际公域说、混合场域说和国家网络主权说。基于对网络空间性质不同的判断，又延伸出了网络空间全球治理机制的不同主张。

第一种观点是网络空间自主权说。这种观点认为，基于网络空间独特的性质，其不存在边界，不再属于任何国家可以有效管辖的区域，在这种定义的基础上，发展出了网络空间自治论。此种理论认为网络空间应当由互联网社群实现自治，将政府完全排除在外。戴维·约翰逊和戴维·布斯特就认为，全球网络空间以电脑和互联网为基础，为人类创造了一个全新的活动领域，跨越了传统的国家有形领土边界，以现实地理区域范围为基础的各国法律的可适用性及合理性因此受到质疑。[3]持这种观点的人们认为，一方面，网络空间的治理的基础是自我治理，政府完全没有必要也不应该参与到网络空间的治理过程中，另一方面，由于网络空间的特殊性质，使得政府即使想要参与，也难以实现有效地治理。

第二种观点，国际公域说。认为互联网空间类似于公海、外空、大气空间、南极等国际公域，是另一个全新的国际公域，国家对之不享有主权(1)根据经合组织的定义，全球公域的一个基本特征是它在国家的管辖权之外。“Global Commons”, Glossary of Statistical Terms, Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) Statistics Portal.。2005年美国国防部发布的《国土安全与民事支持战略》提出：“国际水域、外空、大气以及网络空间共同组成全球公域。”[4]另外，美国2010年出台的“国家安全战略”也持有这种观点，加拿大也认为网络空间是一个全球公域。[5]这种学说认为，网络基础设施虽然位于国家之内，但几乎所有国家都融入了全球性的互联网空间中，因此全球网络空间类似于外空和大气等其他全球公域，已经成为一个不可分割的全球性整体空间，单个国家没有对其的主权或者管辖权。[6]以全球公域说作为基础，延伸出了“多利益攸关方”治理模式，这种模式与网络空间“自治”模式一脉相传，认为网络空间是由多重行为体组成，国家行为体只是其中之一，并不占据主导地位，国家政权并不能像在现实世界中管理甚至统治网络空间。在作为“全球公域”的网络空间中，除国家行为体之外还有企业、社会组织、学术团体乃至个人用户等多元行为体，政府没有管辖权。因此，“多利益攸关方”治理模式强调应当由技术专家、商业机构和非政府组织作为网络空间治理的主体，政府不应过多干预。这种模式依靠的主要机构是互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)。

有一些国内学者，在对全球公域说的批判的基础上，提出了第三种观点，混合场域说。混合场域说认为网络空间在属性界定上，与海洋、天空等近似，是国内私域和全球公域共同构成的全球混合公域。根据公域私域划分的排他性原则，持这种观点的学者将物理层面中支撑起整个互联网的基础设施和技术规则视为全球公域；将内容层面中国家完全享有主权之处视为国内私域。在这种属性界定的基础上，这些学者认为，对网络空间的全球治理，应当参照海洋和天空的治理模式，采用绝对的公域行动自由原则和相对的私域行动自由原则。其中属于私域的部分，主权国家有一定程度上的管辖权，属于全球公域的部分则应当交由联合国管理。[7]

第四种观点，国家网络主权学说。它是在当前国内学界最受关注的学说。这种学说的基础是认为国家在网络空间具有主权，这种主权是国家领土主权在网络空间的延伸。因此，网络空间的全球治理主体应当是主权国家，在这个前提下，应该通过联合国，或者建立新的主权国家政府间多边合作的机制来实现网络空间的全球治理。国家对其本国范围内网络空间的信息通信活动，信息通信系统及数据等拥有主权。网络主权论和多利益攸关论的争论体现了其背后的国家利益之争，实际上这两种思路未必不能兼容，但在操作中美国主导的多利益攸关模式沦为其谋取霸权利益的工具，因此互联网主权模式受到更多关注和认可。[8]如此看来，网络主权原则是全球网络治理的必然选择，各类对网络主权的否定论其背后或有逻辑漏洞，或掩藏着其他目的。[9]在国家拥有网络空间主权的理论前提下，中俄等国提出了网络空间全球治理的“多边主义”模式，以中俄为代表的金砖国家在网络空间全球治理中具有广泛的合作前景。[10]另外，国家主权理论还探讨了网络空间全球治理中的数据主权问题。[11]这些学者在其作品中讨论了基于国家主权原则的中国方案，意图从中国国家战略的视角下探索网络空间全球治理的新方案，探索网络空间全球命运共同体的构建。

三、国家主权在网络空间治理中的必要性

当今世界，随着物联网、移动终端等技术的发展和应用，现实世界与互联网“虚拟世界”的联系愈发紧密，人类社会对互联网的依存度不断增加；同时，网络安全，网络犯罪、网络战争等新的议题的出现，已经使网络空间治理上升到国家安全的层面；而传统的顶级域名管理问题，IP地址分配问题，与云计算和大数据等新技术的发展交杂在一起，使得网络空间的全球治理牵扯到了国家间的资源分配和权利划分问题。

那么，通过“网络空间自治”或者“多利益攸关方”模式是否能够解决这些问题呢？答案当然是否定的。

“互联网自治理论”本身便是一种高度乌托邦的理念，寄托了人们对互联网的美好憧憬，本身并不具有实践意义的。在网络空间的全球治理中，互联网自治模式是完全没有实践意义的。以“暗网”为例，“暗网”是指那些储存在网络数据库中，不能通过普通的超链接访问而需要动态网页访问技术的资源合集，由于其特有的隐藏性，用户在其中是基本上是完全匿名的，使得传统的政府监管手段在“暗网”中完全无法实现。因此，“暗网”便成了一个真正的“法外之地”，国家执法机关无法有效的监控“暗网”，其治理完全依靠“暗网”用户的自治，然而在这种情况下，“暗网”并没有如很多互联网自由主义者所预想的一样成为人类思想的一片净土，帮助人们在其中交流进步，相反，其中充斥着大量超脱人类底线的行为，儿童色情、暴力买卖、毒品交易成为“暗网”的代名词，甚至恐怖分子也通过“暗网”实现信息交流。

从有效性上看，“网络空间自治”理论，实际上是把网络空间的治理寄托在了缥缈不定的“人性”上，寄托于一种超越现实状况的“公民社会”中。随着网络空间和现实社会的关系愈发紧密，自治的形式完全无法应对网络空间的新变化，满足网络空间治理的新要求，提供不了所需的公共服务，无法实现对网络空间的安全有效治理。因此这种理论不具有任何实践意义。从合法性上看，网络空间自治理论将其合法性建立在其自治传统上，然而网络空间的自治传统只是在其初步诞生阶段才真实存在的，随着网络用户的增加和网络空间与现实世界交互的增多，国家权力早已渗透在了网络生活中的方方面面，即使是宣称反对国家主权参与网络空间治理的美国，在实际操作层面，也通过各种战略或机构，将国家权力蔓延到了网络空间之中。

“多利益攸关方”模式是以美国为首的西方发达国家主导的现行网络空间治理模式，主张通过非政府组织主导网络空间治理，认为国家不应作为网络空间治理的主体。这种模式的理论基础是认为网络空间是“全球公域”，任何国家都不享有在网络空间上主权，认为主权国家对网络空间治理的干预会影响互联网的自由和效率。目前国内外学界，特别是发展中国家学界对这种模式的批判主要集中在认为这种模式是美国维持其“互联网霸权”的手段，由于历史发展原因，在ICANN接手之前，互联网关键资源根域名系统由美国政府机构IANA掌控，直到“棱镜门”爆发之后，迫于国际压力和国内舆论，美国政府才将根域名系统的管理完全转交给ICANN。然而美国境内的互联网企业和非政府组织掌握着最多互联网资源，因此在ICANN中话语权也最为巨大，而如中国等国家，在发展互联网的过程中，其基础设施等建设，由于投入较大，主要依赖政府主导，因此相对来说企业和非政府组织力量较弱，在ICANN 机制中话语权也相对较小，与中国庞大的网民基数不成比例，而非政府组织和企业自然会受到所在国法律的限制，因此在制订互联网治理规则中，美国由于其先发优势，通过其强大的互联网实力，自然会继续主导全球网络空间治理的进程。

原则上，多利益攸关模式不拒斥主权国家的参与，但这种模式认为建立在网络主权观念下的全球网络治理，会使网络空间板块化,从而降低网络效率，造成网络不稳定，因此不希望主权国家作为网络空间治理的主体。[12]这种模式关注的问题是网络空间的自由和效率，其旨意是正当的。然而在现实世界中，多元的利益诉求，使得国家主权必然会已经渗入到网络空间的全球治理中来。从硬件层角度讲，网络空间得以存在所依托的基础设施均位于国家领土之内，必然受到国家主权的管辖；从软件层角度出发，互联网工程师也必然属于主权国家的公民；而网络用户也不能超脱其国籍成为真正意义上的“全球公民”。因此，国家主权必然会在网络空间全球治理中发挥主体性的作用。

在现实中，国家主权在网络空间中的延伸主要表现在两个方面：对内而言，国家通过立法手段和设立专门监管机构等制度化途径，让网络空间正式被纳入国家法制管辖范围之内，实现对网络空间的有效治理，确立自己在网络空间的权威；对外而言，国家通过网络国防安全措施，保障国家网络安全，从而确立主权国家在网络安全中的主体地位。

韩国自1995年来，修改了《电信商务法》，先后通过了《国家信息化基本法》和《网络安全管理规定》等新的法律法规，并于2002年起开始推行互联网实名制，通过一系列立法活动，将国家的管辖延伸至互联网领域；欧盟成立后也陆续推出了一系列相关政策法规。除了相关的立法活动，很多国家还成立了专门的机构来管理网络空间，欧盟“欧洲网络和信息安全局”早在2004年3月便已成立，后又有专门的警察部门“欧洲打击网络犯罪中心”于2013年1月成立，主要任务是打击网络儿童色情犯罪以及团伙网络诈骗活动；美国政府下属共设立了六大网络安全专门机构，用以监管网络空间，“棱镜门”事件的爆发更是反映出美国政府的言行不一，对网络空间的控制从未中断。很多其他国国家，例如泰国、日本等，也都成立了相关机构以管理网络空间。世界各国均有通过立法和制度建设来规范网络空间行为。国家主权和政府监管从来没有远离过网络空间治理。

在当今世界，国家的安全与稳定，与网络空间息息相关。在伊拉克战争期间，美国就曾切断了伊拉克顶级域名的访问权限，导致伊拉克网络瘫痪，这一事件引起了世界各国广泛的担忧；之后的2007年爱沙尼亚事件和2010年伊朗病毒事件更进一步刺激了各国，使“网络威胁的主观建构由模糊的、超国家的非传统安全概念向具体的、以国家性为内涵的传统安全概念转变”[13]。各主权国家对网络安全更加重视，进一步强化了对网络空间的监控和管理。爱沙尼亚遭受网络攻击后，在塔林成立了由多国专家组成的专门小组，以网络安全为核心议题，讨论互联网全球治理的机制规范问题，研究的结果汇总为《塔林手册》。该手册中明确使用了“网络主权”这一表述，将国家主权原则及相关法律的适用范围延伸至网络空间，以协调网络冲突。2017年，《塔林手册》更新2.0版本，将重心由网络冲突转移到内涵更广阔的全球网络治理上来，并将互联网分为五个层面分别讨论了国家主权的适用性。

2016年11月发布，2017年6月起开始实行的《中华人民共和国网络安全法》中的首要原则就是网络空间主权原则，在该法第一条中便开宗明义，明确指出要维护我国网络空间主权，体现了我国对网络空间主权原则坚定的支持态度。网络空间具有“高政治化”的属性，是牵扯到国家存亡的重要议题。从互联网的起源分析，其诞生于美国军方的“阿帕网”研究项目，与冷战时期美苏军备竞赛联系紧密，从一开始便是国家行为的产物。从当前的现实意义分析，时至今日，网络空间与现实世界早已浑然一体，难以分割。世界各国的利益与安全在网络空间中得以重塑。网络空间的违法犯罪行为往往会对现实世界中的国家安全、社会稳定及个人权益造成巨大伤害。“网络空间安全也继国防安全、政治安全、经济安全、金融安全之后成为国家综合安全体系中的又一重要内容。”[14]

国家主权在互联网空间的延续是既定的事实，在研究网络空间全球治理时，必须承认国家在网络空间拥有主权，需要谈论的问题应当是国家主权在网络空间治理中如何更好地发挥作用和网络空间全球治理的运行机制。

四、网络空间的全球治理呼吁多边合作

按照网络空间主权原则，在网络空间的治理中，国家必然是作为最重要的主体在其中发挥主导作用的，而互联网空间由于其具有的虚拟性和无限性又决定了单个主权国家无法做到在不牺牲互联网效率和发展潜力的前提下提供网络空间的有效治理。因此，通过主权国家间的协商建立多边合作的网络空间治理机制已经成为当前迫切的需要。

自2014年以来，包括中国、俄罗斯、巴西、印度等多个国家根据网络主权原则提出了多个网络空间全球治理多边合作方案。巴西等国在2014年4月圣保罗会议上提出了一个在ICANN框架内的较为温和的改进方案，要求通过提高ICANN内政府建议委员会(GAC)的立场，提升国家在ICANN机制中的话语权，并确认ICANN对其管辖的数量有限的服务的独立管辖；东西方研究所在柏林峰会上提交的工作报告，要求在ICANN体制内从定义上和制度上赋予主权国家政府实质性管理权限；印度在2014年釜山会议上提出将网络空间全球治理的主要职能从ICANN转交给国际电信联盟(ITU)，这一方案遭到了美国的明确反驳，声称绝不会将ICANN的管理权限交给一个或数个国家构成的管理机构。这些方案相比较美国的方案，引入了“多边主义的原则”，试图提升主权国家在网络空间全球治理中的地位，前两个方案是要求在原ICANN框架下提升主权国家的管理权限，印度提出的方案则直接要求使主权国家及主权国家间的国际组织成为网络空间全球治理的主体，代替原ICANN的职能和地位。

2010年6月，中国国务院新闻办发布《中国互联网状况》白皮书，其中明确指出“互联网是国家的重要基础设施，中国境内的互联网属于我国主权管辖范围，中国的互联网主权应受到尊重和维护”[15]。

在2015年12月16日举办的第二届世界互联网大会上，习近平总书记提出了构建“网络空间命运共同体”的主张，将网络空间全球治理纳入构建人类命运共同体的框架之中。由此可见，在网络空间全球治理这一议题上，中国一直以来都支持国家拥有网络空间主权的合理要求，尊重各国对其境内网络空间的主权管辖，维护每一主权国家参与网络空间全球治理的权利。希望通过国际协作，构建平等的多边网络空间全球治理体系。

从网络空间的安全权角度出发，在网络空间治理中，坚持国家主权原则，建立多边合作的国际机制，各国政府携手，通过协商调解的方式，共同参与网络空间的全球治理，是最有效也是最合乎法理的方式，只有真正明确在网络空间治理中的国家主权原则，才能够保障国家在网络空间中的安全权，并且维护每一主权国家平等地参与网络空间全球治理的权利。通过多边合作机制的建立，能够有效避免网络问题上的国际冲突，使世界各主权国家能够在网络空间中，和平共处，合作共赢。

从网络空间的发展权角度出发，社会学学者曼纽尔·卡斯特敏锐地观察到了互联网世界的发展问题，他指出在网络发达国家和网络欠发达国家中，存在巨大的“数字鸿沟”和“数据贫困”等问题，这将世界重新划分为了他所指出的“第一世界”和“第四世界”，十几亿生活在“第四世界”的人类，有被排除在网络空间之外的风险。[16]1-13而现行的在ICANN框架下的“多利益攸关方”模式，“第四世界”网络欠发达国家在其中基本没有话语权，长此以往，只会拉大各国间的“数字鸿沟”，网络发达国家将继续保持在互联网领域的霸权，而网络欠发达国家则会被网络发展落下，使很大一部分人类被排除在网络空间之外。只有在承认国家主权原则的基础上建立多边合作的网络空间全球治理机制，才能够打破网络发达国家在网络空间治理中的霸权地位，给网络欠发达国家更多发展的机会，保证每个国家在网络空间享有平等的发展权。

五、网络空间的有效治理需要多元行为体的参与

正如很多网络专家所担心的那样，国家主权在网络空间中的延伸可能会影响网络空间的自由和效率，影响网络空间的整体发展，导致互联网的“板块化”；另外，由于网络空间的特殊性，国家在网络治理中的效能问题值得探讨。

治理理论强调多元行为体的参与，强调多层次的行为主体，从国家、政党机关到企业、公民共同参与治理过程，协商共建治理体系。网络空间由于其特殊性，使用传统的统治和管理手段往往难以有效实现监管。对于网络空间的监管，需要政府创新治理手段，用治理的理念，革新思维方式，实现网络空间的有效治理。网络空间的治理，应当在承认国家主权在互联网空间的延伸的基础上，建立多元行为体共同参与、合作治理的机制。这样的多元行为体参与的机制与“多利益攸关方”模式下的多元合作不同，是“朝向国家权威的层化分权而不是个行为体之间扁平化的政治协商”[17]。承认国家主权并不意味着排斥其他主体在网络空间治理中发挥重要作用。中国倡导的网络空间安全治理“中国方案”也指出网络空间全球治理是一项全球公共事务，在尊重各国网络主权的基础上，除了应当发挥国家和政府的制度性作用和引导作用外，还应调动社会组织、市场企业和公民个人等不同层面行为体的积极性，让多元行为体在网络空间的治理中共同参与、通力合作。2017年开始施行的《中华人民共和国网络安全法》基本原则之一便是共同治理原则，指出要推动全社会共同参与网络空间治理，保障我国网络安全，共建和平、安全、开放、合作的网络空间。

在多元行为体参与的过程中，可以参照《塔林手册》2.0中对互联网的分层，在基础设施层、逻辑层、基础资源层、数据层和社会应用层，根据不同层级的特点，分别采用不同的治理手段，让多元行为体在不同的层级发挥各自的优势，通力合作，从而进一步完善网络空间的治理机制。

在网络空间全球治理的未来，“国家只领导不管理、只支持不干预、只倡议不亲为将变成网络时代国家安全治理的新理念”[17]。国家在网络空间治理中，很难继续之前的“全能主义”治理模式，这就要求各类非国家行为体在国家的法律制度框架内，积极参与网络空间的治理，国家行为体在这个过程中，要实现职能的转变，从顶层设计和法律法规制定的层面上统领网络空间的治理，其他具体的网络管理事宜应当由非政府行为体共同参与承担。

在网络空间全球治理中，过于理想化的“网络空间自治”模式和在实际运行过程中变为网络发达国家维护其“互联网霸权”的“多利益攸关方”模式都不能够兼顾网络空间全球治理提出的安全、自由和发展的要求。无论从现实角度或是法理角度出发，在网络空间的全球治理中，主权国家的主体地位都是毋庸置疑的，要实现网络空间的全球有效治理，必须建立“多边主义”的全球合作机制，保障每个国家平等参与网络空间全球治理的权利。为了保证网络空间的效率和自由，国家在网络空间治理中发挥主体作用的同时，必须转变其治理模式，摒弃传统统治的管理方式，创新网络社会治理机制，实现多元行为体的利益统合，动员非政府行为体参与网络空间治理，针对互联网不同层级的不同特性，让社会、市场和公民个人都积极参与其中，通力合作，建立多元行为体参与合作的网络空间治理机制，实现网络空间的有效治理。

在未来的网络空间全球治理中，建立在国家主权原则上的多边合作多元行为体参与机制是网络空间全球治理的必然要求。